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Consejero ponente:  Gustavo A. Valbuena

Norma demandada:  Decreto 32 de 1938

Demandante:  Manuel Jose Vargas y Max Galvis

ODONTOLOGIA - Ejercicio

CONSEJO DE ESTADO

Consejero ponente: GUSTAVO A. VALBUENA

Bogotá, febrero diez y seis (16) de mil novecientos cuarenta y tres (1943)

Radicación número:

Actor:

Demandado:

Los doctores Manuel José Vargas y Max Galvis, en escrito presentado al Consejo con fecha 21 de mayo del corriente año, y haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 62 de la Ley 167 de 1941, acusaron por inconstitucionales e ilegales los artículos 7°, 8º, 9° 10 inciso 2° del Decreto número 32 de 1938, que reglamentó la Ley 51 de 1937, sobre el ejercicio de la odontología, por contrariar dicen los artículos 26, 52, 69, 73 y 115, numeral 3º, de la Constitución Nacional o Codificación Constitucional, y los artículos 3°, Lev 51 de 1937, 16 de la Ley 128 de 1937 y Ley 105 de 1931.

También pidieron la suspensión provisional de tales preceptos, lo que les fue negado, tanto por el Consejero sustanciador como por el Consejo, ante quien se recurrió en súplica.

Tramitado el asunto en forma legal, ha llegado la oportunidad de deci­dirlo en el fondo, a lo cual se procede mediante las siguientes consideraciones:

La cuestión constitucional. Queda dicho que los demandantes endere­zaron su acción contra los precitados artículos del Decreto número 32 de 1938, por el doble concepto de inconstitucionales e ilegales, fundán­dose en el artículo 62 del Código Administrativo (Ley 167 de 1941), que le daba al Consejo indistintamente la competencia; pero como la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 20 de mayo último, declaró inexequible dicho artículo 62 en la parte que señala al Consejo de Estado competencia y jurisdicción para conocer de la inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, debe circunscribirse la decisión que aquí se «adopte sólo al aspecto de la ilegalidad de las disposiciones acusadas, tanto más si, como en autos aparece, los propios demandantes y el señor Fiscal de la Corporación así lo insinúan.

Establecido lo anterior, corresponde examinar los preceptos materia de la demanda, desde el punto de vista legal únicamente.

ARTICULO 7° DEL DECRETO NUMERO 32 DE 1938

Su acusación, por el aspecto legal, se formula así en la demanda:

"La disposición contenida en el artículo 7° del Decreto nú­mero 32 en cuestión, pugna con lo preceptuado en el artículo 3° de la Ley 51 de 1937, que no estipuló plazo para el ejercicio del derecho allí reconocido. Peca tal disposición con el artículo 16 de la Ley 128 de 1937, pues aun cuando este artículo derogó expresamente el 4° de la Ley, que señala un plazo, el artículo 7° del Decreto revivió dicho plazo. Y no se diga que el artículo demandado viene a llenar un vacío de la Ley para hacerla apli­cable, pues la Ley tiende a que no ejerzan la profesión de den­tista quienes no tengan un titulo reconocido o una licencia para ejercer. La Ley ha dejado a salvo los derechos adquiridos, pero para que los que lo tienen pueden ejercerlo, deben llenar los requisitos de la Ley en cualquier tiempo, y mientras no los llenen, no pueden ejercitar la profesión."

Posteriormente, al sustentar los demandantes el recurso de súplica contra el auto que negó la suspensión provisional, aclararon su acusación del artículo 7º que se estudia, en el sentido de que no se referían a la totalidad de él, y lo hicieron en los siguientes términos:

"De tal artículo 7º, al alegar la inconstitucionalidad e ilega­lidad del nuevo plazo incorporado y que no se halla contenido en la Ley reglamentada, hemos querido pedir la nulidad y suspensión del inciso 1° de dicho artículo y de los numerales b), c) y f), pero en manera alguna los que rezan lo referente a comprobación de tiempo y conducta de ejercicio profesional, porque parece claro que en este particular no se ha objetado por nosotros dicho articulo en el texto de la demanda, y fue precisamente en esta parte, no aludida, en la que ha puesto el fundamento de su negativa el honorable Consejero sustanciador.

VIOLACION DE NORMAS LEGALES

"Se acusó la del artículo 3° de la Ley 51 de 1937 en cuanto consagra un derecho adquirido con los diez años de ejercicio profesional permanente y honorable en la época de la vigencia de dicha Ley.

"Se acusó por la violación del artículo 16 de la Ley 128 de 1937, que expresamente derogó el plazo para obtener la licencia de que trata el citado artículo 3º de la Ley, y que también eliminó los exámenes,

"Este aspecto del problema es quizá donde aparece de una ma­nera evidentísima la expresada violación de la Ley.

"El artículo 4º de la Ley 51 de 1937 estableció un término de 180 días para que los que venían ejerciendo la profesión de dentista con más de diez años de práctica pudieran presentarse a legalizar su solicitud, es decir, la Ley de esta manera entendió salvaguardar los derechos adquiridos.

"Pero el legislador comprendió luego que el plazo era extre­madamente corto, y que adquirido un derecho en cualquier tiempo podría hacerse efectivo, y dictó ese mismo año el artículo 16 de la Ley 128 de 1937, que dice:

'Derogase el artículo 4° de la Ley 51 de 1937.'

"Ahora bien, el artículo 7° del Decreto acusado reprodujo ese plazo, lo estableció de nuevo.

"Es pues el caso más evidente de la violación de una norma superior, y esta violación aparece con sólo comparar el texto primitivo de la Ley y el texto del artículo 16 de la nueva Ley, que de una manera clara y expresa lo derogó.

"Se acusó el mismo artículo 7° del Decreto por violar el numeral 1° de la Ley 105 de 1931 en sus artículos 668 y 697, pues ha debido sujetarse a esta Ley que regula los principios generales sobre tan trascendental materia, que como es sabido, es de orden público y facultad privativa del legislador."

Y en su alegato de conclusión, los demandantes se expresaron así en lo pertinente, respecto al artículo 7º del Decreto en referencia:"

Del mismo modo entendemos haber dejado aclarada la parte petitoria del libelo en el memorial dirigido con fecha 8 de julio pasado destinado a sustentar el recurso de súplica interpuesto con respecto a la suspensión provisional de las disposiciones acusadas, en el sentido de nuestra demanda de nulidad con­tra el artículo 7° del Decreto número 32 de 1938 se contrajo y debe contraerse al inciso 1° que dice: 'Las personas a que se refiere el artículo 3° de la Ley 51 de 1938 deberán presentar a la respectiva Junta Seccional de Títulos Odontológicos dentro del término fijado por la Ley 51 de 1937, en su artículo 2°, los siguientes documentos'; y a los numerales b), c) y f), que se refieren a la obligación de presentar como documentos proba­torios en el expediente de solicitud la licencia de cédula de ciu­dadanía, la libreta militar y un certificado de las autoridades de los lugares donde el interesado ha ejercido la odontología, en los cuales se exprese claramente el tiempo preciso de ejercicio profesional hasta completar 10 años continuos, contados hacia atrás desde el 27 de agosto de 1937.

"La acusación limitada a este inciso y numerales indicados del artículo 7º en el cuerpo de la demanda está hecha en forma clara, concreta e insistente por cuanto allí se reclama contra la creación de un nuevo plazo para el artículo 3º de la Ley 51 de 1937, que había sido expresamente derogado por el artículo 16 de la Ley 128 del mismo año y que estaba señalado en el artículo 4° de la Ley 51.

"La mayor parte de los razonamientos y argumentos de esta demanda, como fácilmente puede deducirse de su lectura, están concretados a la acusación de ese inciso 1° del artículo 7° del Decreto número 32 de 1938, por cuanto allí se utiliza el plazo del artículo 2° de la Ley 51 para aplicarlo al artículo 3° de la misma Ley, sin parar mientes en la sustancial diferencia de las dos clases de cuestiones, asunto o derechos que las disposiciones en cita regulan, los cuales no pueden admitir paridad, ni siquiera analogía por sus sustanciales diferencias.

"En efecto, el artículo 2° de la Ley se refiere a las revalida­ciones o refrendaciones de licencias existentes a la época de la Ley, y el artículo 3° se refiere a licencias nuevas para aquellas personas que pudiendo comprobar las exigencias allí enumeradas no tuvieren a la época de la vigencia de la Ley título alguno que acredite su idoneidad.

"No puede darse violación más flagrante de la ley (artículo 16, Ley 128 de 1937), que la contenida en el inciso 1° del artículo 7°, en cuanto contraría la expresa voluntad del legislador que derogó el plazo para ejercitar el derecho consagrado en el artículo 3°, que también viene a quedar desconocido y violado con el inciso del artículo 7° acusado. Y no se diga que la norma de este artículo 3° para que pueda ser aplicada necesita de plazo, porque la intención del legislador, al reconocer el derecho adquirido que allí reconoce mediante las condiciones fijadas, no fue limitar ese derecho para un tiempo perentorio sino exigir comprobaciones de idoneidad a quienes se encontraran en ese caso en cualquier tiempo."

Por lo que respecta al plazo de 180 días que fija el artículo 7° acu­sado, en sus relaciones con el artículo 4º de la Ley 51 de 1937, que había establecido término idéntico, pero que fue derogado por el artículo 16 de la Ley 128 de ese mismo año, el Consejo ha estudiado con toda atención los razonamientos expuestos por los demandantes en sus distintas piezas, y no ha encontrado motivo suficiente para modificar los puntos de vista consignados a este propósito en fallo de fecha 31 de octubre de 1941 (ponente, doctor Gonzalo Gaitán), recaído en el juicio que promovió el doctor Are a di o Dulcey sobre la nulidad de la Reso­lución número 885, de 3 de octubre de 1940, dictada por el Ministerio de Educación Nacional.

Dijo entonces el Consejo, con apoyo en un concepto emitido anterior­mente por esta Corporación a solicitud del nombrado Ministerio:

"Ya el Consejo de Estado, al absolver una consulta formulada por el Ministerio de Educación Nacional, cabalmente sobre este punto, tuvo oportunidad de fijar el alcance del artículo 16 de la Ley 128 de 1937. Se dijo entonces:

'La Ley 51 de 1937, luego de establecer como principio ge­neral que sólo podían ejercer la odontología en el territorio de la República quienes tuvieran el título de odontólogo o de ciru­jano dentista, estableció dos excepciones en sus artículos 2º y 3º Por el artículo 2º se permitió ejercer la profesión odontológica a quienes poseyeran con anterioridad a la vigencia de la misma Ley, permisos expedidos con todos los requisitos legales que hubieran sido refrendados por la Junta Central de Títulos Odon­tológicos, como lo ordenaban los Decretos números 361 de 1931 y 453 de 1933. El inciso segundo del mismo artículo expresó que ciento ochenta días después de entrar en vigencia esta Ley, no sería permitido a las Juntas de Títulos Odontológicos la con­sideración de licencias. Por el artículo 3° dispuso que también podrían seguir ejerciendo la odontología las personas que du­rante un período no menor de diez años, contados hacia atrás desde la vigencia de esta Ley, hubieran estado dedicadas de manera permanente al ejercicio honorable de esa profesión, y agregó el artículo 4º que las personas a que se refiere el artículo anterior, deberían someterse a un examen práctico sobre ope­ratoria dental, prótesis dental, exodoncia y anestesia en cualquiera de las Facultades de Odontología de la Universidad Nacional; que la solicitud de examen, acompañada de la documen­tación respectiva debería hacerse ante la Junta Central, hasta 180 días después de la promulgación de la Ley 51, y que a las personas aprobadas en dichos exámenes la Junta Central, les expediría la licencia respectiva.

"Habiendo sido derogado expresamente este artículo 4° por el 16 de la Ley 128 del mismo año, hay que interpretar el pensa­miento del legislador en el sentido de que las personas que con anterioridad a la vigencia de la Ley 51 habían ejercido la odon­tología honorablemente durante un período no menor de diez años, tendrían derecho a continuar ejerciéndola, sin necesidad de someterse al examen práctico de que hablaba dicho artículo 4°.

"Hasta aquí no se presenta dificultad ninguna; pero acontece que el Decreto número 32 de 1938, reglamentario de la Ley 51, dijo en su artículo 7° que las personas a que se refiere el artículo 3° de la Ley reglamentada deberían presentar a la respectiva Junta Seccional de Títulos Odontológicos dentro del término fijado por la Ley 51 de 1937, en su artículo 2°, determinados docu­mentos y declaraciones para comprobar el ejercicio de la pro­fesión por el lapso de diez años continuos, contados hacia atrás desde el 27 de agosto de 1937, y la aptitud para ejercer la ope­ratoria, la prótesis, la anestesia y la exodoncia.

"Del hecho de haberse eximido del examen práctico a quienes habían ejercido la odontología por un lapso de diez años (examen que debían solicitar dentro del plazo de 180 días a contar de la promulgación de la Ley), no puede deducirse que el ánimo del legislador fue que para quienes ejercían la profesión con carácter de permitidos, por haber reunido los requisitos legales, se señalara un término perentorio de 180 días, y que en cambio, para quienes no habían reunido los requisitos legales ni tenían permisos expedidos con anterioridad, no rigiera término alguno;

"Hay que tener en cuenta que el propósito de la Ley 51 fue el de exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de la odontología y no el de abrir la puerta a los empíricos, y que interpretar que para éstos no regía el término que señala el artículo 2° de la Ley, equivaldría a colocar en peor condición a quienes ejercían la profesión con títulos expedidos con todos los requisitos legales, que a quienes la ejercían sin ellos. Fuera de que el tér­mino de 180 días fijado por el inciso segundo del artículo 2° de la Ley 51 tiene por objeto reglamentar las atribuciones de las Juntas de Títulos Odontológicos, sin consideración al carácter con que pretendan obtener la licencia los individuos que han ejercido la profesión sin el título de idoneidad.

"Por lo expuesto conceptúo que debe contestarse al señor Mi­nistro de Educación que el artículo 3° de la Ley 51 no puede entenderse como una disposición que exige la comprobación del ejercicio de la dentistería por diez años consecutivos sin suje­ción a término alguno, sino que debe tenerse en cuenta para la presentación de las solicitudes el término que señala el artículo 2º de la misma Ley, a que se refiere el artículo 7° del Decreto número 32 de 1938.

"No sobra advertir que aun cuando el Ministerio, en la Reso­lución acusada, sostuvo una tesis contraria a la del Consejo de Estado, en posteriores decisiones rectificó sus conceptos. Así se desprende en forma terminante de las Resoluciones distinguidas con los números 24 y 449, dictadas por el propio Ministerio de Educación Nacional en los días 21 de enero y 21 de abril del corriente año.

"Los anteriores razonamientos convencen de que es perfecta­mente legal el término de ciento ochenta días fijado por el ar­tículo 7° del Decreto tantas veces citado para hacer las solici­tudes a que se refiere el artículo 3° de la Ley 51."

Veamos ahora lo relativo a los punto b), c) y f) del mismo artículo 7°, que exige la presentación de ciertos documentos a las personas a que se refiere el artículo 3° de la Ley 51 de 1937, a efecto de obtener las licen­cias para el ejercicio de la odontología con arreglo a las disposiciones de esta misma Ley.

Alegan los demandantes que se violan los principios sobre pruebas consagrados en la Ley 105 de 1931, que regula la materia general. Se ha querido implantar dicen un nuevo sistema de probanzas reñido con la técnica jurídica, a saber:

"a) Se dispuso acompañar la cédula de ciudadanía al expe­diente, cuando bastaría con la presentación de ella ante la auto­ridad que autentifique el recibo de la documentación y pedi­mento de manos del interesado; b) Se exige acompañar al pedi­mento la libreta militar, cuando lo correcto seria presentarla ante la autoridad respectiva para que constara el hecho del pago del deber militar. Estos documentos son indispensabilísimos en la vida civil de los colombianos, y mal se hace en hacerlos acom­pañar a un expediente de larga tramitación; c) Se exige la cer­tificación de los Alcaldes del lugar donde ejerció la profesión de dentistería para acreditar este hecho, que la ley judicial per­mite probar con declaraciones de testigos. ¿Cómo puede un funcionario de certificar sobre hechos pasados en épocas anteriores, cuan­do en su despacho no hay noticia sobre ejercicio de profesio­nes Podría certificar cuando el individuo ha ejercido oficial­mente el cargo, como sería en caso de haber des empeñado la dentistería de la Oficina de Asistencia Pública, etc. Los Alcaldes son empleados que se renuevan constantemente. ¿Cómo puede un funcionario certificar sobre hechos que nó pasaron en su presencia Exigir esta prueba es hacer nugatorio el derecho, es violar los derechos adquiridos."

Se considera:

El artículo 3° de la Ley 51 de 1937 dice:

"También podrán seguir ejerciendo la odontología las perso­nas que durante un período no menos de diez años, contados hacia atrás desde la vigencia de esta Ley, hayan estado dedicadas de manera permanente al ejercicio honorable de esa profesión."

Quiso la Ley, pues, para los casos del artículo transcrito, que se llenen por los interesados diversas condiciones, a saber: la identidad personal, porque sin ella no podría pensarse en establecer las siguientes forma­lidades, que necesariamente han de referirse a determinada persona: ejercicio de la odontología por un período no menor de diez años, con­tados hacia atrás desde cierta fecha; dedicación permanente a dicho ejercicio en el tiempo indicado; y, por último, que ese ejercicio haya sido honorable.

La misma Ley en su artículo 4º había establecido en parte cómo debían acreditarse aquellas formalidades, pero luego la 128 del mismo año, artículo 16, derogó, por decirlo así, la reglamentación del artículo 3º Entonces el órgano Ejecutivo determinó, en uso de la facultad corres­pondiente, reglamentar en su totalidad la preindicada Ley 51 de 1937, y con relación al artículo 3º, sin revivir el examen que exigía el ar­tículo 4º, dijo por medio del Decreto 32 de 1938, en los puntos cuya acusación se estudia, lo siguiente:

"Artículo 7° Las personas a que se refiere el articulo 3° de la Ley 51 de 1937 deberán presentar a la respectiva Junta Seccional de Títulos Odontológicos, dentro del término fijado por la Ley 51 de 1937 en su artículo 2°, los siguientes documentos:

"b) Cédula de ciudadanía;

"c) Libreta ni i litar;

"f) Certificados de las autoridades de los lugares donde el in­teresado ha ejercido la odontología, en los cuales se exprese claramente el tiempo preciso del ejercicio profesional, hasta completar diez años continuos, contados hacia atrás desde el 27 de agosto de 1937."

Esta fecha fue fijada dicho sea de paso porque corresponde a treinta días después de la promulgación de la Ley 51 de 1937, tiempo señalado por la misma para empezar a regir (Diario Oficial de 27 de julio de 1937, número 23539), y fecha indicada por el artículo 3° como punto de partida para contar los diez años hacia atrás.

Para el Consejo de Estado no es violatoria de la Ley la exigencia de la cédula de ciudadanía a que se contrae el punto b) del artículo 7º en cuestión, porque si aquélla quiso saber ante todo qué personas estaban en los casos contemplados por el artículo 3º, para otorgarles los dere­chos que éste mismo consagra, nada más natural que al reglamentar la materia, el órgano Ejecutivo requiera la presentación del instrumento creado precisamente, entre otros fines principales, para acreditar la iden­tidad personal.

Tan evidente es esto, que la Ley 7° de 1934 dijo en su artículo 5°:

"A partir del 19 de febrero de 1935, será obligatoria la presen­tación de la cédula de ciudadanía que para efectos electorales exige la Ley 31 de 1929, en todos aquellos actos civiles y polí­ticos en que la identificación personal sea necesaria, cuan do­quier a que se trate de personas que deben estar provistas de tal instrumento. El Gobierno reglamentará esta disposición."

Por tanto, el Decreto en el punto que se estudia, no sólo no es con­trario a la ley, sino que está en plena conformidad con ella. Aún más: si tal Decreto no hubiera exigido la presentación de la cédula, los inte­resados en obtener el reconocimiento de los derechos '.conferidos por el artículo 3° de la Ley 51, siempre tendrían que exhibirla por virtud de lo dispuesto en la 7° de 1934.

Es verdad, como lo dicen los demandantes, que el documento relacionado es indispensabilísimo en la vida civil de los colombianos. ¿Pero habrá acaso algo más trascendental dentro de esa vida y corno garantía social, desde el punto de vista del interés de las personas, (pie el dere­cho a ejercer cada cual su profesión Si el instrumento en análisis es indispensable, en ningún momento lo será tanto como en el en que se pide licencia al Estado para subvenir a las necesidades de la vida con los productos del ejercicio honorable de una profesión u oficio.

Por la forma en que se expresan los actores en esta parte de su de­manda, parece que han incurrido en un error de interpretación en cuanto se relaciona con la cédula de ciudadanía y la libreta militar, porque suponen que los interesados pueden ser desprovistos por algún tiempo de tan necesarios documentos. Pero no. Tanto de las palabras del (Decreto como de las de la Ley 7º de 1934, en los artículos pertinentes, se desprende que el procedimiento en el caso que se examina, es como sigue: el interesado presenta a la Junta Seccional la documen­tación detallada en el artículo 7º del Decreto; dicha Junta deja cons­tancia de los números, fechas y demás datos que estime conducentes, tomados de la cédula y de la libreta militar, y del hecho de que éstas corresponden al peticionario; estudia todos los documentos en referen­cia; rinde concepto escrito a la Junta Central, acompañado de la res­pectiva documentación, es decir, de las declaraciones, certificados y atestaciones relativas a la identidad personal; y sobre el expediente así formado, actúa esta última Junta en lo que le compete. Es un procedi­miento similar al de infinidad de actos en los cuales se requiere la presentación de la cédula de ciudadanía, como cuando se trata de demandas, poderes, etc., ante las autoridades del orden judicial o del admi­nistrativo, o del otorgamiento de escrituras públicas: los interesados presentan el citado documento y de ello se deja constancia, pero no se les retiene.

Sobra decir que respecto a la libreta militar proceden 1 os mismos argumentos hechos a propósito de la cédula, con la adición de que es apenas natural que cuando el Estado va a otorgar una licencia de carácter eminentemente social, .como el que resulta de garantizar el libre ejer­cicio de una profesión, exija a quien se la solicita, además de las demos­traciones sobre identidad y competencia, que esté a paz y salvo con la cuestión militar, que es deber ineludible de todos los ciudadanos.

Por lo tocante a las certificaciones que según el punto f) del mismo artículo 7º deben presentarse, tampoco encuentra el Consejo la violación legal impetrada por los demandantes, porque aunque, como ellos lo in­sinúan, se trata de un hecho (el de haber «ejercido la odontología por cierto tiempo) que puede probarse con declaraciones de testigos de acuerdo con la ley judicial, esto no excluye la posibilidad de demostra­ción para mayor abundamiento y .seguridad por medio de tales certificados, sin que se contraríe principio legal alguno.

No sólo son los Alcaldes, como dice la demanda, sino las autoridades de los lugares respectivos, como dice el Decreto, las llamadas a expedir las certificaciones en referencia. De suerte que las de los Personeros Municipales, Jueces, inspectores, etc., prestan mérito al intento. Y aun­que esos funcionarios sean de reciente data en sus respectivos empleos, cuentan con medios de información suficientes que los capacitan, sin reato moral, para expedirlas. Los vecindarios de los diversos lugares saben lo concerniente a la 'conducta social de los profesionales, al tiempo de ejercicio y a. su competencia, y a esa fuente pueden ocurrir las auto­ridades para formarse el concepto que han de estampar en el certifi­cado. De no ser asi, tampoco podrían los Jueces dar fe de la idoneidad y honorabilidad de los declarantes, cuando es reciente el desempeño de sus cargos. Ni mucho menos podrían los agentes diplomáticos o consu­lares de la República certificar sobre la competencia y seriedad de las facultades.

De suerte que los tres puntos en cuestión complementan el regla­mento dado por el Decreto al artículo 3° de la Ley, sin que pueda decirse que lo consagrado en el f) contraría las disposiciones sobré pruebas, ni (rué, como antes se explicó, resulte imposible que un funcionario cer­tifique sobre hechos anteriores al desempeño de su cargo.

Por último, facultado como está el Ejecutivo (por la parte final del parágrafo 2° del artículo 13 de la Ley 51), para dictar las disposiciones propias para el fiel cumplimiento de esta Ley, bien puede determinar las formas de pruebas que se analizan.

Artículo 8° del Decreto. Se acusa este artículo por cuanto establece la sanción de invalidar las resoluciones de licencia por falta de publicación en el Diario Oficial, estimando que se usurpa a la Ley la atri­bución exclusiva de ésta de señalar sanciones.

El artículo que ahora se estudia está concebido en estos términos:

"Artículo 8° Las resoluciones de licencias de que trata el artículo anterior no tendrán valor hasta que no hayan sido publi­cadas, a costa del interesado, en el Diario Oficial."

Evidentemente, la Ley no trae la exigencia de la publicación a que el Decreto se refiere, para la validez de las resoluciones de que trata el artículo 7° Pero esta circunstancia no puede considerarse, en sentir del Consejo, como una violación de aquélla. La publicación es una simple finalidad de visible conveniencia para que el público se entere de quiénes tienen la facultad de ejercer la odontología, obtenida por los medios extraordinarios de la preindicada Ley. No alcanza a tener el carácter de norma nueva. Es cuestión puramente adjetiva, que bien puede caber dentro del precepto de la misma, en la parte final del parágrafo 2º del artículo 13, según el cual el Ejecutivo Nacional "dictará las disposiciones al fiel cumplimiento de esta Ley." A este efecto, pudo estimar el Ejecutivo que el conocimiento que se diera al público por la imprenta contribuiría, como en realidad contribuye, a que per­sonas no autorizadas o licenciadas, siguieran en el ejercicio profesional, por el conocimiento que de ellas se tuviera en una localidad dada. Tam­bién exige el Decreto (inciso último del artículo 1º) que las licencias lleven, entre otros requisitos, la fotografía del favorecido, pisada con el sello de la Junta Central, cosa que la Ley no prescribió, y, sin embargo, los actores no hallaron en esta disposición motivo de queja, siendo seme­jante a la de la publicación. Además estas medidas guardan similitud' con las que para otras profesiones, como la de abogado, exigen las res­pectivas leyes. Seguramente en la bondad de éstas, demostrada por la experiencia, se inspiró el Ejecutivo para su determinación al respecto. Quizás si la forma empleada, tan categórica: "no tendrán valor hasta que no hayan sido publicadas", que significa sanción, hubiera sido sus­tituida por otra menos perentoria pero de idéntico resultado, como por ejemplo, "los efectos de las resoluciones comenzarán, a contarse desde su publicación", no aparecería digna de ser acusada la disposición.

Artículo 10 del Decreto. A esta disposición se le acusa por razón de establecer sanciones unilaterales contra las personas beneficiadas con licencia odontológica, pretermitiendo fórmulas procedimentales de que a nadie se puede sancionar sin oírlo ni vencerlo previamente. .... Así se expresan los demandantes, no en la demanda, sino en el escrito de sustentación del recurso de súplica, a fojas 18. Y luego, en el alegato de 'Conclusión agregan que el artículo aludido "si bien es cierto des­arrolla el parágrafo 2º del artículo 13 de la Ley 51 de 1937, viola esta misma disposición en cuanto no señala el procedimiento para esas san­ciones sino que se limita únicamente a reproducir el texto legal, dejando el vacío de la ineficacia de la disposición sustantiva, tanto más agravado cuanto las tituladas Juntas Seccionales no han sido integradas por la Junta Central de Títulos Odontológicos hasta el momento y no han tenido reglamentación de funciones en el Decreto número 32 de 1938."

La Ley orgánica, digámoslo así, de títulos odontológicos, dice en la primera parte del parágrafo 2º del artículo 13:

"Las Juntas, velarán por el estricto cumplimiento de esta Ley por parte de las autoridades; cancelarán las licencias de que trata el artículo 2º cuando se compruebe que de ellas se hace mal uso, ya por extralimitación a lo indicado en la licencia, por incompetencia, o porque la licencia no llena los requisitos le­gales."

Y el artículo 10 del Decreto 32 preceptúa:

"Las Juntas Seccionales podrán cancelar .las licencias para el ejercicio de la odontología en cualquiera de los casos siguientes:

"Guando se compruebe el mal uso que de ellas se haya hecho por extralimitación, por errores o incompetencia en el ejercicio profesional;

"Cuando se compruebe que han sido expedidas sin arreglo a la legislación respectiva."

Como se ve, el Decreto, en esta parte, no hace sino reproducir, casi exactamente, las palabras de la Ley.

Si esto es así, no aparece el concepto de ilegalidad que se le atribuye en su contenido.

Ni tampoco ha de ser ilegal lo que dice, por el hecho de haber dejado de decir cosas propias para no dejar el vacío de la eficacia de la dis­posición sustantiva, como lo pretenden los demandantes.

En tal caso podría calificarse; de incompleto o ''deficiente” el reglamentó, pero en manera alguna contrario a la Ley lo que sé limita a reproducirla, por las omisiones que en él se noten. Sería tanto como negar lo que es por lo que falta. Por lo demás, si el Decreto no prescribe cómo han de surtirse las comprobaciones de que trata la Ley, es claro que los hechos respectivos' 'deben, establecerse de acuerdo con las reglas generales sobre pruebas.

Artículo 12, inciso " 2° 'En la demanda, lo mismo que en el memorial sustenta torio del recurso de súplica, los actores acusan el inciso 2° del artículo 13; pero en el alegato de conclusión aclaran que se refieren al mencionado inciso del artículo 12, y se fundan en que "la jurisdic­ción, como facultad de administrar justicia, como competencia, sólo deriva o puede derivar de la Ley, como lo ha sostenido en repetidos fallos de manera constante y uniforme ese Consejo de Estado. Por ma­nera que, si la Ley 51 de 1937 no creó esa jurisdicción, esa competencia para el Ministerio de Educación Nacional, el Decreto número 32 al crearla viola la misma Ley."

En el escrito relativo al recurso de súplica (fojas 18 y vuelta) exponen los demandantes algunas razones en el sentido indicado e insertan la parte que estimaron pertinente de un auto proferido por este Consejo.

El sentido de la acusación estimadas las aclaraciones y correcciones que aparecen en los distintos memoriales es el de que el Decreto viola la Ley en cuanto crea para el Ministerio de Educación la competencia de conocer de las apelaciones que se interpongan contra las resoluciones que dicte la Junta Central, cuando la misma Ley no prescribió nada al respecto.

En efecto: el artículo 13 de la Ley 51, después de crear las Juntas Seccionales de Títulos Odontológicos y determinar su constitución, dice en el parágrafo 1º:

"De las resoluciones de estas Juntas pondrán apelar los interesados ante la Junta Central de Títulos Odontológicos, y las que esta Junta dicte serán respetadas por las Juntas Seccionales".

Ahora bien: el Decreto, artículo 12, dice:

"Las resoluciones de las Juntas Seccionales son apelables, dentro del término de tres días, contados a partir de su notifi­cación, ante la Junta Central, la cual conocerá de ellas en última instancia."

Hasta aquí no se hace sino reglamentar la Ley, pero luego en el inciso 29 se dispone:

"Las resoluciones de la Junta Central en los asuntos de que conoce en primera instancia, son apelables, dentro del mismo término, ante el Ministerio de Educación Nacional."

No puede remitirse a duda la sana intención de este precepto, inspi­rado claramente en un criterio de amplitud y en razones de innegable conveniencia. Porque, verbigracia, si la Junta Central niega una licencia para ejercer la odontología o la cancela, bien puede suceder que sus fundamentos no sean hallados jurídicamente suficientes por el Ministerio de Educación, caso en el cual el recurso servirá para restablecer el dere­cho, sin que el interesado se vea en la necesidad de acudir a otros medios más lentos y onerosos al intento.

Es cierto que el Consejo de Estado, en sentencia de 14 de septiembre de 1939, dijo que la jurisdicción como facultad de administrar justicia, como competencia, sólo deriva o puede derivar de la ley, para negarse a aplicar el artículo 18 del Decreto número 2736, reglamentario de la Ley 67 de 1937, que dispuso que las resoluciones de la Junta .Central de Títulos Médicos podrían ser acusadas ante el Consejo de Estado. Pero esta doctrina, en que el Consejo persevera, porque el órgano Ejecutivo no puede dar atribuciones al Consejo de Estado, ni reducirle las que la Constitución y las leyes le han señalado, no es aplicable a los casos en qué no se trata del recurso extraordinario de revisión contencioso-administrativa, sino del recurso ordinario de apelación ante el funcio­nario superior de la jerarquía administrativa.

No es menos cierto que el artículo 77 del nuevo Código de lo Conten­cioso Administrativo dispone que por la vía gubernativa proceden los recursos de reposición y de apelación en los asuntos administrativos de carácter nacional, el primero ante el mismo funcionario administrativo, y el segundo ante el inmediato superior, para que se aclare, modifique o revoque la providencia pronunciada. De suerte que desde la vigencia de la Ley 167 de 1941, la. Procedencia de la apelación es innegable. Pero hay que tener en cuenta que esta disposición se consagró expresamente porque el nuevo Código estatuyó que no había lugar a recurrir a la vía contencioso-administrativa mientras no se hubiera agotado la vía guber­nativa, para lo cual necesitó aclarar de qué recursos podía usarse para que el procedimiento gubernativo se entendiera agotado, y a este efecto dijo en el inciso tercero del artículo 7º lo que en seguida se transcribe:

"Por regla general, procede el recurso de apelación para ante el Ministro del ramo contra todas las providencias definitivas de los funcionarios, empleados o personas administrativas del orden nacional".

Este articulo no consagró una jurisdicción que antes no existiera en nuestra legislación: se consignó como una de las reglas del procedimiento administrativo que estableció la Ley 167 de 1941, ya que antes de la vigencia de ésta no había disposición que señalara clara y terminante­mente tal procedimiento, y por eso dijo el Consejo de Estado en su informe al Congreso de 1939:

"Se ha sostenido que el artículo 12 de la Ley.72 de 1925 pro­veyó en tal sentido, por vía general; mas ella fue derogada por la Ley 37 de 1931. Tampoco cabría afirmar que el vacío lo llena el artículo 204 del Código Judicial, según el cual las tramita­ciones especiales que se hallen en otras leyes deben aplicarse de preferencia, y los vacíos que en ellas se noten se llenan con disposiciones del presente Código', porque en la generalidad de los casos, en cuanto las entidades de derecho público actúan unilateralmente, resultan exóticas las reglas de procedimiento civil que suponen la existencia de un tallador distinto de las partes contendientes".

Lo que quiere decir que en casos como los que contempla el inciso acusado del artículo 12, antes de la vigencia del nuevo Código de lo Contencioso Administrativo, las disposiciones del Código Judicial tenían aplicación en defecto de una ley que estableciera el procedimiento guber­nativo. Y es sabido que dicho Código consagra como regla general el recurso de apelación para todos .los casos en que la ley expresamente no lo haya exceptuado.

Es principio general de derecho administrativo que los actos de los funcionarios están sujetos a revisión por sus respectivos superiores en la jerarquía administrativa. Este recurso emana no propiamente de la ley que lo haya establecido, sino de la naturaleza de la organización' administrativa; y como de conformidad con el artículo 131 de la Codi­ficación Constitucional los Ministros son los Jefes superiores de la Admi­nistración, ante ellos deben ser apelables las decisiones del inmediato inferior en la escala administrativa. (Véase Pareja, Curso de Derecho Administrativo, volumen 29, páginas 24 y 25).

Fuera de esto, como muy bien lo observa el señor Fiscal, el artículo 334 del Código, de Régimen Político y Municipal autoriza al Gobierno para reglamentar la manera de proceder en los asuntos administrativos de carácter nacional, entre otras bases, sobre la de que "se definan claramente los casos de apelación y el procedimiento que debe seguirse en ellos, para que no se vulneren los derechos de los particulares ni se eluda la ley".

En razón de todo lo expuesto, el Consejo de Estado, de acuerdo con el concepto del señor Fiscal y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

No son nulos los artículos 7° inciso primero y numeral b), c) y f) 8°, 10 y 12 inciso segundo del Decreto número 32 de 1938 (enero 8), dictado por el órgano Ejecutivo para reglamentar la Ley 51 de 1937, disposiciones aquéllas que fueron materia de la acusación de que trata el presenté juicio.

Copíese, notifíquese, publíquese y archívese.

TULIO ENRIQUE TASCAN, GUSTAVO A. VALBUENA, GABRIEL CARREÑO MALLARINO, GONZALO GAITAN, GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS, CARLOS RIVADENEIRA G., DIOGENES SEPULVEDA MEJIA—LUIS E. GARCIA Y., SECRETARIO