Fecha Providencia | 19/04/1991 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Carmelo Martínez Conn
Norma demandada: artículo 6o. del Decreto 1889 de septiembre 13 de 1.988
Demandante: FRANCISCO ELADIO GOMEZ MEJIA
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
RENTA EXENTA / BIEN EXENTO / ZONA AFECTADA
Fue intención del legislador de establecer beneficios fiscales para la reactivación económica de las zonas afectadas por la actividad del volcán Arenas del Nevado del Ruiz a favor de las empresas o sociedades y de las personas que quieran establecer o restablecer su actividad económica en el área afectada por el Volcán. El artículo 6º del Decreto 1889 / 88 se esta refiriendo a los productos del sector primario de la economía, ya que cuando se trata de bienes manufacturados o transformados, se produce igualmente la exención tributaria sin consideración al lugar de entrega de la mercancía, exigiendo que se considera comprendida entre “los mecanismos de control que el gobierno debe poner en práctica”.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: CARMELO MARTINEZ CONN
Santafé de Bogotá, D. C., diecinueve (19) de abril de mil novecientos noventa y uno (1991)
Radicación número: 2367
Actor: FRANCISCO ELADIO GOMEZ
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
FALLO
En razón de que el proyecto de sentencia presentado por el Consejero Sustanciador del proceso no obtuvo los votos suficientes para convertirse en sentencia, corresponde al suscrito consejero redactar el proyecto de sentencia que refleje el criterio mayoritario.
1. El señor doctor FRANCISCO ELADIO GOMEZ, abogado con título de profesional en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo: (Decreto Extraordinario 01 de enero 2 de 1.984), demanda de esta Corporación que declare la nulidad de la frase “y entrega material de bienes dentro de dichas zonas", contenida en el artículo 6o. del Decreto 1889 de septiembre 13 de 1.988, por el cual se reglamentó parcialmente la Ley 44 de 1.987 y el decreto extraordinario 3839 de 1.985, dictado en uso de facultades del Estado de Emergencia originado por la avalancha del Volcán Arenas del Nevado del Ruiz que sepultó a la población de Armero en el Departamento del Tolima y por los hechos de toma, incendio y destrucción del Palacio de Justicia los días 6 y 7 de noviembre de 1.985.
2. El actor sustenta su solicitud de nulidad en la contradicción que alega entre el concepto o frase cuya nulidad solicita, que hace parte del artículo 6o. del decreto reglamentario, y los artículos 1857 del Código Civil, conforme cual, la venta reputa perfecta desde que las partes han convenido en la cosa y el precio" de lo cual aparece que el contrato de compraventa "es, en principio, un contrato con sensual", y no real; similar conclusión infiere de la definiciones contenidas en los artículos 1849 de C.C. y 905 del Código de Comercio. El contrato por ser consensual no requiere para su perfeccionamiento la entrega de la cosa, que es una obligación del vendedor. Agrega que como el Código de Comercio no contiene estipulación alguna específica al respecto de la entrega de la cosa venida, las partes pueden estipular libremente todo lo referente a la entrega de la cosa. El Código Civil en los artículos 1645 prescribe que el pago debe efectuarse en el lugar designado por la convención, pues son las partes en ejercicio de la autonomía de la voluntad las que pueden determinar el lugar donde deben cumplirse las obligaciones recíprocas de las partes, pero en el caso de que las partes no hayan estipulado un lugar para el pago, y se deba entregar un cuerpo cierto, el pago se hará en el lugar en que dicho cuerpo existía el momento de constituirse la obligación, y si la cosa es otra se hará el pago en el domicilio del deudor.
LA SALA CONSIDERA
Sea lo primero poner de presente que la frase cuya anulación se pide en la demanda, no coincide exactamente con la del texto del artículo 6o. del decreto reglamentario 1889, del 13 de septiembre /88. En efecto, de la demanda se pide: Primero: Declarar la nulidad del artículo 6o. del decreto reglamentario 1889 expedido por el Señor Presidente de la República el 13 de septiembre de 1.988 en la parte que dice "...y entrega material de bienes dentro de dichas zonas" al paso que la misma frase final del mencionado artículo 6o., dice: y entrega de material de bienes dentro de dichas zonas, así como los provenientes de la venta de bienes manufacturados o transformados en dichas zonas afectadas, sin consideración a su lugar de entregan. La frase subrayada es la parte que se pide anular.
La norma, artículo 6o. del decreto 1889 de septiembre de 1.988 dice textualmente:
"Para efectos de determinar la renta exenta a que se refiere este Decreto, se entienden como ingresos provenientes de una Empresa o establecimiento de los sectores industrial, comercial, agrícola, ganadero o minero, ubicados en la zonas afectadas, aquellos originados en la venta y entrega de material de bienes dentro de dichas zonas afectadas, sin consideración a su lugar de entrega".
Por su parte el artículo 2o. de la Ley 44 de 1.977, diciembre primero, dice textualmente:
"Estarán exentas del Impuesto de Renta y Complementarios las nuevas Empresas Agrícolas o ganaderas o lo nuevos establecimientos industriales comerciales o mineros que se establezcan en los municipios indicados en el artículo primero de esta Ley antes del 31 de diciembre de 1.988 en las siguientes proporciones:
"Para los dos primeros años de su período productivos el 100%;
"Para el tercero y cuarto año, el 50%; y
"Para el quinto y sexto año, el 20%
"Gozarán del mismo beneficio aquellas empresas o establecimientos de la naturaleza y ubicación mencionadas en este artículo que, habiendo sido puestos en imposibilidad de adelantar normalmente sus actividades por obra del fenómeno volcánico, según certificación del Ministerio de Desarrollo Económico si se tratare de Empresas industriales o comerciales o del Ministerio de Agricultura si se tratare de empresas agrícolas o ganaderas, reanuden aquellas".
"Estas exenciones también regirán para las empresas de tardío rendimiento caso en el cual para la determinación del momento en el cuál debe empezar a aplicarse la exención, el contribuyente deberá acompañar Certificación del Ministerio de Agricultura si se trata de empresas agrícolas o ganaderas; del Ministerio de Minas y Energía, si se trata de empresas mineras; y del Ministerio de Desarrollo Económico si se trata de empresas industriales o comerciales".
El artículo 3o. de la citada Ley 44 de diciembre 1 de 1.987 expresa:
"Para los efectos del inciso primero del artículo segundo de la presente ley, entendiéndose establecida una empresa cuando el empresario, si aquella no es persona jurídica, manifiesta su intención de establecerla antes del 31 de diciembre de 1.988, en memorial dirigido a la Administración de Impuestos respectiva en el cual señale detalladamente la actividad económica a que se dedicar , el capital de la empresa, el lugar de ubicación de las instalaciones, la sede principal de sus negocios y demás informaciones que exija el reglamento el cuál determinará así mismo los mecanismos de control que el gobierno debe poner en práctica. Las sociedades comerciales se tendrán como establecidas para los efectos de esta Ley, desde la fecha de su inscripción de su acta en el registro público de comercio. Las demás personas jurídicas desde la fecha de su inscripción (lo subrayado es de la Acta).
Para la Sala es evidente la intención del legislador de establecer beneficios fiscales de gran importancia para la reactivación económica de las zonas afectadas por la actividad del volcán Arenas del Nevado del Ruiz a favor de las empresas o sociedades y de las personas que quieran establecer o restablecer su actividad económica en el área afectada por el Volcán, ya sean antiguos empresarios o sociedades y personas nuevas que deseen establecerse en el sector como se evidencia, por ejemplo, por la redacción del artículo segundo es decir,
"Estarán exentas del impuesto de renta y complementarios las nuevas empresas agrícolas o ganaderas o los nuevos establecimientos industriales, comerciales o mineros que se establezcan en los municipios indicados en el artículo primero de esta Ley antes del 31 de diciembre de 1.988, etc." (Lo subrayado es de la Sala).
Por tal consideración es lógico concluir que cuando en el artículo 6o. del decreto reglamentario, se dice que "Para efectos de determinar la renta exenta a que se refiere este decreto entienden como ingresos provenientes de una empresa o establecimiento de los sectores industrial, comercial, agrícolas ganadero o minero, ubicados en las zonas afectadas, aquellos originados en la venta y entrega de (sic) material de bienes dentro de dichas zonas, así como los provenientes de la venta de bienes manufacturados o transformados en dichas zonas afectadas, sin consideración a su lugar de entrega", se está refiriendo a los productos del sector primario de la economía, ya que cuando se trata de bienes manufacturados o transformados, se produce igualmente la exención tributaria sin consideración al lugar de entrega de la mercancía, exigencia que se considera comprendida entre "los mecanismos de control que el gobierno debe poner en práctica", puesto que tratándose de empresa, cuando ésta no es persona jurídica, se entiende establecida para los efectos de exoneración del impuesto de renta y complementarios, cuando manifiesta su intención de establecerse antes del 31 de diciembre de 1.988, en memorial dirigido a la Administración de Impuestos respectiva, en el cual, señale la actividad económica a la cual se dedicará la empresa, el lugar de ubicación de las instalaciones, la sede principal de sus negocios y las demás informaciones que exija el reglamento; pero si se trata de sociedades o entidades asimiladas a estas, deberán remitir además, dentro del término previsto en el numeral 4o. una copia de la escritura pública de constitución. Los requisitos previos a la exención los señala el artículo 4o. del decreto reglamentario y los que debe acreditar cada año en que solicite la exención están indicados en el artículo 5o.
La lectura del artículo 5o. de la Ley 44 de diciembre de 1.987 permite concluir de los términos en que fue redactada, que ésta defirió al reglamento, prescribir "las demás informaciones" y "los mecanismos de control", que el gobierno deba poner en práctica, y que uno de los tales mecanismos además de otros que establecen en el decreto reglamentario, es que "la venta y entrega de (sic) material de bienes se haga dentro de las zonas", excepto cuando se trata de productos elaborados o manufacturados o transformados en las zonas afectadas, caso en cual la entrega no es necesaria efectuarla en la zona afectada.
Se trata de precauciones o barreras que el gobierno está en la obligación de establecer para evitar el fraude fiscal. Así las cosas, la Sala decide que no se ha dado la pretendida violación de normas de la Constitución y de la Ley señaladas como infringidas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
Niéganse las pretensiones de la demanda.
Cópiese, Notifíquese y Archívese.
Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la fecha.
JAIME ABELLA ZÁRATE CONSUELO SARRIA OLCOS
PRESIDENTE DE LA SALA
CARMELO MARTÍNEZ CONN GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO
SALVAMENTO DE VOTO
JORGE A. TORRADO TORRADO,
SECRETARIO
POTESTAD REGLAMENTARIA - Limites / RENTA EXENTA / (Salvamento de Voto)
La norma demandada introduce en el ámbito legislativo una disposición, que por ser nueva y por no tener respaldo en la normatividad de carácter legal se agrega a ella y la modificada o simplemente la contradice. La norma reglamentaria es contraria al orden jurídico por contravenir las disposiciones de orden superior que por él se invocan como violadas. El acto demandado contradice abiertamente las disposiciones legales que regulan tanto el contrato de compraventa como el régimen del impuesto a la renta.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Salvamento de Voto: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO
Santafé de Bogotá, D. C., diecinueve (19) de abril de mil novecientos noventa y uno (1991)
Radicación número: 2367
Actor: FRANCISCO ELADIO GOMEZ
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Como el proyecto que presenté‚ en mi calidad de ponente no fue acogido por la Sala y en cambio se adoptó por mayoría solución contraria a la entonces planteada por mí, estimo pertinente transcribir a continuación las consideraciones propuestas como razón de mi salvedad de voto, las cuales tendían a la declaratoria de nulidad de la norma acusada:
"Conviene señalar inicialmente que la Sala Unitaria la resolver sobre la petición de suspensión provisional la acepto con el argumento de que "la frase subrayada y entre comillas (aparte del artículo 6o, objeto de la demanda) establece un elemento nuevo para perfeccionar el contrato de compraventa, no previsto en los códigos civil y de comercio, ni en las disposiciones que se pretende reglamentar, ni en las normas tributarias que regulan los ingresos de los contribuyentes originados en ventas de bienes de cualquier naturaleza, así como en otras normas puntualizadas por el actor en los escritos de sustentación". (Folio 35). Igualmente, que la Sala de Decisión, al resolver la súplica intentada contra el auto de suspensión provisional, si bien dispuso revocarlo, levantando aquélla, por estimar que la norma pudiera tener sustento legal en las disposiciones de la Ley 44 de 1.987 que autorizaban al Gobierno para establecer sistemas de control respecto de tales exenciones, estuvo de acuerdo con el Ponente en "que la exigencia del artículo 6o. del decreto reglamentario 1989 (sic) de 13 de septiembre de 1.988 en el sentido de que para hacerse acreedor a beneficios tributarios por parte de empresas industriales, comerciales o agrícolas, ganaderas o mineras, ubicados (sic) en la zona afectada por la avalancha del Volcán del Ruiz, los ingresos deben originarse en la venta y entrega material de bienes dentro de dichas zonas, agrega un elemento nuevo que no consagra ninguna norma superior" (folio 68).
"De esta manera, en el presente juicio ha quedado prácticamente definido en su tramitación, primero por los razonamientos del Ponente que sirvieron de base al auto de suspensión provisional y luego por la reafirmación que de tales argumentos hace la Sala de Decisión, en la forma que se transcribió, que el artículo demandado, agrega, en cuanto al aparte acusado se refiere, "un elemento nuevo que no consagra ninguna norma superior". Es decir, que introduce en el ámbito legislativo una disposición, que por ser nueva y por no tener respaldo en la normatividad de carácter legal se agrega a ella y la modifica o simplemente la contradice. Esto último no tendría nada de reprochable si el ámbito de validez de la norma acusada fuera el mismo que el de la ley; pero precisamente por no serlo ya que se trata de una norma de carácter administrativo, jerárquicamente subordinada, es imperioso concluir que la razón está de parte del demandante y que la norma reglamentaria es contraria al orden jurídico por contravenir las disposiciones de orden superior que por él se invocan como violadas.
"Son verdaderamente abundantes las providencias en las que el Consejo de Estado ha definido las características y el contenido de la potestad reglamentaria y en las que ha determinado las condiciones para su ejercicio y por ello basta ahora, sin necesidad de hacer un nuevo estudio considerar que como está demostrado que la norma acusada, de una parte, no tiene respaldo en las normas que dice reglamentar (por lo que las excede, las desborda, las modifica) y de otra, contradice abiertamente las disposiciones legales que regulan tanto el contrato de compraventa como el r‚gimen del impuesto a la renta, resulta incompatible con el orden jurídico vigente y debe ser declarada nula.
"Y no se diga que como el Gobierno tenía, por virtud del artículo 3o. de la Ley 44 de 1.988, autorización para determinar los mecanismos de control al respecto debían ponerse en práctica, ello pudiera servir de fundamento jurídico para hacer que el reglamento tuviera la virtualidad de la ley y pudiera, no solo, establecer disposiciones no contempladas en la ley que reguló la materia, sino además, modificar otras, como las que invoca el actor pertenecientes a los regímenes tributarios, comerciales y civiles, Tal cosa no es admisible, pues hacerlo traería como consecuencia el desconocimiento de nuestro estado de derecho, fundado sobre dos pilares: la jerarquía normativa y el régimen de separación de poderes.
"Tampoco es de recibo el argumento de conveniencia que se esgrime en defensa de la norma acusada en el sentido de que trata de evitar abusos y tropelías que pudieran cometer algunas empresas o personas para aprovecharse indebidamente de la exención creada por la ley. Y no es de recibo, primero, porque el juicio de nulidad es como se sabe, un juicio de legalidad, en donde el juez solo está facultado para ver si la norma acusa se aviene al ordenamiento constitucional y legal, sin que al efecto importe el análisis de su conveniencia, y segundo, porque so pretexto de controlar unos posibles abusos no puede el gobierno, por medio de normas administrativas, sin que ello redunde en quebrantamiento el orden jurídico, limitar, restringir o anular los derechos sustanciales establecidos por el legislador en favor de los particulares."
Atentamente
GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO