100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032516SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull2738199127/03/1991SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_2738__1991_27/03/1991300325141991DEVOLUCION / SALDO A FAVOR / COMPENSACION / POTESTAD REGLAMNETARIA - Límites No puede el Gobierno, por reglamento, introducir modificaciones o requisitos no establecidos en la ley para la ejecución de las sentencias, ni someter su cumplimiento a condiciones no previstas en el C.C.A. Cuando la norma acusada niega la apertura del proceso de devolución del saldo a favor, negando definitivamente total o parcialmente, pero que después es modificado, da al término “definitivamente” una limitación, no contenida en la norma superior circunscribiéndolo al proceso de devolución únicamente. De otra parte, para el cálculo de los intereses de mora hasta la fecha en que se originó el saldo a favor que se compensa, o sea la de prestación de la declaración o corrección, transgrediendo lo dispuesto en el artículo 803 del Estatuto Tributario según el cual se tendrá como fecha de pago del impuesto aquella en que los valores imputables hayan ingresado a las oficinas de impuestos. DECRETA LA NULIDAD de los artículos 8o. y 19 del Decreto 2314 de 1.989, expedido por el Gobierno Nacional.
Sentencias de NulidadConsuelo Sarria OlcosGOBIERNO NACIONALCARLOS ALFREDO RAMIREZ GUERREROartículos 6o. parágrafo; 8, 18 y 19 del Decreto 2314 de 1.989Identificadores10030121321true1214158original30119449Identificadores

Fecha Providencia

27/03/1991

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Consuelo Sarria Olcos

Norma demandada:  artículos 6o. parágrafo; 8, 18 y 19 del Decreto 2314 de 1.989

Demandante:  CARLOS ALFREDO RAMIREZ GUERRERO

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL


DEVOLUCION / SALDO A FAVOR / COMPENSACION / POTESTAD REGLAMNETARIA - Límites

No puede el Gobierno, por reglamento, introducir modificaciones o requisitos no establecidos en la ley para la ejecución de las sentencias, ni someter su cumplimiento a condiciones no previstas en el C.C.A. Cuando la norma acusada niega la apertura del proceso de devolución del saldo a favor, negando definitivamente total o parcialmente, pero que después es modificado, da al término “definitivamente” una limitación, no contenida en la norma superior circunscribiéndolo al proceso de devolución únicamente. De otra parte, para el cálculo de los intereses de mora hasta la fecha en que se originó el saldo a favor que se compensa, o sea la de prestación de la declaración o corrección, transgrediendo lo dispuesto en el artículo 803 del Estatuto Tributario según el cual se tendrá como fecha de pago del impuesto aquella en que los valores imputables hayan ingresado a las oficinas de impuestos. DECRETA LA NULIDAD de los artículos 8o. y 19 del Decreto 2314 de 1.989, expedido por el Gobierno Nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá, D. C., veintisiete (27) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991)

Radicación número: 2738

Actor: CARLOS ALFREDO RAMIREZ GUERRERO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

FALLO

El ciudadano Carlos Alfredo Ramírez Guerrero, en ejercicio de la ACCION DE NULIDAD demandó y solicitó la suspensión provisional de los artículos 6o. parágrafo; 8, 18 y 19 del Decreto 2314 de 1.989 expedido por el Gobierno Nacional, con base en el mandato del artículo 851 del Estatuto Tributario, para reglamentar parcialmente el procedimiento de devoluciones y compensaciones.

Demanda que cumplió con los requisitos exigidos por la ley, razón por la cual fue admitida mediante auto de abril 20 de 1.990, que también negó la suspensión provisional solicitada.

LA DEMANDA

La demanda acusa de nulidad a los artículos 6o. parágrafo; 8, 18 y 19 del Decreto 2314 de 1.989 así:

1) Decreto 2314 de 1.989 Artículo 6o. Parágrafo. El actor considera que ésta disposición reglamentaria es violatoria de norma superior de jerarquía, expresamente del artículo 145 del Decreto 2543 (sic) de 1.987, en conexión con el 857 numerales 3o. y 4o. del Estatuto Tributario, antes artículo 91 numerales 3o. y 4o. del Decreto 2053 de 1.987, porque persigue que expedidos los actos de que trata el artículo 6o. del Decreto 2314 de 1.989, se exija al garante lo de su cargo, sin audiencia alguna, pretendiendo así a "actos de trámite" en actuaciones "preparatorias" como lo califica el artículo 145 del Decreto Extraordinario 2543 de 1.987, el carácter de actos definitivos, con el fin de hacer efectiva la garantía de que trata el artículo 860 del Estatuto Tributario, violando también los artículos 685, 707, 708 y 671 del mismo estatuto, o artículos 38 parágrafo 4o. y 46, 50, 80 inciso 1o. y 75 del Decreto 2503 de 1.987, en cuanto deniega el derecho de dar o no respuesta al emplazamiento para corregir, o de impugnar el traslado de cargos, el requerimiento especial, su ampliación, la liquidación oficial y las resoluciones sancionatorias. Y que transgrede el artículo 64 del Decreto 01 de 1.984, porque según esta norma, titulada carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos", los actos que serán suficientes, por sí mismos para que la Administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento, como el de exigirle lo de su cargo al garante, son los actos que quedan en firme al concluir el procedimiento administrativo y que la mutación que para efectos de la garantía introduce el parágrafo, infringe flagrantemente dicho texto.

2) El artículo 8o. del Decreto 2314 de 1.989, primero y último inciso, mediante los cuales se pretende que después de ejecutoriada la orden judicial contenciosa de devolver o compensar un saldo al favor del demandante, este tenga que iniciar otra actuación administrativa mediante petición en su interés particular, de acuerdo con los capítulos III y VIII del Título I del Código Contencioso Administrativo, petición sin la cual la Administración no procede a obedecer la sentencia judicial.

Lo considera violatorio de los artículos 174 y 176 del Código Contencioso sobre cumplimiento de sentencias y el artículo 9o. de la Ley 84 de 1.988, artículos 816 y 854 del Estatuto Tributario, al establecer un nuevo término de prescripción extintiva del crédito a favor del actor, facultad que solo tiene el legislador.

Que el inciso segundo del mismo artículo, en cuanto dispone que cuando la devolución haya sido negada definitivamente no habrá lugar a reabrir el proceso de devolución o compensación del saldo a favor, aún cuando con posterioridad a tal decisión se modifique o quede en firme la liquidación privada que la originó, viola el artículo 857 del Estatuto Tributario, que no tipifica causal alguna de pérdida de saldo a favor, porque considera que presentada la solicitud de devolución y precluído el término dentro del cual debe la Administración notificar el requerimiento especial sin haberlo notificado, el artículo 714 del Estatuto Tributario o 53 del Decreto 2503 de 1.987, prohíbe a la Administración que modifique o rechace el saldo a favor determinado en la liquidación privada, pues a esto equivale que ésta haya quedado en firme y que en consecuencia cuando el artículo 8o. inciso 2o. del Decreto 2314 de 1.989, pretende un efecto contrario infringe flagrante u ostensiblemente la norma superior.

3) El artículo 18 del Decreto 2314 de 1.989. Mediante el cual se establece la aplicación del saldo a favor, cuando el deudor no indique tal imputación. Considera que tratándose de un caso de extinción de la obligación tributaria no regulado especialmente por la Ley, este caso queda regido por los artículos 1653, 1654 y 1722 del Código Civil y que cotejado con ellos, el artículo 18 del Decreto 2314 de 1.989, al ordenar una imputación diferente, las infringe abierta y ostensiblemente.

4) El artículo 19 del Decreto 2314 de 1.989 que señala como fecha de extinción de la obligación por compensación, la de la fecha de la declaración inicial o de corrección que originó el saldo a favor, infringe abiertamente el artículo 803 del Estatuto Tributario, según el cual la fecha del pago del impuesto es aquella en que los valores imputables hayan ingresado a las oficinas de Impuestos Nacionales o a los bancos autorizados, aún en el caso de que hayan recibido inicialmente como simple depósitos, buenas cuentas, retenciones en la fuente, etc.

OPOSICION DEL MINISTERIO DE HACIENDA

Mediante delegado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público compareció a contestar la demanda y se opuso a las pretensiones del actor, luego de transcribir las normas acusadas y señalar aspectos relacionados con la facultad reglamentaria del Presidente de la República y citar la sentencia de 4 de octubre de 1.985, proferida por esta Corporación, en el Expediente 641, actor Celso Vicente Amaya, estima que:

1) Que el parágrafo del artículo 6o. del Decreto 2314 de 1.989, contiene simplemente las consecuencias del hecho de que la Administración objete la devolución y formule el traslado de cargos o requerimiento especial al contribuyente, tal como lo prevé el artículo 860 del Estatuto Tributario, pero, que la expedición de tales actos dentro del término de los tres meses, previstos en la norma, no conllevan a que el garante deba resarcir inmediatamente los valores devueltos, como lo asegura el actor. Solo que ellos se dictan con el fin de que no precluya el término para la Administración de impugnar la devolución del saldo ya hecha efectiva. Y que únicamente cuando los actos administrativos que den por finalizado el proceso de devolución o liquidación queden en firme, se hace exigible la garantía al garante y nunca antes que es así, que el artículo 828 del Estatuto Tributario, dispone:

"Títulos Ejecutivos - Prestan mérito ejecutivo.....

4o. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación y para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas."

Que tampoco se niega el derecho de impugnación por el garante y que si no se consagró para ninguno, es porque no siendo actos definitivos, mal pudieran establecerse medios de impugnación. Ni se viola el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto a los actos que contempla el artículo 6o. parágrafo del Decreto 2314 de 1.989, se les está dando una consecuencia que no tienen, como que son suficientes con su sola expedición para hacer efectiva la garantía, sino que solo se dictan para poder impugnar, dentro del término de vigencia de la garantía prevista en la ley, la devolución ya realizada.

2) Que el contenido del artículo 8o. incisos 1o. y 3o., es simplemente el desarrollo del mandato previsto en el artículo 851 del Estatuto Tributario de establecer trámites especiales que agilicen la devolución de impuestos. Y que en él solo se establece el trámite para que el contribuyente o responsable haga efectiva ante la Administración la sentencia dictada por la Corporación de lo Contencioso Administrativo, sin que se oponga a las disposiciones del título XXII del mismo que prescriben el contenido, cumplimiento y ejecución de las sentencias, porque en dicho título no se prohíbe la gestión que debe realizar el contribuyente para hacer efectivo su derecho, ni se deduce que la Administración deba obrar de oficio para dar cumplimiento a la decisión judicial y que de otra parte, la Administración necesita concretar la orden contenida en la providencia, mediante la solicitud del contribuyente que indique, si prefieren que le devuelvan, le compensen o la trasladen los saldos a favor, acompañando los documentos con los cuales se pueda comprobar la titularidad.

Que el plazo de 2 años que establece el artículo 8o. inciso 1o. del Decreto 2314 de 1.989, para pedir dicha devolución, con base en la sentencia es exactamente el mismo de 2 años que establece el artículo 854 del Estatuto Tributario, para solicitar la devolución de impuestos y que además es necesario que el reglamento establezca un término, con el propósito de dar seguridad y certeza tanto al contribuyente como al Estado. Que el inciso 2o. del mismo artículo, no es sino el desarrollo lógico de una disposición de carácter superior cual es la del artículo 857 del Estatuto Tributario, que indica que deben negarse las solicitudes de devolución, cuando ya hubieren sido objeto de devolución, compensación o imputación anterior o cuando se hubiere negado definitivamente.

3) Afirma que el artículo 18, sobre aplicación de la compensación cuando el interesado no indica el orden de los conceptos de imputación, no es violatorio de los artículos 1653, 1654 y 1722 del Código Civil, porque contempla la misma orden de imputación señalada por el artículo 804 del Estatuto Tributario, sólo que ante la ausencia de manifestación de voluntad por parte del interesado, el reglamento ordena la imputación al año más antiguo, en razón que para el contribuyente, ésta es la que le causa mayor cantidad de intereses y la que pretendería cancelar primero, y para la administración, por cuanto debe imputar el saldo a favor a aquellas deudas que puedan estar en peligro de prescribirse por el paso del tiempo.

4) Que el artículo 19 del Decreto Reglamentario 2314 de 1.989, que trata del cálculo de intereses de mora de las deudas que se compensan, hasta la fecha de la presentación de la declaración inicial o de corrección que origina el saldo a favor, trata una materia distinta a la del artículo 803, cual es la forma de extinguir la obligación mediante el pago y no compensación.

CONCEPTO DEL FISCAL

El doctor Jaime Ossa Arbeláez, Fiscal Tercero de la Corporación al analizar cada uno de los cargos, conceptúa:

1) Que el cargo de nulidad del parágrafo del artículo 6o. del Decreto 2314 de 1.989, no debe prosperar porque los artículos que como violados invoca la demanda, regulan situaciones diferentes a las que aquellas contempla.

2) Que el cargo de nulidad contra los incisos 1o. y 3o. del artículo 8o. del Decreto 2314 de 1.989, debe prosperar porque comparte las afirmaciones de la demanda en el sentido de que los incisos 1o. y 3o. de la norma demandada sí viola los artículos 173, 174 y 176 del Código Contencioso Administrativo, los que modifica al dar a entender que para que la Administración cumpla una sentencia de esta jurisdicción, no basta que se envíe la comunicación a que se refiere el artículo 173, sino que es necesario, para que la sentencia obligue a la administración, que la persona a quien favoreció el fallo formule una petición sobre el particular dentro de los 2 años siguientes a la fecha de su ejecutoria.

3) Que el cargo de la nulidad del artículo 18 del decreto 2314 de 1989, que trata de la compensación por saldos a favor, cuando no se indique la obligación a cargo, debe denegarse porque afirmar que la devolución o compensación de saldos a favor, en asuntos que se relacionan con los impuestos administrativos por la Dirección General de Impuestos Nacionales, se rige por el Código Civil es un dislate.

4 - ) Que el cargo de nulidad del artículo 19 del decreto 2314 de 1989, sobre cálculo de intereses cuando hay compensación, no puede prosperar por referirse a cuestiones diferentes.

CONSIDERACIONES DE LA SALA.

El decreto 2314 de 1989, fue dictado por el Presidente de la República invocando las atribuciones constitucionales y legales conferidas por los artículos 120 numeral 3º de la Constitución Nacional y 851 del Estatuto Tributario, el primero de los cuales lo facultad para expedir normas reglamentarias y el segundo que ordena al Gobierno establecer trámites especiales que agilicen la devolución de impuestos pagados y no causados o pagados en exceso.

Entonces conviene precisar los límites de la competencia atribuida por tales normas al Presidente de la República, advirtiendo previamente que la otorgada por la ley 52 de 1977 artículo 83, compilada bajo el artículo 851 del Estatuto Tributario, no es una facultad de contenido legislativo en el sentido de que pueda el Gobierno crear normas sustantivas o establecer procedimientos de carácter general, porque no se trata de la concesión de facultades extraordinarias a las que se refiere el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, con precisos límites en cuanto a la materia y en el tiempo, sino que la facultad otorgada no es otra que la correspondiente a establecer reglas administrativas que permitan devolver prontamente los impuestos pagados y no causados, o pagados en exceso.

Entendida tal competencia como la de señalar las pautas o pasos que deben adelantarlos funcionarios y particulares en las oficinas o dependencias de impuestos, con miras a la devolución de las sumas por concepto de tributos no causados o pagados en exceso, ella no permite la modificación de normas de carácter superior, así como tampoco se lo autoriza la facultad reglamentaria, porque si bien es cierto que el poder reglamentario está implícito en la necesidad y obligación del Gobierno de hacer cumplir las leyes, éste encuentra su propio límite, en la ley reglamentada, sin que le sea dable crear normas no contenidas en la ley, ni modificarlas o contrariar su espíritu o finalidad, así como tampoco restringir su alcance dictando nuevas disposiciones, suprimiendo o condicionando las contenidas en la misma, porque ello sería legislar.

Dentro de la óptica de las anteriores precisiones procede la Sala al análisis de las normas acusadas;

1) Parágrafo del artículo 6o. del decreto 2314 de 1989 que preceptúa.

"Para efectos de la responsabilidad futura del garante será suficiente el aviso de la notificación del traslado de cargos por la improcedencia de la devolución o el aviso de que se ha notificado requerimiento especial al responsable o contribuyente por parte de la Administración de Impuestos Nacionales".

Se le acusa de violar el artículo 857 numerales 1ø y 2ø, porque se le da a los actos de trámite carácter de definitivos y se niega también el derecho de impugnación establecido en los artículos 707, 708, 720, 671 y 860 del Estatuto Tributario, porque a juicio del demandante la administración, por pretender que

se les de ejecutoriedad para efectos de hacer efectiva la garantía, niega el derecho de impugnabilidad de pliegos de cargos y de requerimientos especiales y que así mismo viola el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, que determina el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos.

Observa la Sala que el artículo 720 del Estatuto Tributario establece los recursos contra las liquidaciones oficiales y resoluciones que imponen sanciones, u ordenan el reintegro de las sumas devueltas, en manera alguna la norma acusada viola ésta disposición porque no está impidiendo el ejercicio del derecho de defensa del contribuyente.

Así mismo tampoco los artículos 707 y 708 del Estatuto Tributario que tratan de la respuesta del requerimiento especial, y de su ampliación y el 67 que se refiere a la declaración de proveedor ficticio o insolvente, resultan vulnerados por la norma acusada que versa sobre tema diferente al de éstas, cual es la vinculación del garante al proceso, con el fin de determinar su responsabilidad futura, en los términos de la misma ley.

El artículo 860 del Estatuto Tributario señala que cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o compañías de seguros, la administración dentro de los cinco días siguientes deberá hacer entrega del cheque, título o giro. Garantía que se hará efectiva, junto con los intereses correspondientes si en el proceso de verificación se encuentra que es improcedente, la devolución. En manera alguna la norma acusada la vulnera, porque en ésta se determina la vinculación del garante con el aviso de requerimiento para efectos de su responsabilidad futura, entendiendo que sólo lo ser en la medida que la administración haya efectuado realmente la devolución y que ésta haya sido declarada improcedente, de acuerdo con lo exigido en la misma norma.

No prospera en consecuencia el cargo de violación del parágrafo del artículo 6o. del Decreto 2314 de 1989

2. - a) Artículo 8o. del Decreto 2314 de 1989 incisos primero y último.

Dispone este artículo:

"Devolución de saldos ordenados en actos especiales. La devolución o compensación de un saldo a favor ordenada por una sentencia o providencia deberá ser solicitada por un titular ante la Administración de Impuestos donde se hubiere presentado la declaración tributaria que haya generado el saldo a favor, dentro de lo dos años siguientes a la fecha de la ejecutoria de la orden del Contencioso Administrativo..."

"A la solicitud de devolución debe acompañarse los documentos exigidos en los literales A -) y B -) del artículo 3º del presente decreto, adjuntando además fotocopia del respectivo acto o sentencia."

Se acusa a este artículo de transgredir ostensiblemente los artículos 174 y 176 del Código Contencioso Administrativo e indirectamente los artículos 173 y 175 ibídem.

Disponen dichos artículos en su orden:

"Obligatoriedad de la sentencia. Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias para los particulares y la administración, no estarán sujetas a recursos distintos a los establecidos en este código, y quedan sometidos a la formalidad del registro en los mismos casos en que la ley lo exige para las dictadas por los jueces comunes".

"Ejecución. Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento".

Efectivamente observa la Sala que no puede el Gobierno a través de facultad distinta a la legislativa (facultades extraordinarias) introducir modificaciones o requisitos no establecidos en la ley para la ejecución de las sentencias, pues por imperativo de la norma, es a las autoridades (administrativas en este caso) obligadas a su ejecución, a quienes compete de oficio de dictar la resolución correspondiente dentro de los 30 días siguientes a su comunicación sin que sea dable al Gobierno dilatar tal mandato, ni someter su cumplimento a condiciones no previstas en el Código Contencioso Administrativo. Ni solicitar el aporte de documentos o títulos no exigidos en la ley, ni alegar como pretende el apoderado judicial de la demanda la necesidad de la Administración de Impuestos de concretar la orden contenida en la providencia de la Corporación. Pues las sentencias que ordenan devolver sumas al contribuyente siempre contienen una suma concreta de dinero.

Confrontada entonces la norma acusada con las normas superiores es evidente la violación que de las mismas hace el artículo 8o. inciso primero y último, al condicionar el cumplimiento de las sentencias y exigir actuaciones adicionales del beneficiado con la misma, pues establece una normatividad distinta y contraria a la de la norma superior razón, por la cual la norma acusada merece ser anulada.

3. - Artículo 8o. inciso 2o. Decreto 2314 de 1989 dispone: "Cuando la solicitud de devolución o compensación de un saldo a favor originado en una declaración tributaria, hubiere sido negada en forma definitiva, total o parcialmente, no habrá lugar a reabrir el proceso de devolución o compensación del saldo a favor, aún que con posterioridad a tal decisión se modifique o quede en firme la liquidación privada que la origino".

Se confronta esta disposición acusada con el artículo 857 del Estatuto Tributario parágrafo primero que ordena:

"Si la negativa obedece a las causales previstas en los numerales 3º o 4º, el contribuyente o responsable tendrá una única oportunidad posterior para volver a presentarla, una vez corregida la declaración correspondiente y efectuadas las modificaciones a que haya lugar".

PARAGRAFO 2o. Cuando el Administrador de Impuestos Nacionales, tenga indicios sobre la existencia de alguna de las causales de rechazo de que tratan los numerales 3o. y 4o. de este artículo, se ordenara la verificación de la devolución, para lo cual se dispondrá de un termino de sesenta (60) días adicionales al término para devolver".

PARAGRAFO 3o. Contra el acto que niega definitivamente la solicitud de devolución o compensación procede el recurso de reconsideración".

El artículo 857 del Estatuto Tributario, se refiere al rechazo de las devoluciones cuando ya hubieren sido objeto de devolución, compensación o imputación anterior, cuando se hubieren negado definitivamente, o cuando dentro del proceso para resolverlas se dé algunas de las causales previstas exhaustivamente en el mismo artículo 857.

Cuando el Decreto Reglamentario acusado en el artículo 8o. inciso 2o., niega la apertura del proceso de devolución del saldo a favor, negado definitivamente total o parcialmente, pero que después es modificado, da al término "definitivamente" una limitación, no contenida en la norma superior circunscribiéndolo al proceso de devolución únicamente y divorciándolo del proceso de discusión de determinación del impuesto en la vía gubernativa, e incluso contenciosa, en donde realmente podrá considerarse negado en forma definitiva un saldo a favor. Esta limitación es ostensible cuando la norma dice: "No habrá lugar a reabrir el proceso de devolución o compensación del saldo a favor, aunque con posterioridad a tal decisión se modifique o quede en firme la liquidación privada que lo originó" (Subraya la Sala).

Es decir, que de nada valdría la discusión de un acto administrativo de determinación de impuestos si a la hora de la verdad, no tendría derecho el contribuyente a la restitución de los impuestos no causados o pagados en exceso que resulten del fallo definitivo, gubernativo o contencioso.

Observa la Sala que este inciso 2o. que hace parte del artículo 8o., exige una interpretación armónica con el resto del mismo artículo y en cuanto desconoce el efecto de las sentencias, e incluso de las mismas resoluciones de la vía gubernativa para efectos de las devoluciones, sí infringe la norma superior, en cuanto limita el alcance del término "negado definitivamente" contenido en el artículo 857 del Estatuto Tributario, razón por la cual deberá anularse.

"4. - Artículo 18 del Decreto 2314 de 1989 dispone: Compensación de los saldos cuando no se incida la obligación a cargo. Si el solicitante no indica el año gravable o período al cual quiere compensar el saldo a favor, la Administración de Impuestos hará la imputación del mismo a la deuda más antigua en el siguiente orden: primero a las sanciones, en segundo lugar a los intereses y por último a los anticipos, impuestos o retenciones."

Dice el demandante que ésta norma viola los artículos 1653, 1654, y 1722 del Código Civil, porque si no existe ley especial que indique como han de imputarse los saldos a favor cuando el solicitante no indique el, año o período al cual quiere compensar el saldo a favor, al no estar tal circunstancia en una norma especial, por unidad o integración del derecho deben aplicarse los señalados por el Código Civil que regulan tal situación.

Para la Sala tal imputación de pagos debe hacerse conforme lo ordenan las normas tributarias, esto es en la forma indicada en el artículo 804 del Estatuto Tributario que dispone:

"Los pagos que por cualquier concepto hagan los contribuyentes, responsables o agentes de retención, deberán imputarse al período e impuesto que indique el contribuyente, responsable o agente de retención, en la siguiente forma: primero a las sanciones segundo a los intereses y por último, a los anticipos, impuestos y retenciones." (Subraya no es del texto).

Cuando el contribuyente no indica el año o período ni impuesto a aplicar, para extinguir otras obligaciones por compensación, estima la Sala que si no existe norma especial aplicable al caso debe acudirse a las normas generales que regulan casos o materiales semejantes, como lo señala el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, en este caso, las normas que sobre imputación de pago prevé el capítulo VI del Código Civil, siendo especialmente importante el articulo 1654 que enseña: si hay diferentes deudas, puede el deudor imputar el pago a la que elija, pero si el deudor no imputa el pago de ninguna en particular, el acreedor puede hacer la imputación. - (Subraya la Sala).

Entonces ante la ausencia de voluntad del deudor, sí puede la administración señalar el año al cual debe imputarse la suma a compensar luego atendiendo al orden establecido por el artículo 804 aplicarlo a sanciones, intereses, anticipos impuestos o retenciones. No prospera el cargo.

4 - El artículo 19 del decreto 2314 de 1989 dispone:

"Cálculo de los intereses cuando hay compensación. Se entenderá que las deudas a cargo de los contribuyentes o responsables que se cancelen mediante compensación, causaron interés de mora hasta la fecha en que se originó el saldo a favor que se compensa entendiéndose por tal fecha la de la presentación de la declaración inicial o de corrección que origino el saldo a favor".

Se le acusa de violar el artículo 803 del Estatuto Tributario cuyo tenor dice:

"Fecha en que se entiende pagado el impuesto. Se tendrá como fecha de pago del impuesto, respecto de cada contribuyente, aquella en que los valores imputables hayan ingresado a las oficinas de Impuestos Nacionales o a los Bancos autorizados, aún en los casos en que se hayan recibido inicialmente como simple depósitos, buenas cuentas, retenciones en la fuente, o que resulten como saldos a su favor por cualquier concepto.

De la confrontación de las dos normas resulta evidente que cuando el reglamento pretende que se causen intereses por la deuda que se compensa hasta la fecha en que se presente la declaración tributaria inicial o de corrección que origino el saldo a favor entendiendo que solo hasta ese momento ingresa el dinero a la administración, si se transgrede abiertamente la norma superior, que indica cuando se entiende pagado un impuesto. Si bien los argumentos de la demanda son confusos, ello no obsta para determinar que para efectos del cálculo de intereses no puede pretenderse que la suma a compensar ingresó después de la fecha en que realmente se efectuó el pago, bien en la administración, bien en el banco autorizado para el efecto, aún cuando haya ingresado como simple depósito, buenas cuentas, retenciones en la fuente en los términos de la ley. Figura que no puede desconocerse por el hecho que la obligación a extinguirse sea por compensación, porque tal diferenciación no la hace la ley.

Resulta en consecuencia, que la norma acusada, conforme lo nota el representante judicial de la entidad demanda al establecer diferencia entre uno y otro modo de extinción de la obligación (pago efectivo - o por compensación), introduce un elemento nuevo, no previsto en la norma superior.

No es válido el argumento del apoderado judicial de la demanda en el sentido de que la norma es reglamentaria del artículo 815 del Estatuto Tributario, porque de ella tampoco se deriva el cálculo de intereses de la deuda debida hasta el momento de presentación de la declaración inicial o corrección por parte del contribuyente.

En consecuencia prospera el cargo y la norma acusada merece ser retirada del ordenamiento jurídico.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1) ANULANSE los artículos 8o. y 19 del Decreto 2314 de 1989.

2) No se accede a anular los artículos 6o., parágrafo y 8o. del Decreto 2314 de 1989, demandados.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese el expediente. Cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha.

JAIME ABELLA ZARATE CONSUELO SARRIA OLCOS

PRESIDENTE DE LA SALA

CARMELO MARTINEZ CONN GUILLERMO CHAHIN LIZCANO

AUSENTE

JORGE A. TORRADO TORRADO

SECRETARIO