100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032490SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativo0007198621/04/1986SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo____0007_1986_21/04/1986300324881986SIN EXTRACTO DE RELATORIA
Sentencias de NulidadEnrique Low MurtraMario Alirio Méndez21/04/1986auto de febrero 24 de 1986Identificadores10030121197true1214034original30119325Identificadores

Fecha Providencia

21/04/1986

Fecha de notificación

21/04/1986

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Enrique Low Murtra

Norma demandada:  auto de febrero 24 de 1986

Demandante:  Mario Alirio Méndez


SIN EXTRACTO DE RELATORIA

INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS. - 1º Influencia del Derecho Penal. 2º Diferencias entre el Derecho punitario administrativo y el derecho penal. 3º En el ámbito del derecho penal como en el ámbito del derecho

Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta. - Bogotá, D. E., veintiuno (21) de abril de mil novecientos ochenta y seis (1986).

Consejero ponente: doctor Enrique Low Murtra.

Referencia: Radicación 0007. Recurso de Súplica contra el auto de febrero 24 de 1986. Actor: .

En recurso de súplica impetrado contra el auto de Sala unitaria, actor, en el asunto de la referencia insiste en su petición de suspensión provisional de los artículos 7º y 8º del Decreto 1084 de 1981.

Actos acusados

Dicen las normas acusadas:

"DECRETO NUMERO 1.084 DE 1981 (Abril 30)

"Por el cual se interviene la actividad de las corporaciones de y vivienda.

"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus atribuciones y en especial de las que le confiere el numeral 1) del articulo 63 del Acto Legislativo número 1 de 1979,

DECRETA:

“ ................

"Artículo 7º En el otorgamiento de créditos, las corporaciones de y vivienda no podrán exigir ningún tipo de contraprestación, cobrar a sus prestatarios costos distintos a las tasas de interés prevista en las disposiciones vigentes para las diferentes modalidades de crédito, ni obligarlos a la celebración de contratos que impliquen ellos gastos adicionales a los señalados a continuación:

a) Gastos legales relacionados con el estudio de títulos, lo mismo los de notariado y registro.

b) Los gastos de visitas hechas para verificar linderos o para practicar avalúos, lo mismo que las visitas de vigilancia durante la construcción.

c) Los gastos de administración anticrética del inmueble, cuando tal administración se haga necesaria por demora en los pagos o por solicitud de los prestatarios, a cuyo efecto el contrato contendrá las respectivas estipulaciones.

Parágrafo 1º Los gastos a que se refieren los literales a), b) y c) de este artículo se regirán por las tarifas que fije la Superintendencia Bancaria.

Parágrafo 2º Se entenderá como contraprestación para efectos de este Decreto, cualquier esquema de crédito según el cual una Corporación condicione la aprobación de un préstamo, individual o a constructores, a la constitución de un depósito bajo cualquier modalidad en la misma Corporación o en otra institución financiera, bien antes o después del otorgamiento del respectivo préstamo.

Artículo 8º La Superintendencia Bancaria investigará de oficio o a petición de parte las violaciones a lo dispuesto en el artículo séptimo del presente Decreto y aplicará multas hasta del 5% del capital pagado y reserva legal de la respectiva Corporación de Ahorro y Vivienda, por cada vez.

"Igualmente el Superintendente Bancario podrá, después de pedir explicaciones a los administradores y a los representantes legales de cualquier Corporación de Ahorro y Vivienda y e cerciorarse que éstos han violado las disposiciones contenidas en este Decreto, 'imponer a los mismos, por cada vez, una multa a favor del Tesoro Nacional hasta de $ 500.000".

Fundamentos de Derecho

Sostiene el actor que estas normas transcritas desconocen los numerales 29 del artículo 76 y 14 del articulo 120 de la Constitución en cuanto es al Congreso al que compete "expedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones", norma que otorga al legislador la capacidad de reglar los temas propios del derecho sancionatorio; tan solo el puede reglar las infracciones y las sanciones. No puede el ejecutivo, ni siquiera en uso de las atribuciones propias del numeral 14 del artículo 120 de la Carta, ni definir delitos, .ni contravenciones (ni infracciones diría la Sala), ni tampoco puede señalar penas. Cita el actor sentencia de esta Sala del 23 de noviembre de 1984, expediente 7.747, Consejero, ponente: doctor Carmelo Martínez Conn. En esa providencia se, dijo: "El Consejo de Estado en este caso y frente al planteamiento de la demanda, debe consignar que la definición de los delitos y contravenciones es de la esfera constitucional del legislador y que el ejecutivo sólo podría hacerlo estando expresamente facultado por el Congreso". Considera el actor que los actos. acusados crean nuevas infracciones (el cobro de contraprestaciones a los clientes de las Corporaciones distintas a las tasas de interés) y nuevas penas: el establecimiento de multas a quienes violen la prohibición del articulo 79.

Auto suplicado

El auto de Sala unitaria negó la suspensión provisional pues conque la violación alegada no aparecía “prima facie" aunque conque "es innegable que el artículo 8º del Decreto 1084 de 1981 a infracciones administrativas para quienes violen las prohibiciones del artículo 7º e 'imponen sanciones.. .

Súplica

El actor, al interponer el recurso de súplica insiste en que, en este o en el contenido en la sentencia de 23 de noviembre de 1984 o se extralimitó en sus funciones usurpando atribuciones propias del legislador. A él sólo compete la facultad de reglar de las infracciones y de las sanciones así sean de tipo administrativo, como en el caso de autos.

En uno de sus párrafos dice el recurrente:

"Por lo anterior, repito, porque es materia definida, para ese tribunal es hoy fácilmente perceptible la violación, a través de una comparación que hoy resulta sencilla aunque no lo hubiera sido así anteriormente. Es que la claridad, la sencillez de la comparación, es lo relativo.

“Es lo cierto que lo que para algunos resulta claro y sencillo, puede no serlo para otros. La claridad o sencillez de un texto, depende también de las condiciones de la persona que escucha o lee.

"La viabilidad de la suspensión provisional, según la exigencia está condicionada porque la violación de la norma superior se a través de una comparación sencilla. Pero es bastante que sea la comparación resulta sencilla para quien debe decidir, y no para mundo, lo que sería imposible. Es que la sencillez de la comparación, es asunto relativo".

Para concluir más adelante:

"Prohíja la providencia, pero con más detalle algunas apreciaciones se. plantean en la demanda, apreciaciones que debieron concluir por sí, solas a la suspensión provisional.

"Pero es innegable que el artículo 89 del Decreto 1084 de 1981 tipifica infracciones consistentes en la violación de las prohibiciones del artículo 7º del mismo estatuto que impone sanciones de tipo pecuniario, cuya finalidad es reprimir las conductas de quienes manejan ahorró privado en detrimento de tales prohibiciones. Tales sanciones tienen por objeto resarcir perjuicios causados a los ahorradores, o ciertamente castigar a los infractores mediante el pago de multas. Son pues, penas previstas como consecuencia de la infracción de normas de carácter administrativo (subraya el recurrente).

"Nuestro estatuto constitucional atribuye al Congreso la facultad de dictar las leyes. Dentro, del Capítulo III, sobre derechos civiles y garantías sociales, en su artículo 26 estatuye que 'nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa.. .', consagración de uno de los principios básicos del derecho penal, el de legalidad de los delitos y las penas, según el cual sólo el legislador puede tipificar aquéllos o imponer éstas, que la jurisprudencia y la doctrina hacen extensivo a todas las normas sancionatorias. (Subraya el actor).

"Las facultades que la misma Constitución asigna al Gobierno, en determinados casos, y aun como atribución directa, es decir, que puede ejercer sin necesidad de ley previa, para el caso concreto las previstas en el numeral 14 del artículo 120, están limitadas, en primer término, por las facultades reservadas al legislador expresamente en el mismo estatuto, cómo lo es la contenida en el articulo 26". (Subraya el recurrente).

Se considera:

El tema de las infracciones. y sanciones administrativas contiene complejidad inusitada. Algunos tratadistas, influenciados por la fuerza argumentativa de los tratadistas del derecho penal, han querido desarrollar un criterio de unicidad en el derecho sancionatorio, aplicando al derecho administrativo reglas propias del derecho penal.

El profesor argentino Carlos Giulani, por ejemplo, ha presentado el debate de si la violación de reglas propias de la intervención estatal en el campo de la actividad financiera puede asimilarse en un todo a los delitos penales ordinarios. En ese ámbito de interpretación, serían aplicables al derecho administrativo sancionatorio principios tales como el de la legalidad de los delitos y las penas, el de la subjetividad en la responsabilidad de, los autores y el de la interpretación restrictiva y favorable.

Otros estudiosos del tema han prohijado una clara diferencia entre el derecho punitivo administrativo y el derecho penal. Entre ellos se destaca el profesor Gold Smith. Hay muchas razones para señalar, diferencias entre ambos ámbitos jurídicos: 1) Buena parte de las normas sancionatorias del derecho administrativo, especialmente aquellas que miran el derecho financiero se crean como tutela del orden público económico: exigen de la administración una actuación pronta y un juicio objetivo que son, a veces, ajenos al ámbito del derecho penal; 2) El mundo de las infracciones administrativas para permitir una decisión de gestión de la administración requiere reglas propias, diferentes a las del derecho penal o contravencional pues en buena parte regla conductas de entidades, de sociedades, de bancos, de empresas o, como en el caso de autos, de corporaciones de ahorro y vivienda. Hay otros argumentos que en forma extensa traen los autores pero que, por las limitaciones propias del momento procesal en que se decide el asunto de autos escapan al análisis.

A pesar de la complejidad del tema si ha sido objeto de clara definición de esta corporación el principio de que tanto en el ámbito del derecho penal como en el ámbito del derecho administrativo las infracciones y las sanciones deben estar en el marco de la legalidad. Ello tendría menos complejidad de interpretación, si no se tuviesen algunos precedentes jurisprudenciales en el caso muy concreto de las corporaciones de ahorro y vivienda. Estas corporaciones fueron creadas mediante el decretos del ejecutivo en uso del numeral 14, artículo 120 de Carta Constitucional, decretos que fueron convalidados por estación con efectos erga omnes, previo análisis de su validez y al frente a demandas de nulidad presentadas en su oportunidad. funcionamiento no emana de la ley sino de decretos que fueron terminados por la doctrina como Reglamentos Constitucionales.

Estos ingredientes hacen necesario un análisis más profundo. Para Sala la densidad del tema es de suficiente complejidad para justo postergar toda decisión al momento del fallo de fondo.

Por lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la sección cuarta de su Sala de lo contencioso

Resuelve:

Confírmase el auto suplicado.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión la fecha.

Gustavo Humberto Rodríguez, Enrique Low Murtra, Carmelo Martínez Conn

Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.