Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Jaime Abella Zárate

Norma demandada:  artículos 7º y 8º del Decreto 1084 / 81

Demandante:  Mario Alirio Méndez

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO. - (Artículo 2.15 C. N.). Reiteración Jurisprudencial. - Principio de legalidad de los delitos y de las penas. - - Uno de los principios básicos del Derecho Penal, es el de legalidad de los delitos y de las penas, según el cual sólo el Legislador puede tipificar aquí las e imponer éstas, que la Jurisprudencia y la Doctrina hacen extensivo a todas las normas sancionatorias. Derecho de Defensa. Art. 26 C. N. - Decrétase la suspensión provisional de los efectos previstos por el artículo 89 del Decreto 1084 de abril 30 de 1981 en cuanto se refiere a las sanciones allí establecidas.

Consejo de Estado. - - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta. - Bogotá, D. E., veintiuno (21) de febrero de mil novecientos ochenta y seis (1986).

Consejero ponente: Doctor Jaime Abella Zárate.

Referencia Expediente No. 00007. Actor: Mario Alirio Méndez. Acción de nulidad y suspensión provisional de los artículos 7º y 8º del Decreto 1084 / 81, proferido por el Gobierno Nacional.

Mediante la acción pública de nulidad que consagra del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano Mario Alario Méndez demanda que se declaren 1084 de abril 30 de 1981, proferido por el Gobierno Nacional. Solicita el demandante la suspensión provisional de los efectos de las manifiesta violación de los artículos 120 numeral nacional y del artículo 63 literal i) del acto legislativo No. 1 de 1979, vigente en la fecha en que se expidió dicho Decreto, petición que fundamenta en las siguientes consideraciones:

En efecto, en ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos - 63, literal i), del acto legislativo número 1 de 1979 y 120, numeral 14 de la Constitución, sólo podía y puede hoy el Gobierno intervenir las actividades de las personas que tuvieren por objeto el manejo o aprovechamiento o la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado, pero no le era ni le es posible hoy definir delitos y contravenciones ni señalar las sanciones consiguientes, lo cual, además es asunto de la esfera constitucional del legislador, que el ejecutivo sólo podrá cumplir estando expresamente facultado para ello por el Congreso.. .". (Destaca el actor). "Siendo entonces que a pretexto de ejercer tales atribuciones y mediante los artículos 71ª y 81ª del Decreto 1084 de 1981 se definición contravenciones y se señalaron las sanciones pecuniarias, o multas correspondientes, es ostensible que fueron violados los artículos 120 numeral 14 de la Constitución y 63, literal i) del acto legislativo número 1 de 1979. . .".

Mediante el artículo 79 acusado, el Presidente de la República determinó los costos diferentes a la tasa de interés autorizado que pueden cobrar las corporaciones de ahorro y vivienda a sus prestatarios, prohibiendo cobrarles sumas diferentes a los conceptos y a las tarifas autorizadas. Mediante el artículo 89 se facultó a la Superbancaria para adelantar investigaciones sobre este particular y aplicar multas a los infractores.

Citó el libelista como normas constitucionales violadas, las siguientes:

El artículo 76, atribución 21 de la Constitución Nacional, dispone:

"Artículo 76: Corresponde al Congreso hacer las leyes; por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:

............

2º Códigos en todos los ramos de la legislación y reformar las disposiciones.

............

Mediante el artículo 120, numeral 14, de la Constitución, se dispuso:

Artículo 120. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado y suprema autoridad administrativa:

............

14. Ejercer, como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de Emisión y en las actividades de personas, naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado.

Por el artículo 63, literal i) del acto legislativo número 1 de 1979, reformatorio de la Constitución, se estableció:

Artículo 63. Para artículos transitorios los siguientes:

............

Durante dos años mientras el Congreso dicta las normas generales a que se refiere el literal 22 del artículo 76 sobre intervención en el Banco Emisor y en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el aprovechamiento o manejo del ahorro privado, el Gobierno podrá ejercer, sin sujeción a ella, la atribución conferida en el numeral 11 del artículo 120.

............

Artículo 14.

............

El numeral 2º del artículo 76) quedará así:

Dictar las normas generales a las cuales deba sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: . . .; intervenir en el Banco de Emisión y en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado.

Artículo 33. El numeral 22 del artículo 120 de la Constitución quedará así:

Intervenir en el Banco de Emisión y en las actividades de las objeto el manejo personas naturales o jurídicas que tengan por o aprovechamiento del ahorro privado, con sujeción a las reglas previstas en las leyes a que se refiere el numeral 22 del artículo 76".

Concluye el demandante que el numeral 14 de la Constitución Nacional cuya vigencia revivió al ser declarado inexequible el acto legislativo No. 1 de 1979 que lo había sustituido por las disposiciones transcritas, atribuye al Presidente de la República facultades para intervenir en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los dos provenientes del ahorro privado, atribución que no lo faculta para definir delitos y contravenciones, por cuanto ello es asunto de la esfera constitucional del legislador, al cual corresponde hacer las leyes y expedir los códigos en todas las ramas de la legislación, según lo atribución 211, de la Constitución, la cual sólo te estando expresamente facultado para ello, modificaba con las normas contenidas en el 1979, de que se ha hecho referencia.

"Importa precisar agrega el actor que las normas jurídicas que bajo sanciones de cualquier índole prohiban y ordenen determinadas conductas, constituyen normas de carácter penal. Los hechos punibles, por otra parte, constituyen delitos o contravenciones, según lo previsto en el artículo 18 del Código Penal. La determinación de que infracciones constituyen delitos y cuáles contravenciones, viene dada por la ley en cada caso; en verdad, no hay distinción de naturaleza entre los hechos delictuales y los contravencionales, sino criterios de diferenciación que dependen de múltiples factores.. .

En apoyo de su tesis invoca la sentencia del Consejo de Estado, que declaró la nulidad del artículo 39 del Decreto 252 de 1980 - análoga su criterio a la contenida en las normas acusadas - en cuanto impuso sanciones por contravenciones administrativas, invocando los mismos. (Sentencia del 23 de noviembre de 1984 , Exp. 7.747).

Este despacho considera :

La demanda reúne los requisitos formales, pero precisa algunos aspectos, a saber:

1º Competencia. No es del todo ajeno, como lo afirma la demanda, el problema de la naturaleza del Decreto acusado, Decreto 1084 / 81, pues lleva implícito el de la entidad competente para ejercer su revisión constitucional.

Para este despacho no hay duda en cuanto a que corresponde al Consejo de Estado según el texto claro del artículo 216 de la Constitución, reafirmando por la jurisprudencia predominante del Consejo en el sentido de que la naturaleza de los Decretos, como el objeto de esta acción, Decreto 1084 / 81 corresponden al ejercicio de una función de carácter eminentemente administrativa y no legislativa. (Sentencia de Sala Plena, agosto 25 de 1976).

2º Suspensión provisional. El tema de la naturaleza de las sanciones por infracción de normas de carácter administrativo y su inclusión sin reservas, o con ellas, dentro del Código Penal, desborda el ámbito de la providencia sobre admisión de la demanda y suspensión provisional del acto. Tampoco es esta oportunidad de analizar el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional, cuyo alcance concepto puede ser nugatorio si no existen sanciones que aseguren el cumplimiento de las obligaciones y prohibiciones en que se traduce la intervención del Estado en el sector de la economía al cual se refiere.

Pero es innegable que el artículo 89 del Decreto 1084 de 1981 tipifica infracciones consistentes en la violación de las prohibiciones del artículo 79 del mismo estatuto e impone sanciones de tipo pecuniario, cuya finalidad es reprimir las conductas de quienes manejan - ahorro privado con detrimento de tales prohibiciones. Tales sanciones no tienen por objeto resarcir perjuicios causados a los ahorradores, sino ciertamente castigar a los infractores mediante el pago de multas. Son pues, penas previstas como consecuencia de la infracción de normas de carácter administrativo.

Nuestro estatuto constitucional atribuye al Congreso la facultad de dictar las leyes. Dentro del Capítulo III, sobre derechos civiles y garantías sociales, en su artículo 26 estatuye que "nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se impugna. . . ", consagración de uno de los principios básicos del derecho penal, el de legalidad de los delitos y de las penas, según el cual sólo el legislador puede tipificar aquéllos e imponer éstas, que la jurisprudencia y la doctrina hacen extensivo a todas las normas sancionatorias.

Las facultades que la misma Constitución asigna al Gobierno, en determinados casos, y aun como atribución directa, es decir que puede ejercer sin necesidad de ley previa, para el caso concreto las previstas en el numeral 14 del artículo 120, están limitadas, en primer término, por las facultades reservadas al legislador expresamente en el mismo estatuto, como lo es la contenida en el artículo 26.

Por las razones expuestas, se considera que deben suspenderse los del artículo 8º del citado Decreto, en cuanto estatuye multas la infracción de las previsiones contenidas en el mismo Decreto.

3º No observa esta corporación prima facie, enfrentamiento entre lo dispuesto por el artículo 79 del Decreto 1084 de 1981 y las normas constitucionales, por lo que no es del caso suspenderlo.

Por lo anteriormente expuesto, este despacho,

Resuelve:

1º Admítase la anterior demanda instaurada por el ciudadano Mario Alario Méndez en nombre propio, contra los artículos 7º y 8º del Decreto 1084 de abril 30 de 1981, por el cual se interviene la actividad de las Corporaciones de Ahorro y vivienda. En consecuencia se dispone:

a) Notifíquese personalmente la admisión de la demanda al señor fiscal de la Corporación.

b) Notifíquese personalmente al señor Presidente de la República. al señor Ministro de Hacienda y Crédito público y al señor Ministro de Desarrollo Económico.

c) Comuníquese al señor Superintendente Bancario.

d) Fíjese el negocio en lista por el término legal, para los fines del artículo 207 numeral 3º del Código Contencioso Administrativo.

2º Decrétese la suspensión provisional de los efectos previstos por el artículo 89 del Decreto 1084 de abril 30 de 1981, en cuanto se refiere las sanciones allí establecidas, o sea en los siguientes apartes:

"Artículo 8º y aplicará multas hasta del 5% del capital pagado y reserva legal de la respectiva Corporación de Ahorro y Vivienda por cada vez".

“... imponer a los mismos, por cada vez una multa a favor del

Tesoro Nacional hasta de $ 500.000".

3º Una vez en firme la presente providencia, - comuníquese para ;,«u cumplimiento en lo tocante a la suspensión provisional, al señor Presidente de la República y al señor Superintendente Bancario.

Notifíquese.

Jaime Abella Zárate.

Jorge A. Torrado Torrado, Secretario.