Fecha Providencia | 20/09/1990 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Simón Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: artículo 7o. del Decreto 2799 de 1980
Demandante: JOSE MARIA DEL CASTILLO ABELLA
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
PERSONAS JURIDICAS - Régimen / EDUCACION SUPERIOR
El artículo 7o. del Decreto 2799 de 1980 estableció una causal de inhabilidad, en abierta contradicción con el mandato constitucional del artículo 12, según el cual el régimen de las personas jurídicas compete exclusivamente al legislador. Del examen del texto acusado se aprecia que no coincide exactamente con los motivos de la Corte Suprema de Justicia al hallar inconstitucional el artículo 141 del Decreto - ley 80 de 1980, pues ella estableció que era inconstitucional “en cuanto limita la voluntad y acción" de los fundadores y no de los miembros del organismo máximo de dirección de la entidad no oficial de educación superior, cual es esto último lo que previene dicho texto. Es decir, que el artículo 141 restringía la participación de los fundadores, pero tal circunstancia es atendible frente al texto acusado sólo en la medida en que los fundadores tuvieran simultáneamente el carácter del Consejo Directivo de la Institución de educación no oficial. DECLÁRESE LA NULIDAD de la proposición "en cuyo caso deberá proveerse su reemplazo en dicho organismo", del numeral a) del artículo 7o. del Decreto 2799 de 1980, expedido por el Presidente de la República.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de mil novecientos noventa (1990)
Radicación número: 950
Actor: JOSE MARIA DEL CASTILLO ABELLA
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El doctor José María del Castillo Abella, actuando en su propio nombre, intenta acción de nulidad, regulada por el artículo 84 del C. C.A., en contra del Decreto 2799 de 1980 (octubre 21), numeral a) del artículo 7o., en la frase "en cuyo caso deberá preverse su reemplazo en dicho organismo".
I. ANTECEDENTES
El actor funda su pretensión en los siguientes hechos:
1. El acto acusado se expidió con fundamento presunto en los ordinales 3º, 12 y 19 del artículo 120 y 132 de la Constitución Política.
2. En la norma acusada se dispuso que las instituciones de educación superior no oficial deben incluir en sus estatutos la norma de que los integrantes del organismo máximo de dirección pueden ocupar cargos de dirección académica o financiera, si renuncian a aquél.
3. Con lo anterior, se estableció la incompatibilidad entre el miembro del organismo máximo y los cargos de dirección, lo que implica una prohibición o mejor una inhabilidad de orden legal que el gobierno no estaba facultado para establecer.
En relación con el concepto de la violación, el actor alega lo que a continuación se expone:
a) El numeral 3 del artículo 120 de la Constitución Política atribuye al Presidente de la República como Jefe de Estado y suprema autoridad administrativa ejercer la función reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes. Tal facultad no implica las de crear, modificar o extinguir la norma reglamentada. Solo al legislador compete fijar con autoridad, y de manera general, el sentido de la ley oscura; a los jueces y funcionarios, el entendimiento de las disposiciones cuando se van a aplicar a casos concretos. La determinación del sentido oscuro de una ley se hace mediante otro acto del mismo valor. La interpretación y es el que lleva a cabo el gobierno por vía de reglamentación. Los actos correspondientes si se ajustan a la norma superior. Su contenido es esencialmente administrativo.
¿Qué sucede - se pregunta el actor - , respecto del acto reglamentario, si la ley reglamentada desaparece El acto acusado reglamentaba el artículo 141 del Decreto Ley 80 de 1980 que disponía el establecimiento de límites a la participación de los fundadores en los cargos de autoridad, decisión y control de la institución educativa, disposición inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de septiembre 22 de 1980.
b) En la norma acusada se establece una inhabilidad para desempeñar simultáneamente un puesto en el organismo máximo y otro en la Dirección Academia, Administrativa o Financiera, pues al aceptar uno de estos da lugar al nombramiento del reemplazo en el primero.
El numeral 12 del artículo 120 de la Constitución Política faculta al Presidente de la República para reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional. El numeral 19 ibídem, para ejercer inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común, a fin de que sus rentas se conserven y se apliquen en debida forma. Como se ve, estas disposiciones tampoco facultan al gobierno nacional para establecer la limitación censurada, porque el reglamento no puede modificar la ley reglamentada.
c) El artículo 12 de la Constitución Política establece que la capacidad y, en general, el régimen de las personas jurídicas se determina por la ley colombiana. Luego es competencia exclusiva de la ley determinar las formas de constitución y organización de las personas privadas. Los casos particulares de incompatibilidad también son competencia de la ley.
La parte demandada contestó los cargos de la siguiente manera:
1. Por el numeral 12 del artículo 120 de la Constitución Política atribuye la facultad del Presidente de la República para disponer en materia de educación. En el numeral 19 se habla de la inspección sobre la misma.
2. La norma acusada se dictó en ejercicio de las facultades previstas en los numerales citados.
3. Los cargos en cuestión no se excluyen sino que la aceptación de alguno de los segundos implica la vacancia del primero, lo cual implica el establecimiento de una inhabilidad.
4. El acto acusado no es reglamentario.
II. ALEGATOS DE CONCLUSION
Por el Actor:
1. El artículo 141 del Decreto Ley 80 de 1980 dispuso que en los estatutos de las instituciones no oficiales de educación superior debería determinarse los límites a la participación de los fundadores en los mecanismos de actividad de las mismas. De acuerdo con lo anterior, estableció prácticamente la obligación de que siendo miembro del organismo máximo aspire a un cargo administrativo debe de dejar el primero. La disposición acusada a todas luces, es desarrollo del artículo 141 del Decreto Ley 80 de 1980.
2. El vicio de inconstitucionalidad del artículo 141 se tramite a su norma reglamentaria.
3. De ser el acto acusado un reglamento autónomo no podría modificar una norma legal.
4. La incompatibilidad entre las dos categorías de cargos en las instituciones privadas violan los artículos 12 y 62 de la Constitución Política.
III. VISTA FISCAL
El Señor Agente del Ministerio Público sustenta sus consideraciones en los siguiente términos:
a) La Constitución garantiza la libertad de asociación.
b) El acto acusado se apoyo en la norma declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia. Las decisiones de la Corte en esta materia producen efectos erga omnes.
c) La determinación del régimen de las personas privadas es atribución de la ley.
Concluye en que deben prosperar las pretensiones de la demanda.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El examen cabal de los cargos formulados por el actor se hará involucrando todos los elementos que convergen en la litis, tales como: el texto del acto acusado, el régimen de las personas jurídicas de derecho privado y la sentencia de inexequibilidad de la Corte Suprema de Justicia.
A. La norma acusada.
"Decreto 2799 de 1980 (21 de octubre)
"Por el cual se reglamenta el régimen de las instituciones no oficiales de educación superior y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de las atribuciones que le confieren los ordinales 3º, 12 y 19 del artículo 132 de la Constitución Política, -
DECRETA:
Artículo 1°...
Artículo 7°. Para efecto...
a. Quienes estatutariamente hagan parte del organismo máximo de dirección de la entidad podrán desempeñar cargos de dirección académica, administrativa o financiera, en cuyo caso preverse su reemplazo en dicho organismo. (Lo subrayado corresponde a la pretensión de la demanda).
b.... “.
B. Régimen de las personas jurídicas privadas.
Algún poeta sagaz afirmó con toda verdad que el lenguaje más medio de comunicación sirve para ocultar nuestros más íntimos deseos. La forma de redacción del texto acusado podría pasar desapercibida ante el cargo de quebranto de preceptos, superiores si no se repara en que efectivamente establece, en el mejor de los estilos informales, verdaderas causases de inhabilidad para aquella persona que, siendo miembro del Consejo Directivo de la institución pasa a desempeñar un cargo meramente administrativo. Señala el texto en cuestión que aquellos que hagan parte del organismo. de dirección (la norma aviesamente reconoce "facultad" a tales miembros para desempeñar cargos de dirección académica), pero ("en cuyo caso") a condición de que dejen el cargo que venían desempeñando ("deberá preverse su reemplazo en dicho organismo"). Para nada cuenta si efectivamente la persona tiene el propósito de separarse de su antiguo cargo; basta que acepte el nuevo destino para que se produzca su reemplazo. Esto es, ni más ni menos, establecer una causal de inhabilidad. Y ello, en abierta contradicción con el mandato constitucional del artículo 12, según el cual el régimen de las personas jurídicas compete exclusivamente al legislador. Porque todas las materias relacionadas con la existencia y desarrollo de las personas jurídicas son de la exclusiva competencia del legislador.
Al respecto ha expresado esta Corporación:
"Armonizando las normas constitucionales transcritas, se tiene que todo lo que respecta a la creación, estructura, gobierno, capacidad jurídica, representación y funcionamiento de las personas jurídicas, ya sean colombianas o extranjeras que desarrollen actividades en nuestro país, sólo compete al Congreso. Por consiguiente, los aspectos indicados, que son los que condicionan la existencia y el desarrollo de las actividades de las personas jurídicas, no pueden ser objeto de reglamentos autónomos expedidos con fundamento en el numeral 12 del art. 120 de la Constitución. Son materia reservada a la ley. Por ello, el gobierno no puede establecer mediante decreto la forma de constitución ni determinar los órganos de gobierno o dirección de personas jurídicas privadas dedicadas a la educación pública; tampoco puede establecer la forma de su representación ni las condiciones para obtener la personaría jurídica" (Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de mayo de 1982, Actor, Luis Carlos Sotelo, Extractos del Consejo de Estado mayo de 1982). "
Vistas las consideraciones anteriores, el cargo prospera y por ello accederá a las pretensiones de la demanda.
C. Relación conceptual entre la sentencia de inconstitucionalidad y laparte acusada.
Aunque resulta superflua la consideración de este cargo, por la conclusión de nulidad del acto impugnado a que se llega en el acápite B. anterior, la Sala hace las siguientes apreciaciones:
Como se sabe el acto regla al establecer disposiciones de carácter general se sirve del lenguaje no siempre en forma expresa aunque si latente o velada. Para empezar es necesario tener en cuenta que, si bien la parte acusada no habla de incompatibilidad o inhabilidad entre el ejercicio del cargo de miembro del organismo máximo y los de dirección académica, administrativa o financiera, el desempeño de los cargos a que se hace alusión es alternativo; si no ocurriera así de acuerdo con el mandato del precepto acusado, sobraría la expresión "en cuyo caso (el desempeño de un cargo administrativo, académico o financiero en la institución privada por parte de un miembro de un organismo máximo) deberá preverse su reemplazo en dicho organismo".
Para un buen entendedor, esta locución significa que la sola aceptación del cargo administrativo implica renuncia de un miembro del órgano máximo. En otros términos: No se puede ejercer simultáneamente los cargos de miembro del órgano máximo, por una parte y encargado de la dirección administrativa financiera o académica, por la otra, pues la aceptación de uno de ellos da derecho a la designación del reemplazo.
De este sucinto examen del texto acusado se aprecia que no coincide exactamente con los motivos de la Corte Suprema de Justicia al hallar inconstitucional el artículo 141 del decreto Ley 80 de 1980, pues ella estableció que era inconstitucional en "cuanto limita la voluntad y acción" de los fundadores y no de los miembros del organismo máximo de dirección de la entidad no oficial de educación superior, cual es esto último lo que previene dicho texto.
Es decir que el artículo 141 restringía la participación de los fundadores, pero tal circunstancia es atendible frente al texto acusado sólo en la medida en que los fundadores tuvieren simultáneamente el carácter de miembros del Consejo Directivo de la institución educativa no oficial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Declárese la nulidad de la proposición de "... en cuyo caso deberá preverse su reemplazo en dicho organismo", del numeral a), del artículo 71, del Decreto 2799 de 1980, expedido por el Presidente de la República el día 21 de octubre de ese año.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia que la presente providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR
PRESIDENTE DE LA SALA
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ RODRIGO VIEIRA PUERTA
AUSENTE CON EXCUSA LEGAL
VÍCTOR M. VILLAQUIRÁN
SECRETARIO