Fecha Providencia | 29/08/2017 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Norma demandada: artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o., 9o., 1Oo. y 11 del Decreto 1884 de 1988
Demandante: LAUREANO ROSERO RUALES
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites / TERAPIA OCUPACIONAL
No existe razón valedera para supeditar el ejercicio de la Terapia Ocupacional, de formación universitaria, a la coordinación de otro profesional universitario como lo es el médico, por lo que en verdad, la norma reglamentaria se excedió en el ejercicio de la potestad reglamentaria. DECLARANSE NULOS en el artículo 1o, inciso 2 del Decreto 1884 de 1988, proferido por el Presidente de la República, la parte que dice: "La atención ocupacional de estas enfermedades se desarrollará en coordinación con personal médico competente".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve(29) de Agosto de mil novecientos noventa (1990)
Radicación número: 1048
Actor: LAUREANO ROSERO RUALES
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El doctor Laureano Rosero Ruales, actuando en su propio nombre, intenta demanda en ejercicio de la acción de nulidad, regulada por el artículo 84 del C.C.A., contra los artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o., 9o., 1Oo. y 11 del Decreto 1884 de 1988 (septiembre 12), por el cual se reglamenta la Ley 31 de 1982, proferido por el Presidente de la República y el Ministro de Salud.
I. ANTECEDENTES
Como base fáctica de la demanda, el actor señala que el Decreto cuyos artículos demanda fue expedido en su condición de reglamentario de la Ley 31 de 1982; agrega que rige desde el 13 de septiembre de 1988, por publicación en el Diario Oficial, número 38.499.
Dentro del concepto de la violación afirma que el Decreto reglamentado, lejos de limitarse a ser tal, contiene en sí misma una especial regulación sobre la profesión de la terapia ocupacional. Lo anterior para significar que salvo la definición de la profesión, que aparece en el artículo 1o., "Todo lo demás es nuevo o sea que no está previsto en la mencionada Ley 31 de 1982, excediendo en consecuencia, y en forma por demás ostensible la facultad reglamentaria" (fl. 13).
Precisa así el demandante su impugnación:
1. Inciso 2, artículo 1o.: Condiciona, o subordina, el ejercicio de la terapia ocupacional a la "coordinación con profesional médico competente."
2. Artículo 2o.: Amplía el radio de acción de esta profesión al extenderlo al "estudio de la ocupación humana, sus riesgos y disfuncionalidades".
3. Artículo 3o.: Sujeta el ejercicio de la terapia ocupacional "en las modalidades educativas de que trata el Decreto Ley 80 de 1980 y la Ley 31 de 1982", a las condiciones que se señalará (sic) en este Decreto.
4. Artículo 4o.: Crea el título de terapia ocupacional, el cual no está previsto en la Ley 31 de 1982; le sería las funciones que puede realizar.
5. Artículo 5o.: Señala las actividades que puede realizar el tecnológico en terapia ocupacional.
6. Señala las actividades que puede ejercer el técnico profesional intermedio en terapia ocupacional.
7. Artículo 7o.: Crea el título de terapia ocupacional y le señala funciones.
8. Artículo 8o.: Obliga a inscribir el correspondiente título académico en el Ministerio de Salud, disposición que tampoco aparece en la ley que dice reglamentar.
9. Artículo 9o.: Limita al anuncio como terapista ocupacional a quienes ostenten título universitario.
10. Inciso 2, artículo 9o.: Establecen cómo deben desempeñarse los tecnológicos y los técnicos intermedios profesionales en terapia ocupacional, y arbitrariamente les coarta el libre ejercicio de su profesión al establecer que su actividad se desarrollará "con funciones delegadas bajo la supervisión del terapista ocupacional".
11. Artículo 1Oo.: Consagra la sanción para quienes ejerzan en forma ilegal esta profesión. Curiosamente quedaron por fuera de este artículo, lo mismo que del noveno, los terapeutas ocupacionales, lo que equivale para ellos, al libre ejercicio de la profesión, sin sujeción a ley o decreto alguno.
12.Artículo 1 l: Establece la vigencia del decreto.
Las normas acusadas violan el artículo 55 de la Constitución Política, por las pretensiones legislativas del Gobierno. También hay quebranto del artículo 39 ibídem, ya que es facultativo del Congreso exigir títulos de idoneidad y la reglamentación del ejercicio de las profesiones. Además se excede la facultad reglamentaria al ocuparse en los artículos 4o., 5o., 6o. y 7o de aspectos que no fueron contemplados en la Ley 31 de 1982, como el establecimiento de un manual de funciones para la profesión de la terapia ocupacional, caprichoso y antitético, ya que desconoce la dinámica de la profesión y sus avances tecnológicos; afecta campos de actividad de otras profesiones ya reglamentadas, como son: administración de empresas, ingenierías, medicina en sus ramas de la neurología, fisiatría, ginecología, etc. y pretende la consagración de arcaicas formas de jerarquización gremial (técnico intermedio, profesional - tecnólogo, terapia ocupacional y terapista ocupacional), extrañas a nuestros actuales preceptos constitucionales y eliminadas en el texto de la constitución de 1886, para hacer mas pura la libertad en la escogencia y ejercicio de las profesiones (artículo 9o.), crea títulos y determina su inscripción ante el Ministerio de Salud. Esta última exigencia es contraria al artículo 174 del Decreto Ley 80 de 1980.
Pasa luego, el actor a un cotejo normativo que la Sala en síntesis ofrece en los siguientes términos:
Norma reglamentada
Artículo 1º
Define Terapia ocupacional como modalidad sistematizada de prevención, tratamiento y rehabilitación de algunas enfermedades físicas, mentales o sociales.
Norma reglamentaria
Artículo 1o., inciso 2
Subordina el ejercicio de la modalidad profesión a la coordinación con profesional médico competente.
La Ley no subordina su ejercicio a la coordinación con profesional médico competente.
Artículo 3o.
La terapia ocupacional cumple una función de beneficio social y de su ejecución son responsables los profesionales que la ejercen en los términos de la presente ley.
Artículo 2o.
La profesión hace parte del sistema de educación superior, en las modalidades de formación intermedia profesional, formación tecnológica; formación Universitaria y formación avanzada, o de postgrado.
Artículo 4o.
Pueden ejercerla quienes tengan título de técnico profesional intermedio; tecnólogo; título (sic) Universitario; formación de postgrado.
Numeral 2 y parágrafo
Permiten el ejercicio de la profesión a colombianos y extranjeros con título en el exterior que convaliden el título.
Artículo 5o.
El Ministerio de Salud tiene facultad para conceder permiso transitorio de ejercicio a extranjeros competentes que visiten al país en misión científica o docente.
Artículos 4o. y 7o.
Crea títulos de terapia ocupacional y terapista ocupacional, no contemplados en la ley reglamentada.
Artículo 6o.
No reconoce validez para títulos expedidos por correspondencia honoríficos.
Artículo 8o.
Concede plazo de un año para validar conocimientos institución autorizada por el ICFES.
Parágrafo
Establece quienes ejercen ilegalmente la profesión, como los que ejercen como profesionales de terapia ocupacional sin cumplir la de la ley -
Articulo 7º
Las entidades públicas y privadas que presten servicios de terapia ocupacional deberán ocupar profesionales autorizados.
Irregularidades del decreto acusado
1. Reglamenta el ejercicio de la profesión de terapia ocupacional al señalar en los artículos 4º. , 5o., 6o. y 7o. las funciones correspondiente.
2. El artículo 9o. contradice el 4o. de la ley pues limita a, los titulados para anunciarse corno terapistas ocupacionales.
3. El inciso 2 viola los artículos 4o. y 7o. de la ley, al establecer que los tecnólogos y los técnicos intermedios profesionales sólo podrán cumplir su actividad con funciones delegadas bajo la supervisión de terapista ocupacional, disposición que de paso viola el principio constitucional de la libertad al trabajo.
El artículo 8o. establece la obligación de inscribir el título en el Ministerio de Salud, en contradicción con lo dispuesto por el Decreto Ley 80 de 1980 que la ordena en el Ministerio de Educación Nacional.
En clara discriminación, excluye a los terapeutas profesionales que establece del régimen de sanciones.
El decreto acusado regula lo concerniente a los títulos de idoneidad profesional y reglamenta con base en ellos la profesión de terapia ocupacional, reglamentación que corresponde al legislador.
La terapia ocupacional no sólo tiene que ver con la salud, por lo que no puede ser una profesión subordinada a la medicina.
El acto acusado dispone que los técnicos profesionales y los tecnólogos podrán actuar en tareas distintas a su disciplina (Art. 5o., 6o y 9o.).
El actor concluye afirmando que no compete al gobierno nacional reglamentar la profesión de terapia ocupacional, ni crear títulos para su ejercicio pues ello excede la facultad reglamentaria.
II. ALEGATOS DE CONCLUSION
Por el demandado.
Respecto del primer cargo de que el Gobierno Nacional ejerció simultáneamente la potestad legislativa y la reglamentaria, pretermitiendo la aplicación del principio constitucional de la separación de ramas del poder público, sostiene que la norma acusada pregona ser reglamentaria de la ley 31 de 1982.
Respecto del segundo cargo, afirma que no hubo violación del artículo 39 de la Constitución Política pues la ley reglamenta la profesión de terapia ocupacional y determina los títulos para su ejercicio; el decreto acusado reglamenta la ley y no la profesión de terapia ocupacional.
En relación con el tercer motivo de inconformidad, afirma el demandado, hay que distinguir dos aspectos:
a) La norma acusada es reglamentaria de la ley; su importancia radica en que determina quiénes pueden ejercer la terapia ocupacional en el territorio de la República.
"Precisamente - afirma - dentro de las razones que justifican el decreto atacado está la de establecer con claridad y al detalle, aspectos que no corresponden a la ley (subraya la Sala) y las actividades que puede desarrollar cada persona, acorde (sic) con la formación académica recibida" (fl.51).
Continúa que a partir de la expedición del Decreto Ley 80 de 1980, orgánico de la educación pos - secundaria se dispuso lo que la Ley 31 de 1982 acogió dentro de la clasificación de profesionales de terapia ocupacional.
La terapia ocupacional es una modalidad sistematizada de prevención, tratamiento y rehabilitación de algunas enfermedades físicas, mentales y sociales (ley 31 de 1982, art. 1o.). La atención de tales enfermedades debe hacerse en coordinación con profesional médico competente, pues comprende la aplicación de medios y reconocimientos para el examen, diagnóstico, prevención, tratamiento y curación de las enfermedades, así como para la rehabilitación de defectos físicos, mentales o de otro orden (sic), lo que significa que la coordinación entre una y otra profesión o disciplina, lejos de limitar su ejercicio, lo complementa y es necesario para la adecuada atención" (sic) (fl. 52).
El decreto acusado, artículo 3o., dispone de acuerdo con las determinaciones generales del Decreto Ley 80 de 1980, artículo 25 y la ley 31 de 1982, artículo 2o. y 3o., numeral 1o., de los artículos 4o. a 7o.
El decreto acusado, artículo 8o. establece la obligación del título académico en una de las modalidades educativas para ejercer la profesión, con la obligación previa de registrar el título en el Ministerio de Salud, exigencia que no contradice al Decreto Ley 80 de 1980, artículo 174 final inciso, pues lo concerniente al registro se reserva al gobierno; el registro en el Ministerio de Salud tiene por objeto ser un medio estadístico, de vigilancia y de control de la profesión.
Los artículos 9o. y 10o. son manifestación de la potestad reglamentaria pues se limitan a disposiciones legales. La segunda facultad se relaciona con lo que dispone la Ley 31 de 1982, artículo 8o., parágrafo.
Concluye solicitando se denieguen las súplicas de la demanda.
III. VISTA FISCAL
La Ley 31 de 1982 y el Decreto Ley 80 de 1980 establecen, cada uno por su parte, las modalidades educativa deformación intermedia profesional, formación tecnológica, formación universitaria y formación avanzada de postgrado. (subraya la Sala).
El cargo relativo a la dependencia de profesional médico obedece al hecho de que la educación superior es un servicio público (subraya el colaborador fiscal) que cumple una función social, que está a cargo del Estado, o de los particulares, autorizados por éste (decreto ley 80 de 1980, art. 2o.).
En relación con el cargo de subordinar la profesión a la asistencia médica afirma:
" ... Por su definición ella es una modalidad sistematizada de prevención, tratamiento y rehabilitación de algunas enfermedades físicas, mentales o sociales (subraya el colaborador fiscal), es de suyo indispensable esta coordinación y de personal médico, dado que de por sí la coordinación implica (sic) labores de metodología (la vía para llegar a una meta, el procedimiento, la técnica, el sistema, el tratamiento), por una parte, y por la otra, si la Medicina es la ciencia que tiene por objeto la conservación y el restablecimiento de la salud, y la enfermedad es la alteración de la salud, es apenas obvio que siendo la terapia ocupacional por definición sólo una modalidad (peculiaridad, manera, modo, particularidad) sistematizado (planeada, tecnificada, normada) requiera de una tutoría idónea y propia, teniendo en cuenta uno de los fines de esta profesión cual es la de investigar y reconocer los riesgos y disfuncionalidades que se generan por factores ambientales, neurosicológicos, órganos (sic) funcionales y genéticos. Por lo mismo, igual exigencia debe hacerse al tecnólogo en terapia ocupacional, en cuanto a que su "superior" y homólogo - el terapeuta ocupacional - sea su director y guía, pregonable también para técnico profesional intermedio" (fl. 58).
En el cargo relativo a la ampliación del concepto de la profesión agrega el señor Fiscal - , se observa que el objeto de la misma son precisamente esos.
La norma relativa a la docencia pos - secundaria decreto - ley 80 de 1980 - , tras regular lo concerniente a las modalidades educativas dispone que e deberán cumplir las demás exigencias que se establezcan en los decretos reglamentarios.
La exigencia de título académico para el ejercicio de las profesiones tiene su fundamento en la Constitución Política, artículo 39 y el Decreto Ley artículos 26, 28, 29 y 31; éste último reclama la existencia de titulo para el ejercicio de las modalidades que estableció . Por su parte, la ley 31 de 1982 dispone que el ejercicio de la profesión reclama título para cualquiera de las cuatro modalidades de la profesión. El decreto expide en cumplimiento de las dos previsiones del artículo 39 de la Constitución Política en relación con el título de idoneidad y con la regulación del ejercicio de las profesiones.
Finalmente, precisa la noción de reglamentar, recurriendo a jurisprudencia de la Corporación, pues los límites de la potestad señalan la necesidad de cumplir en debida forma el estatuto reglamentado. Si éste fuera completo en su exposición y regulación, sobraría la potestad reglamentaria. La potestad, en fin, sirve "para efectos de proveer a la regulación de esos detalles
Considera que no deben Prosperar las súplicas de la demanda.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Primer cargo. El artículo 1o. inciso 2o, subordina el ejercicio de la terapia ocupacional a la coordinación con profesional médico competente.
Para acometer el examen de este cargo, se remite la Sala a lo dispuesto por la Ley 31 de 1982 respecto del ámbito conceptual de la profesión de terapia ocupacional:
"Artículo 1o. Para efectos de la presente ley Terapia ocupacional es una modalidad sistematizado de prevención, tratamiento y rehabilitación de algunas enfermedades físicas, mentales o sociales.
Para comenzar, esta disposición se limita a definir la profesión y para determinar el ámbito de la misma de acuerdo con las modalidades educativas, es preciso remitirse a lo que dispone el Decreto Ley 80 de 1980. El artículo 2o. de la Ley 31 de 1982 establece cuatro modalidades educativas.
a) Formación intermedia profesional
b) Formación tecnológica.
c) Formación Universitaria
d) Formación avanzada de postgrado.
Respecto del carácter de cada una de estas modalidades, es necesario retirarse a cuanto dispone el Decreto Ley 80 de 1980, "por el cual se organiza el sistema de educación pos - secundaria".
Formación intermedia profesional.
Se observa que la denominación de las modalidades es la misma en una y otra norma. Sobre ésta, en especial, dispone el artículo 26, del Decreto Ley 80 de 1980, que la educación que se imparte en ella es predominantemente práctica para el ejercicio de actividades auxiliares o instrumentales concretas.
Son requisitos de ingreso a esta modalidad, la calidad de bachiller, o su equivalente, y poseer habilidades, destrezas y aptitudes exigidas para tal efecto.
Esta modalidad - agrega el inciso 4 ibídem - conduce al título técnico profesional intermedio y habilita para el ejercicio de la actividad auxiliar o instrumental.
Función tecnológica.
El artículo 27 ibídem establece que es la que tiene que ver con el ejercicio de actividades tecnológicas, con énfasis en la práctica y con fundamento en los principios científicos que la sustentan. Agrega la disposición (inciso 2) que la actividad investigativa se orienta a la creación y adaptación de tecnologías.
El inciso 3 del artículo 28 ibídem que los programas de especialización tecnológica conducen al título de tecnólogo especializado.
Formación Universitaria.
Se caracteriza por su amplio contenido social Y humanístico Y por su énfasis en la fundamentación científica e investigativa.
"La investigación, - agrega el inciso segundo - orientada a la creación, desarrollo y comprobación de conocimientos, técnicas y artes, es esencial en esta modalidad educativa".
El inciso final del mismo artículo establece que los programas de función para las profesiones tienen un carácter científico y además de preparar para el cultivo del intelecto y el ejercicio académico, desarrollan la dimensión instrumental de las profesiones.
Por su parte, el artículo 31 ibídem establece que la denominación de los títulos de la formación universitaria corresponderá al nombre de la respectiva profesión o disciplina académica, por ejemplo, médico y cirujano, abogado y otros.
Del cotejo normativo alrededor del primer cargo se llega a la conclusión de que ciertamente no existe razón valedera para supeditar el ejercicio de la Terapia Ocupacional, de formación universitaria, a la coordinación de otro profesional universitario como es el médico, por lo que en verdad, la norma reglamentaria se excedió en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Por lo anterior, prospera el primer cargo.
Segundo cargo. El artículo 2o. amplía el radio de acción de la profesión al extenderlo al estudio de la ocupación humana, sus riesgos y disfuncionalidades.
El examinen de este segundo cargo se debe hacer enfrentando la disposición acusada con la noción conceptual que la norma reglamentada establece al respecto. En efecto, la Ley 31 de 1982, artículo (que se transcribió supra) señala que la terapia ocupacional, para los fines de la ley (y de su reglamento, agrega la Sala), debe entenderse como una modalidad sistematizado de prevención, tratamiento y rehabilitación de algunas enfermedades físicas, mentales y sociales.
Semánticamente hablando terapia ocupacional significa, según el Diccionario de Uso del Español, de María Moliner, lo que a continuación se transcribe:
Terapia: Propiamente, terapéutica, parte de la medicina que trata de la curación de las enfermedades.
El término ocupacional no lo define el diccionario y para los fines de la decisión se tomará como relativo a la ocupación laboral, o ejercicio de la profesión de que se trate. Acerca de ocupación dice el Diccionario:
"Cosa o trabajo en que alguien se ocupa o está ocupado", de donde habrá que entender terapia ocupacional como parte de la medicina que trata de la curación de las enfermedades físicas, mentales o sociales originadas con ocasión del ejercicio de una profesión o trabajo. Por otra parte, el artículo lo. de la mentada ley 31 de 1982 define la misma expresión como una modalidad sistematizada de prevención. Para el diccionario de María Moliner, prevención es la conducta de tomar precauciones para evitar un daño. Luego, no se ve la ampliación indebida que denuncia el actor en el radio de acción de la profesión; la facultad de establecer una modalidad sistematizado de prevención implica necesariamente el estudio de la ocupación humana (para observar y prevenir sus riesgos y disfuncionalidades).
No ve la Sala, en consecuencia, las consideraciones sobre el estudio de la ocupación humana, sus riesgos y disfuncionalidades como un exceso en el ejercicio de las facultades reglamentarias, siendo tan amplio el significado del término terapia o terapéutica. Nótese, además, que la norma reglamentada clasifica las enfermedades en tres grandes grupos: físicas, mentales y sociales; de donde no resulta desacertado ni ilegal disponer el estudio de la ocupación humana, sus riesgos y disfuncionalidades.
Por las anteriores consideraciones, no prospera el segundo cargo.
Tercer cargo. El artículo tercero del decreto acusado sujeta el ejercicio de la terapia ocupacional "en las modalidades educativas de que trata el Decreto Ley 80 de 1980 y la Ley 31 de 1982" a las condiciones que se señalará (sic) en el decreto.
En cuanto a este cargo, el actor no ofrece argumento de violación respecto de determinadas normas superiores. Como la expresión textual es que "será ejercida la terapia ocupacional en las condiciones que se establecen en los artículos siguientes de acuerdo con la respectiva formación académica" , se considerará la acusación al examinar la legalidad de las demás disposiciones del Decreto acusado. Queda, solamente por agregar que siendo el Decreto Ley 80 de 1980 la norma fundamental de la educación pos - secundaria, la norma reglamentaria tenga que aludir a ella con la mención "de acuerdo con la respectiva función académica".
Por lo pronto, el cargo no prospera.
Cuarto cargo: El artículo 4o. crea el título de terapeuta ocupacional, no previsto en la ley 31 de 1982; le señala las funciones que puede realizar.
Respecto de este, en particular el actor afirma que hubo quebranto del artículo 55 de la Constitución Política. El artículo en mención es del siguiente tenor:
"Son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional.
El Congreso, el Gobierno y los jueces tienen funciones separadas; pero colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado."
Respecto del cargo genérico de que el título de terapeuta ocupacional no existe en la Ley 31 de 1982 se tiene que una omisión, de carácter no grave, al señalar que el profesional que sigue estudios y obtiene el título en terapia ocupacional debe llamarse Terapeuta Ocupacional, no causa daño si se concuerdan las disposiciones de los artículos 1o. y 4o. de la mentada ley, porque relacionando las dos disposiciones se tiene que Ia persona que obtiene título universitario (artículo 4o., literal c) de la ley) en terapia ocupacional puede llamarse simplemente terapeuta ocupacional y en ello no se observa exceso de ninguna índole en la potestad reglamentaria.
El actor no ha probado fehacientemente la ilegalidad alegada en el cargo anterior por lo cual, estima la Sala, no debe prosperar.
Quinto cargo: El artículo 5o. del Decreto acusado - alega el actor - señala las actividades que puede realizar el tecnólogo en terapia ocupacional.
Para examinar el cargo se considera que ésta denominación corresponde, mutatis mutandi, a lo que dispone el artículo 25, literal b) del Decreto Ley 80 de 1980. Lo propio que expuso la Sala en el cargo anterior respecto del terapeuta ocupacional, habrá de predicarse del tecnólogo en terapia ocupacional ' Y para que se aprecie si la norma acusada se acoge o no a las disposiciones generales del Decreto Ley 80 de 1980, se presentan uno y otro preceptos en cotejo:
Decreto Ley 80 de 1980.
Artículos 27, 28 y 29
La formación tecnológica comprende:
1. La educación para el ejercicio las siguientes actividades tecnológicas.
2. Énfasis en la práctica.
3. Fundamento en los principios científicos que sustentan la práctica.
4. La actividad investigativa propia de esta modalidad de formación se orienta a la creación y adaptación de tecnologías
5. Desarrolla programas terminales.
6. Desarrolla programas de especialización tecnológica.
7. El candidato a obtener el título debe demostrar: Conocimiento, aptitudes, habilidades y destrezas.
Decreto 1884 de 1988
Artículo 5º
El tecnólogo en terapia ocupacional es persona con formación tecnológica que ejecuta las siguientes actividades prácticas:
1. Recolectar, consolidar y reportar información (literal a)
2. Colaborar con el terapeuta ocupacional en la selección de técnicas (lit. b.)
3. Aplicar las técnicas o instrumentos indicados en el plan ocupacional (lit. c.)
4. Efectuar las pruebas (lit. d.)
5. Producir el equipo (lit. e.)
6. Impartir instrucciones y demostración práctica (lit. f.)
7. Registrar y reportar observaciones (lit. g.)
8. Precisar necesidades de materiales (lit. h.)
9. Organizar, preparar y controlar materiales (lit. i.)
10. Colaborar con el diseño y divulgación de mensajes educativos (lit. j.)
11. Las demás que le indique el terapeuta ocupacional (lit. k.)
Con la sola lectura se puede apreciar claramente que las actividades relacionadas tienen que ver exclusivamente con aspectos prácticos de la profesión informados por los principios científicos de la ciencia.
Al no detallar, no debía hacerlo, necesariamente, la Ley 31 de 1982, las funciones del tecnólogo correspondía al gobierno hacerlo de acuerdo con los lineamientos y determinaciones generales del Decreto Ley 80 de 1980 y ello cabalmente en ejercicio de la potestad reglamentaria constitucional. De donde se observa que el cargo está llevado a no prosperar.
En consecuencia, se desestima el cargo quinto.
Sexto cargo: Señala las actividades del técnico profesional intermedio en terapia ocupacional.
A este respecto vale extender lo que la Sala observó en relación con la reglamentación del tecnólogo. Además, siendo la norma acusada reglamentaria de la ley no se aprecia tampoco ilegalidad alguna en los términos del artículo 6o. del decreto acusado.
Por lo anterior, tampoco el cargo sexto prospera.
Séptimo cargo: El artículo 7o. acusado es del siguiente tenor:
"El terapista ocupacional con formación avanzada es la persona con título de magíster, doctor o especialista facultado para diseñar, transformar y aplicar metodologías de alta complejidad específica.
Recogiendo aquí y allá argumentos que el actor no reúne en la formulación de esta acusación, se tiene:
El gobierno adoptó una actitud que sólo correspondía no establecer la categoría de terapista ocupacional pues la ley reglamentada la establecía; aparte lo anterior, la norma acusada le señala funciones.
Si se examina con cuidado esta disposición se observa ciertamente que la denominación terapista ocupacional aparece por primera vez en la norma acusada. Es decir, que la norma reglamentaria establece dos grados de terminología análoga: terapeuta ocupacional y terapista ocupacional.
Para iniciar el examen del cargo hay que advertir que la Real Academia Española no reconoce la existencia del vocablo terapista ocupacional concluir que posiblemente la norma acusada se refiere al terapeuta ocupacional cuando habla del terapista; es decir, que se trataría de una impropiedad terminológica pero de ninguna manera de una irregularidad reglamentaria. Para la Sala debe tomarse la expresión terapista ocupacional por terapeuta ocupacional; en verdad, el artículo séptimo no establece nada distinto de una categoría de especialización en la terapia ocupacional, pues la norma acusada establece, sencillamente, que "el terapista ocupacional con formación avanzada es la persona con título de magíster, etc. "; de aquí se infiere que no se está regulando una nueva profesión sino que se están determinando las posibilidades del terapista ocupacional con formación avanzada. Para la Sala tampoco hay ilegalidad, aunque la expresión normativa no sea muy precisa, afirma que aquel puede manejar metodologías de alta complejidad específica. En consecuencia, el actor no ha probado en debida forma la ilegalidad anunciada.
Por lo anterior, el cargo no prospera.
Octavo cargo: El artículo octavo del decreto acusado obliga a inscribir el título académico en el Ministerio de Salud.
Los argumentos legales de esta acusación se hallan en la consideración de que contradice lo dispuesto por el Decreto Ley 80 de 1980 .
La norma acusada es del siguiente tenor:
"Para ejercer legalmente cualquiera de los niveles de la terapia ocupacional definidos en los artículos anteriores, se requiere obtener el correspondiente título académico en los términos de la ley e inscribirlo en el Ministerio de Salud."
Norma constitucional que se dice violada: Artículo 39.
"Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La Ley puede exigir título de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones - "
Por su parte, dispone la Ley 31 de 1982, artículo 4o. lo siguiente:
"A partir de la vigencia de la presente Ley podrán ejercer la terapia ocupacional en el territorio de la República quienes:
1. Hayan adquirido título en terapia ocupacional en las modalidades de:
a) Técnico profesional intermedio.
b) ...............”
c)..................”
d)...................”
De lo anterior se tiene:
Ciertamente las dos disposiciones citadas, constitucional y legal respectivamente, condicionan el ejercicio de la profesión a la obtención del título que es lo que expresa el artículo 8o. del Decreto 1884 de 1988. Que el título se inscriba en el Ministerio de Salud, es agregado natural y obvio del reglamento (cual es ese decreto), con el fin de llevar una relación de las personas que han obtenido el título y que por ende pueden ejercer la profesión.
No prospera el cargo.
Noveno cargo: El cargo estriba en la consideración de que coarta la libertad en el ejercicio de la profesión pues establece que sólo puede anunciarse como terapista (sic) ocupacional quién haya obtenido título universitario de tal. Y en ello no encuentra la Sala razón a la censura pues como se ha visto la Ley 31 de 1982 estableció tres grados en la profesión; sencillamente lo que quiso significar es que un tecnólogo en terapia ocupacional no podría anunciarse como terapista ocupacional, lo cual se cae de su peso.
La segunda acusación se relaciona con la disposición según la cual los tecnólogos y los técnicos profesionales deberán actuar bajo la supervisión de un terapista ocupacional. Tampoco halla la Sala razón para el reproche formulado. Pues como se ha visto en el examen de la norma acusada, las dos anteriores son simplemente carreras intermedias cuyas funciones se relacionan con actividades prácticas y de colaboración en las labores del terapeuta ocupacional, único que disfruta del grado universitario para ejercer su profesión con independencia y autonomía científica.
Para ser consecuente con lo que antes se dijo, la SALA tampoco halla razón para determinar la ilegalidad impetrada.
Por lo anterior, el cargo está llamado a no prosperar.
Décimo cargo: El artículo 10o. acusado es del siguiente tenor:
"Las personas que sin cumplir los requisitos aquí mencionados se anuncien o desempeñen como terapistas ocupacionales, tecnólogos o técnicos sin estar legalmente habilitados para ello conforme a este decreto y a la Ley 31 de 1982, ejercen ilegalmente y en consecuencia se harán acreedores a las sanciones establecidas por los responsables de la vigilancia y control institucional y por la ley para tales casos".
El cargo lo sustenta el actor afirmando que establece la sanción (sic) para el ejercicio ilegal de la profesión; curiosamente, agrega, no se incluye a los terapeutas ocupacionales.
En relación con la acusación, considera la Sala que no es cierto el que la disposición establezca sanción alguna; se trata de una norma de referencia, ya que señala la imposición de "sanciones establecidas por los responsables de la vigilancia y control institucional y por la ley para tales casos".
Esta disposición suscita la atención acerca de tres aspectos relevantes:
1. Cuáles son las sanciones establecidas; 2. quiénes son los responsables de la vigilancia y el control institucional; 3. cuáles son "tales" casos.
El análisis riguroso de la acusación lleva a concluir que la disposición, por lógica no establece sanción. Establecer significa:
"Dejar puesta una cosa en su sitio para que permanezca y realice su función en él".
"Crear una cosa que empieza a funcionar o ejecutarse"
(Ambas acepciones corresponden al Diccionario de Uso del Español, de María Moliner).
Si la norma acusada efectivamente hubiera establecido una sanción se sabría cuál era y en qué consistía. Sólo ha remitido a las que se establezcan.
Los responsables de la vigilancia y el control institucional debe ser expresión figurada por legislador; como colofón a aquel compete determinar los casos de aplicación.
Finalmente, la presunta exclusión de los terapeutas ocupacionales de la relación de sujetos pasivos de la sanción, confirma una vez más a la Sala que la norma, gramaticalmente hablando, incurrió en falta de rigor al nombrar laxamente la misma profesión bajo dos denominaciones, terapeuta ocupacional y terapista ocupacional, con la certeza de que el gobierno las tomó como sinonímicas.
Lo anterior es suficiente para declarar que el cargo no prospera.
Las subrayas del acápite Consideraciones son de la Sala,
En mérito de lo, expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, parcialmente de acuerdo con el colaborador fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: Del Decreto 1884 de 1988, proferido por el Presidente de la República y el Ministro de Salud, declárense nulos, en el artículo 1o., inciso 2o. que dice: " La atención ocupacional de estas enfermedades se desarrollará en coordinación con personal médico competente. "
SEGUNDO: Deniéganse las demás pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia se discutió y aprobó en la sesión del día 29 de agosto de mil novecientos noventa (1990).
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ PABLO J. CACERES CORRALES
PRESIDENTE DE LA SALA
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ RODRIGO VIEIRA PUERTA
VÍCTOR M. VILLAQUIRÁN
SECRETARIO