Fecha Providencia | 18/06/1984 |
Fecha de notificación | 18/06/1984 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Bernardo Ortiz Amaya
Norma demandada: Nulidad de la posición 04.01.01.00 del artículo 2o. del decreto 2810 de 1974
Demandante: LUIS FERNANDO LLOREDA LONDOÑO
IMPUESTO A LAS VENTAS – Alimentos exentos / IMPUESTO A LAS VENTAS – Casos en que no se causa. Causación
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: BERNARDO ORTIZ AMAYA
Bogotá D.E., dieciocho (18) Junio (06) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984)
Radicación número: 5985
Actor: LUIS FERNANDO LLOREDA LONDOÑO
Demandado:
Nulidad de la posición 04.01.01.00 del artículo 2o. del decreto 2810 de 1974 del Gobierno Nacional, AUTORIDADES NACIONALES.
El ciudadano abogado Luis Fernando Lloreda Londoño formuló demanda ante esta Corporación, en ejercicio de la acción de nulidad para obtener las siguientes declaraciones:
"a) Que es nula la clasificación "No Causa" dada al KUMIS y al YOGURT comprendidos en la posición 04.01.01.00 de que trata el artículo 2o. del Decreto reglamentario número 2810 de 1984; y
"b) Que en consecuencia al KUMIS y al YOGURT, comprendidos en la posición arriba mencionada, les corresponde de clasificación de exento, por ser productos alimenticios no gravados específicamente".
El actor estima que la norma acusada violó el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional, y el artículo 2o. del Decreto 1988 de 1974 y el artículo 8o. del mismo decreto.
Como concepto de violación expresó:
"El Decreto 1968 de 1974, que por ser un decreto expedido bajo el estado de emergencia económica tiene el mismo valor de un decreto legislativo, dispuso muy claramente en su artículo 8o. que los artículos alimenticios no gravados específicamente están exentos del impuesto sobre las ventas. Esta exención de tipo general se aplica a todos los productos alimenticios, salvo los gravados específicamente, que sólo fueron los siguientes: Aceite de Olivas, licores y vinos; goma de mascar, bombones, confites, caramelos y chocolates."
Y más adelante dijo:
"Al incluir el Decreto reglamentario 2810 de 1974 el YOGURT y el KUMIS contenidos en la posición número 04.01.01.00 bajo la clasificación NO CAUSA, violó el decreto 1988 de 1974 en cuanto que esta norma dispone que todos los artículos alimenticios, salvo los específicamente gravados, están exentos del impuesto a las ventas. Y se violó está norma porque el KUMIS y el YOGURT son sin duda algunos productos alimenticios que no fueron gravados específicamente por el Decreto 1988 de 1974.
"No sobra aclarar que entre la clasificación de NO CAUSA y la de EXENTO, existen profundas diferencias en materia de impuesto a las ventas. La principal diferencia radica en que la persona que fabrica productos en los cuales no se causa el gravamen, no tiene derecho a descontar los impuestos liquidados en la adquisición de los elementos constitutivos de costos y gastos de producción y ventas, (insumos) y por lo tanto no puede obtener la devolución de las sumas de dinero cargadas por estos impuestos, según el procedimiento establecido en el artículo 25 del Decreto 1988 de 1974. Esto, sin embargo, no ocurre cuando el producto está clasificado como exento para efectos del impuesto a las ventas, pues en este caso sí opera el mencionado descuento y la consecuente devolución de los impuestos pagados por la adquisición de los insumos.
"La clasificación de NO CAUSA aplicada al KUMIS y al YOGURT que de por sí es ilegal por tratarse de productos alimenticios, se torna aún más aberrante si se tiene en cuenta que tanto el legislador primario al crear al crear el impuesto a las ventas, como el Gobierno Nacional al reglamentar la materia, siempre trataron con benevolencia tributaria a los productos alimenticios, para eximirlos del citado impuesto y no gravar al consumidor final con el mayor costo que necesariamente implica este tributo. Esta tradición legislativa que se remonta a la Ley 21 de 1963, y continúa aún en el Decreto legislativo 1968 de 1974, queda relegada al olvido al dictarse el Decreto 2810 de 1974, que varió totalmente esa situación, al clasificar varios productos alimenticios como "no causantes" del impuesto a las ventas, con las consecuencias ya anotadas de encarecer ilegalmente su costo.
"Claro que en materia de productos alimenticios hay personas muy respetables que han acogido la tesis del Gobierno sobre la distinción que se debe hacer entre los productos alimenticios procesados y aquellos que se encuentran en estado natural para su simple conservación o aprovechamiento. En cuanto a los primeros, es decir los bienes alimenticios procesados, los defensores de esta distinción consideran que están exentos del impuesto a las ventas, más no así los segundos, es decir aquellos que se encuentran en estado natural aunque hayan sufrido un proceso elemental para su simple conservación o aprovechamiento, los cuales al venderse no causan el gravamen".
Tramitado el negocio se decretaron algunas pruebas solicitadas por el demandante y se hizo parte en el proceso el Ministerio de Hacienda por medio de apoderado, quien impugnó la demanda y planteó la excepción de cosa juzgada, por considerar que la posición 04.01 contenida en el Decreto 2810 de 1974 fue declarada judicialmente como válida en las sentencias dictadas por esta misma Corporación el 7 de octubre de 1976 y el 23 de noviembre de 1978; pues la sub posición 04.01.01.00 a que se hace referencia la demanda está comprendida dentro de la posición 04.01 que fue materia de decisión judicial.
Al efecto acompañó certificado del Jefe de la División de Arancel de la Dirección General de Aduanas y expresó:
"En el caso de autos, aunque no se demanda exactamente la posición 04.01, se está demandando la sub posición 04.01.01.00 de la misma posición, por lo cual debe considerarse que si el Consejo de Estado se refirió a la posición principal necesariamente allí quedaron incluidas las sub posiciones que forman parte de la misma y que fue a la que se refirió el Decreto 2810 de 1974, en su artículo 2o; demandado nuevamente en esta oportunidad.
"Para demostrar lo anterior, acompaño al presente escrito la certificación expedida por el señor JACQUES ESPINEL PARAMO, quien en su calidad de Jefe de División de Arancel, ha certificado que al citarse la posición 04.01, leche y natas frescas sin concentrar ni azucarar, se entienden incluidas las sub posiciones 04.01.01.00, incluye, tanto la leche fresca sin concentrar ni azucarar, como la leche desnatada, el suero de leche, la leche cuajada, el yogurt y demás leches fermentadas por procedimientos análogos de acuerdo como lo establecen las notas arancelarias.
"Teniendo en cuenta que lo accesorio debe seguir a lo principal, siendo que la posición 04.01, ya ha sido objeto de varias demandas, que las sentencias allí proferidas producen efectos "ERGA OMNES", y que la sub posición 04.01.01.00 forma parte integral de la mencionada posición, solicito nuevamente se declare probada la excepción de COSA JUZGADA en la presente demanda, toda vez que se dan los supuestos del artículo 332 del Código de Procedimiento Civil; en efecto, el proceso versa sobre el mismo objeto, posición 04.01 y se funda en las mismas razones que se alegaron en los procesos Nos. 3443 y 3791 á que me he referido y cuyas demandas solicito se tengan en cuenta principalmente en cuanto a las normas violadas y el concepto de la violación."
PARA RESOLVER SE CONSIDERA:
El demandante solicita que se declare nula la clasificación "no causa" para el kumis y el yogurt que se hallan comprendidos en la sub posición 04.01.01.00 del arancel de aduanas correspondiente a la posición 04.01.
Como dicha sub posición no aparece mencionada en el decreto que hizo las clasificaciones, de "exentas" y "no causan", el actor pidió que se solicitara certificación a la División de Arancel de la Dirección General de Aduanas para demostrar que "El kumis y yogurt se clasifican bajo la posición arancelaria 04.01.01.00, siempre y cuando se encuentren sin azucarar y en envases que no sean latas herméticamente cerradas (folio 24 del expediente).
El mencionado certificado complementado con el expedido por la misma División que obra a folio 56 del expediente, deja en claro que la clasificación del yogurt y del kumis está incluida en la posición arancelaria 04.01 y que es la mencionada en el Decreto 2810 de 1974.
Por otra parte, mediante inspección judicial practicada a la fábrica de Productos Lácteos Suizer en jurisdicción del Municipio de Facatativa y con la anuencia de los peritos designados al efecto, se comprobó el proceso de transformación de la leche para obtener el yogurt y el kumis y mediante dictamen pericial rendido por los Doctores Jorge Anisar Sordo y Mario Conversa Rubio que obra a folios 40 a 43 del expediente, quedó suficientemente demostrado que la producción de yogurt y kumis corresponde a un proceso industrial complejo que transforma mediante diferentes reacciones la leche en los productos mencionados.
El concepto en referencia que no ha sido objetado y que contiene una serie de elementos de juicio de orden técnico cuidadosamente elaborados llega a la siguiente conclusión:
"En consecuencia de todo lo anterior, se puede ver claramente, a través de las diferentes etapas a que se somete la leche para su transformación, que se trata de un proceso industrial, que comprende modalidades físicas, biológicas y químicas. Se efectúa una reacción química, en la cual bajo la acción de bacilos (específicos para el caso del yogurt y del kumis), la lactosa del producto original o materia prima que es la leche, se desdobla primero en sus dos componentes, galactosa y glucosa, y estas a su vez, en una segunda fase, se convierten en ácido láctico. El ácido láctico a su turno provoca otras reacciones dentro del producto en elaboración en los componentes de la leche como las proteínas, los componentes minerales, etc.
"Por lo tanto, el kumis, como el yogurt, son los productos finales de un procedimiento industrial que, utilizando la leche como materia prima esencial, los obtiene con una composición química diferente a la de la leche, dotados de características orgánicas y organolépticas también distintas y de acción fisiológica sui géneris".
Además el dictamen afirma lo siguiente:
"El yogurt y el kumis se han empleado desde tiempo inmemorial como artículos alimenticios de consumo popular, de gran valor dietético, especialmente en los países balcánicos. El siguiente cuadro, que muestra la composición del kumis, del yogurt dulce, del yogurt con frutas y del yogurt con aroma ofrece una comparación de estos productos con la leche fresca para demostrar que son productos alimenticios, de acuerdo con la definición que de ellos se hace en el parágrafo del artículo 8o. del Decreto legislativo 1988 de 1974 arriba citado. Su valor nutritivo es evidente".
Queda pues establecido que el kumis y el yogurt están incluidos en la posición arancelaria 04.01 mediante la sub posición 04.01.01.00 por virtud de una nota aclaratoria del arancel a que hace referencia el punto 2o. del certificado del Jefe de la División de Arancel que obra a folio 56 del expediente.
Queda también suficientemente demostrado, que el kumis y el yogurt son productos obtenidos mediante un proceso industrial de alguna complejidad a base de reacciones físicas, biológicas y químicas y que dichos productos son artículos alimenticios de consumo popular y de gran valor dietético, reconocido a través de mucho tiempo, según la autorizada voz de los expertos en esta materia.
Ahora bien, el artículo 2o. del Decreto 1988 de 1974 dispone que el impuesto a las ventas "grava la venta de bienes corporales muebles procesados, la importación de éstos y la prestación de los servicios expresados en el presente decreto".
Por otra parte el artículo 8o del mismo decreto en su numeral 1° dispone: "Están exentas del impuesto a las ventas de: 1.— Artículos alimenticios no gravados específicamente".
Luego, de acuerdo con la filosofía del Decreto Ley 1988 de 1974, ratificada en términos generales por el nuevo estatuto dictado mediante el Decreto Ley 3541 de diciembre 29 de 1983, dichos productos que en principio son sujetos del gravamen a las ventas deben estar exentos por tratarse de artículos alimenticios.
Resta por analizar la excepción de cosa juzgada a que ha hecho referencia la abogada del Ministerio de Hacienda, pues evidentemente la posición 04.01 del Decreto 2810 de 1974 fue materia de análisis jurisdiccional por acciones ejercitadas por diversos ciudadanos y en las sentencias de 7 de octubre de 1976 y de 23 de noviembre de 1978, ambas de esta misma Sección, se denegaron las súplicas de nulidad de esa posición que clasifica la leche y nata, frescas, sin concentrar ni azucarar entre los "no causan".
La señora fiscal 6o. del Consejo de Estado en su concepto estima que no es el caso de considerar la excepción de cosa juzgada con estas apreciaciones que la Sala comparte:
"Es preciso establecer la procedencia de la excepción de cosa juzgada propuesta por el Ministerio de Hacienda, pues de aceptarse sería innecesario el examen del fondo del proceso.
"Los pronunciamientos del H. Consejo se han referido ambos a la leche y a las natas frescas, productos diferentes en su tratamiento arancelario al yogurt y al kumis y, por tanto, no ha habido decisión del contencioso administrativo respecto del caso hoy debatido.
"No puede aceptarse que todo pronunciamiento de jurisdicción sobre una norma produzca el fenómeno de la cosa juzgada, pues bien puede ocurrir que se enfoque la demanda por aspecto distinto al primer amante analizado, se invoquen normas diferentes o se refiera a objeto distinto como el presente caso. Habrá cosa juzgada respecto del análisis del tratamiento impositivo de la leche y las natas frescas, más no puede haber lo respecto de otros productos, así sean derivados de aquella".
La asiste la razón a la señora Fiscal, pero además cabe observar que el fenómeno de la cosa juzgada con efecto "erga omnes" en las sentencias correspondientes a acciones de nulidad opera sin limitación alguna en los casos en que la acción prospere y la decisión judicial consista en la declaración de nulidad del acto acusado, porque naturalmente dicho acto desaparece del escenario jurídico y no puede ser motivo de nueva contienda judicial o de aplicación de la norma anulada; pero cuando la decisión judicial es negativa para la pretensión propuesta, el fenómeno de la cosa juzgada se restringe exclusivamente a las causales de nulidad alegadas y al contenido del petitum que no prosperó, porque aun cuando la norma en principio ha quedado vigente por haberse negado la nulidad, es susceptible de ser demandada por otras causas con diferente petitum y dejar de regir para ese efecto.
Este planteamiento jurídico está ratificado en el nuevo Código Contencioso Administrativo como norma legal por medio del artículo 175 que dice: "La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada "erga omnes".
La que niega la nulidad pedida producirá cosa juzgada "erga omnes" pero sólo en relación con la "causa petendi" juzgada.
En el presente caso no puede atenderse favorablemente la excepción de cosa juzgada por hallarse en las circunstancias previstas por el inciso 2o. anteriormente transcrito y como lo dijo la Fiscal, las decisiones judiciales dictadas con relación a esta posición arancelaria del mismo decreto se refirieron solamente a la leche y a las natas frescas, sin entrar a analizar otros productos comprendidos en las sub posiciones comentadas.
En cuanto a la violación de los artículos 2o. y 8o. del Decreto 1988 de 1974 ha quedado claramente definido que tanto el yogurt como el kumis son productos alimenticios frutos de un proceso industrial, que deben considerarse exentos al tenor de lo previsto en esos artículos.
Cabe observar que el nuevo estatuto del impuesto sobre las ventas dictado en diciembre 29 de 1983 incluye entre los productos que "no causan" los de la posición arancelaria 04.01 pero clasifican como bienes exentos los correspondientes a la posición arancelaria 04.02 que habla de "leche y nata conservadas, concentradas y azucaradas" para distinguirlo de la "leche y natas frescas, sin concentrar ni azucarar" pero ni en uno ni otro caso se hace la distinción pertinente con relación al kumis y al yogurt que se incluye en la primera posición mediante una nota explicativa del arancel aduanero, que lógicamente no podía tener presente ese fenómeno singular del producto alimenticio elaborado que debe ser exento y no corresponder al grupo de los alimentos en estado natural que no causan el impuesto.
Basta ahora transcribir lo que sobre este punto ha dicho la Fiscal 6a. quien solícita acceder a las peticiones de la demanda, criterio y consideraciones que la Sala también comparte:
"3. De conformidad con el artículo 2 del Decreto 1988 de 1974, uno de los hechos generadores del impuesto lo constituye la venta de los bienes muebles procesados. Sin embargo, dicho artículo 2 expresamente excluye del gravamen, como bienes NO PROCESADOS, los bienes 'primarios en estado natural, aunque hayan sufrido un proceso elemental para su simple conservación o APROVECHAMIENTO'. Es decir, que el legislador no estima como pertenecientes al grupo de los bienes procesados muebles, aquellos primarios en estado natural que requieren de un proceso simple, elemental, para lograr su conservación o para poderlos utilizar o aprovechar.
"4. De conformidad con el artículo 8 del mismo estatuto están exentas del impuesto las ventas de productos alimenticios no gravados específicamente. Supone, entonces, la norma que se trata de productos alimenticios procesados para distinguirlos de los no procesados (según el artículo 2), que no causan el gravamen, y los estima exentos del impuesto, salvo aquellos que normas legales especiales hayan señalado como gravables.
"Resulta clara esta clasificación, pues lo contrario sería concebir un absurdo en el legislador al declarar en su artículo 2o. como bienes no objeto de gravamen los bienes alimenticios naturales o sometidos a un proceso elemental y, más adelante, en el artículo 8, señalar los mismos bienes como exentos.
"5. Es claro, así, que de conformidad con el Decreto 1988 son cuatro las categorías de los productos alimenticios:
"a) Bienes naturales, que no causan impuesto.
"b) Bienes naturales con su proceso elemental para conservación o aprovechamiento, no causan impuesto.
"c) Bienes procesados exentos del impuesto.
"d) Bienes procesados que por norma especial son objeto del gravamen.
"6. El objeto del presente juicio es determinar la legalidad o ilegalidad de la norma cuestionada para lo cual es preciso observar que, evidentemente, la elaboración de productos como el yogurt y el kumis, requiere de un proceso que no tiende a la conservación ni al aprovechamiento del producto natural, sino que busca la elaboración de un nuevo producto cuya base es la leche; se trata, como lo describen los peritos en su dictamen, de un verdadero proceso de transformación industrial de la leche 'que comprende modalidades físicas, biológicas y químicas', proceso que coloca, necesariamente el producto, dentro de la clasificación de los bienes exentos del gravamen, sin entrar a distinguir, como la hace la Jefatura de la División de Arancel del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, si se trata de un producto determinado con azúcar, sin ella o con frutas adicionadas", (folio sin numeral entre los folios 23 y 24 del expediente).
En razón de lo anteriormente expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
DECLARASE nula la clasificación "No causa" para los productos alimenticios kumis y yogurt que se hallan comprendidos dentro de la posición arancelaria 04.01 en la sub posición 04.01.01.00 a los cuales les corresponde la clasificación "exentos", por ser productos elaborados y alimenticios no gravados específicamente.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada por la sala en sesión del día 18 de junio de mil novecientos ochenta y cuatro.
ENRIQUE LOW MURTRA, BERNARDO ORTIZ AMAYA, GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ, CARMELO MARTINEZ CONN
JORGE A. TORRADO, SECRETARIO