Fecha Providencia | 15/08/1989 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Simón Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: Decreto 886 de l984
Demandante: Rafael Bernal Salamanca
PRESIDENTE - Atribución constitucional / CONTRATO DE IMPORTACION
Lo que en su oportunidad no hizo el estatuto contractual dictado por el presidente en uso de facultades extraordinarias y en los cuales no aparece clasificado como administrativo el contrato de importación, lo pretende hacer ahora extrañamente el decreto demandado, al introducirle a aquél la cláusula de caducidad y demás manifestaciones de actuación unilateral de la administración.
DECRETA LA NULIDAD del artículo 2°. del Decreto número 886 de 1984 (abril 10).
Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., veintidós de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve.
Consejero ponente: Doctor Simón Rodríguez Rodríguez.
Referencia: Proceso número 970. Actor: Rafael Bernal Salamanca.
El doctor Rafael Bernal Salamanca en su propio nombre y en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 34 del C. C. A., demanda la nulidad del Decreto número 886 de 10 de abril de l984 expedido por el señor Presidente de la República en asocio del señor ministro de Desarrollo Económico.
El acto acusado:
Es del siguiente tenor.
"DECRETO NUMERO 886 DE 1984 (abril 10)
"Por el cual se determina la competencia para el ejercicio de una actividad administrativa en materia de Comercio Exterior.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de la facultad que le otorga el artículo 132 de la Constitución Nacional, y
Considerando:
"Que dada la naturaleza jurídica de establecimiento público la afinidad con los objetivos que la ley le ha trazado y la organización administrativa, el organismo competente más idóneo para ejercer la actividad de suscribir, vigilar y controlar los contratos de compromiso de exportación es el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, INCOMEX,
Decreta:
"Artículo 1°. Autorizar al Instituto Colombiano de Comercio Exterior INCOMEX en su condición de organismo ejecutor de la política de comercio exterior para que suscriba, vigile y controle los contratos de exportación que se disponga deban firmar las personas de derecho público o privado.
"Artículo 2°. Los contratos que suscriba el Instituto Colombiano de Comercio Exterior INCOMEX en desarrollo de esta facultad contendrán entre otras las cláusulas de la caducidad y los principios sobre interpretación, modificación y terminación unilaterales a que se refiere la Ley 19 de 1982 en concordancia con el Decreto 222 de 1983.
“Artículo 3°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
Comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. E., a 10 de abril de 1984.
Belisario Betancur
El Ministro de Desarrollo,
Rodrigo Marín Bernal".
Fundamentos de derecho de la demanda:
Los expresa así el recurrente en el acápite denominado "normas violadas y concepto de la violación".
“ 'Considero que el Decreto número 886 de 10 de abril de 1984 violó el artículo 132 de la Constitución Nacional, porque al ordenar que los contratos de compromiso de exportación asignados al INCOMEX deben contener la cláusula de caducidad y los principios sobre interpretación, modificación y terminación unilaterales por parte de la entidad pública que los suscribe, los clasificó, como contratos administrativos, arrogándose una facultad que no le corresponde al Presidente de la República sino al órgano legislativo del poder.
"'Considero que el Decreto número 886 de 10 de abril de 1984 violó la Ley 19 de 1982, porque ésta no estableció que los contratos de compromiso de exportación fueran contratos administrativos y dispuso que los principios sobre interpretación, modificación y terminación unilaterales por parte de las entidades públicas que los suscriban, sólo se aplican a los contratos administrativos, de tal forma que el Decreto número 886 de 10 de abril de 1984, al ordenar que los contratos de compromiso de exportación asignados al INCOMEX deben contener la cláusula de caducidad y los principios sobre interpretación, modificación y terminación unilaterales por parte del INCOMEX, los clasificó como contratos administrativos, arrogándose una facultad que no le corresponde al Presidente la República sino al Congreso Nacional.
“ 'Considero que el Decreto número 886 de 10 de abril de 1984 violó el Decreto extraordinario número 222 de 1983 porque éste no clasificó como contratos administrativos los contratos de compromiso de exportación y dispuso que los principios de interpretación, modificación y terminación unilaterales por parte de las entidades públicas que los suscriban, sólo se aplican a los contratos administrativos, de tal forma que el Decreto número 886 de 10 de abril de 1984, al ordenar que los contratos de compromiso de exportación asignados al INCOMEX deben contener la cláusula de caducidad y los principios sobre interpretación, modificación y terminación unilaterales por parte del INCOMEX, los clasificó como contratos administrativos, arrogándose una facultad que no le corresponde al Presidente de la República sino a la rama legislativa del poder"'.
Oposición del Ministerio de Desarrollo Económico:
1. Se opone mediante procurador judicial a las pretensiones de la demanda en el escrito de contestación de ésta, así:
a) Los contratos de compromiso de exportación según lo entendió la Sala Unitaria están en la órbita de actividades del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, luego el Decreto 886 de 1984 no violó el artículo 132 de la Constitución Nacional
b) Tampoco quebrantó el Decreto 886 la Ley 19 de 1982 porque ésta facultó al señor Presidente de la República en su artículo 10 literal d) para "reclasificar y definir los contratos que celebran la Nación y demás entidades sometidas al estatuto contractual administrativo pudiendo señalar regímenes especiales para ellos".
e) El Decreto 886 "se limitó a regular una materia que al mismo tiempo que implicaba distribuir un negocio, según su afinidad, a un establecimiento público, suponía reglamentar un aspecto relacionado con los contratos en que estuvieron entidades de derecho público, cuando se vean precisadas a hacer exportaciones".
d) Al dictar "el Decreto 886 de 1984 el Presidente de la República, formando Gobierno con el señor ministro de Desarrollo Económico, por razón de la materia, reglamentó el Decreto 222, pues la actividad de exportar algo cae perfectamente y sin forzar la naturaleza de las cosas, dentro de los llamados contratos de suministro, modalidad contractual ésta que indiscutiblemente está comprendida dentro de los contratos administrativos". En efecto: "Qué otra cosa sino el sometimiento de un bien que supone el exportar una mercancía o cualquier objeto que por un proveedor nacional se suministre a alguien fuera del país ". No se muda la índole del contrato de suministro por la circunstancia de que quien suministra los bienes o servicios sea una entidad pública o por el hecho de que lo suministrado deba salir del país y por lo tanto constituye una exportación.
2. Reitera el Ministerio en su alegato de conclusión la anterior argumentación.
Concepto del Ministerio Público:
Conceptúa el honorable fiscal ante esta Corporación que debe anularse el artículo 2°. cuestionado del Decreto 886 y concluye que debe acogerse la argumentación de la Sala Unitaria para decretar la suspensión provisional del mismo.
Consideraciones de la Sala:
Estima ésta que las apreciaciones que hizo la Sala Unitaria en el auto de suspensión provisional de 9 de septiembre de 1988 respecto del Decreto 886 de 1984 especialmente de su artículo 2°. conservan su validez ya que no han sido desvirtuados y por ello las reproduce como motivación de este fallo para declarar la nulidad de dicho artículo 2°., así:
"1. ...Estima el despacho que la suspensión deprecada está llamada a prosperar por las siguientes razones:
"a) En primer término se advierte que la única facultad invocada por el Presidente de la República para dictar el decreto acusado es el artículo 132 de la Carta Política, de conformidad con el cual 'la distribución de los negocios, según sus afinidades, entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos corresponde al Presidente de la República'.
"Ello ha de entenderse en el sentido de que el jefe del Estado como suprema autoridad administrativa que es, tiene la facultad de hacer la repartición del trabajo entre los distintos ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, teniendo en cuenta que correspondan a las funciones que cada uno de ellos cumple.
"Entonces el artículo 1°. del Decreto 886 queda cobijado por dicha previsión porque los contratos de exportación de que habla la norma están en la órbita de actividades que ordinariamente cumple el Instituto Colombiano de Comercio Exterior.
"b) Mas no sucede lo mismo en tratándose del mandato del artículo 2°. ibídem en cuanto se inmiscuye en campo que no lo autoriza el referido artículo 132 constitucional, porque no se trata de distribuir labores por el señor Presidente de la República.
"En efecto, lo que en su oportunidad no hizo el Decreto 222 de 1983 dictado por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias de la Ley 19 de 1982 'por la cual se expiden normas sobre contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas...' y en las cuales no aparece clasificado como administrativos el contrato de importación, lo pretende hacer ahora extrañamente el Decreto 886 en el texto examinado al introducirle a aquél la cláusula de caducidad y demás manifestaciones de actuación unilateral de la Administración.
"Surge así a primera vista, ostensiblemente, según las prescripciones del artículo 152 del C. C. A., en punto a suspensión provisional, el quebranto del artículo 132 de la Carta y del Decreto 222 de 1983 en armonía con la Ley 19 de 1982, que se vería indebidamente adicionado en la forma vista y por ello habrá de decretarse la medida precautoria respecto del articulo 2°. del Decreto 886 de 1984".
2. A lo anterior valga agregar lo siguiente que responde alegación del Ministerio de Desarrollo:
a) El auto de suspensión provisional se contrajo al artículo 2°. del Decreto 886 y no al artículo 1°. ibídem. Luego cuando se afirmó que los contratos de compromiso de exportación estaban dentro del campo de actividades del INCOMEX lo fue respecto de dicho artículo 1°. que lo autoriza para suscribir, vigilar y controlar dichos contratos y todo ello dentro de la finalidad de distribución de trabajo del artículo 132 de la Constitución Nacional.
b) La facultad del artículo 10 literal d) de la Ley 19 de 1982 se agotó con la expedición que precisamente hizo el Presidente de la República del Decreto-ley 222 de 1983 que contiene el estatuto contractual de la Nación y sus entidades descentralizadas, para lo cual se le concedió plazo de un (1) año (art. 10, inciso 1°. de la Ley 19). No es concebible entonces que el Gobierno Nacional pretextando el uso de su potestad reglamentaria constitucional continúe desarrollando la mencionada ley. Fuera de que la alegada facultad no figura como fuente legal del Decreto 886.
e) Por último debe advertirse que en ninguna parte del Decreto 886 se lee: contrato de suministro, sino "contratos de compromiso de exportación" (parte motiva) y "contratos de exportación" (parte resolutiva, art. 2 ), luego no es posible aceptar la alegre interpretación de la parte impugnadora de equiparar aquéllos a "contratos de suministro".
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Conten ¡oso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con el concepto del honorable Fiscal Primero ante esta Corporación:
Falla:
Decrétase la nulidad del artículo 2°. del Decreto número 886 de 10 de abril de 1984 expedido por el señor Presidente de la República.
Cópiese y notifíquese.
La presente sentencia fue considerada y aprobada en sesión de la Sala de siete (7) de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989).
Simón Rodríguez Rodríguez, Samuel Buitrago Hurtado, Guillermo Benavides Melo, Luis Antonio Alvarado Pantoja.
Víctor M. Villaquirán, Secretario.