Fecha Providencia | 18/10/1989 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Samuel Buitrago Hurtado
Norma demandada: Decreto 651 de 1988
Demandante: Juan Manuel Arboleda Perdomo
LOCUCION - Licencia
La ley exige a los locutores un permiso o licencia para poder "exponer" su trabajo porque en Colombia todos los canales radioeléctricos son de exclusiva propiedad del Estado.
Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., dieciocho de octubre de mil novecientos ochenta y nueve.
Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.
Referencia: Expediente acumulados números 962-1002. Decretos del Gobierno. Actor: Juan Manuel Arboleda Perdomo y Laureano Rosero Ruales.
El ciudadano Juan Manuel Arboleda Perdomo, en su propio nombre, presentó ante esta Corporación demanda de nulidad contra todo el articulado del Decreto reglamentario número 651 de 13 de abril de 1988. Dicha demanda, presentada el 27 de junio de 1988, se fundamenta en la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. En ejercicio de la misma acción y también a nombre propio, el ciudadano Laureano Rosero Ruales presentó demanda el 16 de agosto del mismo año, pidiendo la nulidad del mismo decreto con excepción de los artículos 10, 15 y, parcialmente, el 8°.y 9°.
Dicho decreto "Por el cual se reglamenta la expedición de las licencias de locución para la radiodifusión sonora y televisión y se modifica el Consejo Asesor de Locución", fue proferido por el presidente de la República y el ministro de Comunicaciones con fundamento en sus facultades legales "y en especial de las que le confieren los artículos 120, numeral 3 de la Constitución Política y 2°. literal a) del Decreto 129 de 1976 y el artículo 19 del Decreto-ley 3418 de 1954".
La acumulación:
El señor Fiscal Primero de la Corporación solicitó, en memorial visible a folio 46 del expediente número 962, que se decretara la acumulación de los dos procesos mencionados en la introducción de este escrito "por provenir de la misma causa y, además versar sobre similar objeto, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 149 del Código de Procedimiento Civil". Presentándose los requisitos exigidos por el citado artículo para la procedencia de la acumulación de procesos y, siendo aplicable al caso, al tenor de lo preceptuado en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la Sala, mediante auto de quince de abril de mil novecientos ochenta y nueve, resolvió acumular ambos procesos a fin de que continuaran tratándose conjuntamente y se decidieran en la misma sentencia.
La acción:
Pretenden las demandas acumuladas la nulidad de las disposiciones contenidas en el Decreto 651 de 1988 que reglamenta la expedición de licencias de locución para radiodifusión sonora y televisión y se modifica el Consejo Asesor de Locución. En dicho decreto se estipulan los requisitos para obtener tales licencias tanto para nacionales como para extranjeros; se le adscriben atribuciones al Consejo Asesor de Locución para fijar las fechas de los exámenes y para evaluarlos, amén de otras funciones; se impone a las asociaciones gremiales de personas la obligación de registrarse en el Ministerio de Comunicaciones, y la obligación de los locutores de identificarse, así como se les señala la responsabilidad por las infracciones que cometan contra las disposiciones legales vigentes y se establecen las respectivas sanciones. Finalmente, deroga el Decreto 2670 de 1984 y las demás disposiciones que le sean contrarias.
Los hechos de la demanda:
Ambas demandas señalan como "Hechos" los siguientes:
Primero. El Gobierno Nacional el 13 de abril de 1988 expidió el Decreto reglamentario 651, firmado por el presidente de la República y su ministro de Comunicaciones, reglamentario del literal a) del artículo 2°. del Decreto-ley 129 de 1976 y del artículo 19 del Decreto-ley 3418 de 1954, decreto que conforme su artículo 2°. rige desde la fecha de su publicación.
Las disposiciones violadas y el concepto de la violación:
Señalan los demandantes como violados los artículos 39 y 120 numeral 3 de la Constitución que rezan así:
"Artículo 39. Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley puede exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones.
"Las autoridades inspeccionarán las profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
"Artículo 120 numeral 3. Corresponde al presidente de la República como jefe del Estado y suprema autoridad administrativa:
"3°. Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes".
A la vista de los demandantes aparece violatorio el Decreto 651 de las normas transcritas, en razón de que solamente el Congreso tiene facultad, mediante una ley, para exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones. Por otra parte, las normas que dicho decreto dice reglamentar, no se refieren a la profesión de locutor, título que ninguna ley exige. "En efecto, dice uno de los. demandantes, el artículo 19 del Decreto-ley 3418 de 1954 se limita a exigir una licencia para determinado personal que labore en los Servicios de Telecomunicaciones; pero por ninguna parte está reglamentando la profesión de locución". Afirman igualmente, que el Decreto 129 de 1976 se refiere a unas funciones generales del Ministerio de Comunicaciones, a diversas materias pero no a la regulación de la locución y por lo tanto "mal puede reglamentar una materia no comprendida en el marco de las normas que invoca como objeto de la reglamentación".
La violación a los artículos 39 y 120 numeral 3 de la Carta, la hacen consistir en que el Gobierno reglamenta "en un simple decreto reglamentario" el oficio de locutor por (sic) los medios de radiodifusión y televisión en contraposición con el mandato constitucional que da tal atribución al legislador, constituyéndose tal acto en una extralimitación de la potestad reglamentaria. Apoya su argumento uno de los demandantes en la cita que, en reciente providencia, hace un consejero de esta Sala de un fallo pronunciado en proceso de simple nulidad que versaba sobre el Decreto reglamentario 1131 de 20 de abril de 1983 en el que se implantaba un estatuto sobre el ejercicio de la profesión de "actor" o "director" de radio, teatro y televisión para afirmar, haciendo un parangón entre ambas situaciones, que "si a los apartes transcritos le modificamos la palabra 'actor' o 'director' por la de 'locutor', vemos que el ejecutivo invadió una órbita propia, por decisión del constituyente, del legislador".
Ausencia de la parte demandada:
Habiendo sido notificado oportunamente de ambas demandas el señor ministro de Comunicaciones, éste otorgó poder para ser representado en cada uno de los procesos a la doctora Rosa Vacca quien, no solamente no hizo presentación personal sino que no contestó la demanda y, corrido el traslado para los alegatos de conclusión, tampoco se hizo presente para defender los intereses del Ministerio y de la Nación. Es decir, la apoderada no atendió con celosa diligencia, como era su deber, el encargo que le hizo el señor ministro de Comunicaciones, conducta censurable que la Sala pondrá en conocimiento del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para los fines del Decreto 196 de 1971 que contiene el estatuto del ejercicio de la abogacía.
El concepto del Ministerio Público:
Remitido el expediente al despacho del señor Fiscal Primero de la Corporación para lo de su resorte, al hacer las consideraciones pertinentes conceptuó que, teniendo en cuenta los dos pilares del decreto acusado, esto es, el Decreto 129 de 1976 y el Decreto-ley 3418 de 1954, al mismo tiempo que las dos normas constitucionales cuya violación se alega "se considera que el decreto acusado no menoscaba la libertad de escoger profesión u oficio ni las potestades que de ello se derivan, sino que al contrario viene a reglamentar reglas (sic) de conducta que conllevan el ejercicio de la locución, para mantener parámetros a la comunidad que garanticen la convivencia de los ciudadanos, y mucho menos está excediendo la potestad reglamentaria, porque como vemos, del Decreto legislativo, número 3418 proviene o se deriva la reglamentación acusada". Concluye su concepto el agente fiscal, que no deben prosperar las súplicas de la demanda.
Consideraciones de la Sala:
Comenzarán estas observaciones de la Sala por dilucidar si, efectivamente, podía el ejecutivo exigir, a quienes ejercen la profesión de la locución, una licencia con el fin de autorizar dicho ejercicio. En primer lugar, una de las normas especiales en las que dice fundamentarse el Decreto reglamentario número 651 de 1988, es el artículo 19 del Decreto-ley 3418 de 1954. Dispone este artículo:
"El personal que trabaje en los servicios de Telecomunicaciones, en labores que no sean esencialmente administrativas, deberá tener licencia expedida por el Ministerio de Comunicaciones, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno" (las subrayas son nuestras).
Como se ve, se excluye de la obligación de tener licencia, solamente al personal administrativo. Contrario sensu, quienes se encargan de los demás servicios, deberán proveerse de la licencia.
Como quiera que este decreto-ley pudiere ser puesto en tela de juicio por tratarse de una legislación de emergencia dictada durante la vigencia del estado de sitio, es conveniente dejar en claro que dicha norma se convirtió en ley de la República por voluntad del Congreso Nacional el 16 de diciembre de 1961 mediante la Ley 141 cuyo texto dice:
,,Artículo 1°. Adóptanse como leyes los decretos legislativos dictados con invocación del art. 121 de la Constitución, desde el nueve (9) de noviembre de mil novecientos cincuenta y ocho (1958), en cuanto sus normas que no hayan sido abolidas o modificadas por leyes posteriores".
Se aprecia pues, sin que para ello se requieran complicadas operaciones mentales, que, en sí sola, la norma citada contiene la orden de exigencia de la licencia como título de idoneidad de que habla él artículo 39 de la Constitución. Por manera que el Gobierno en el acto acusado no está haciendo cosa diversa a hacer cumplir la ley que as! lo ordena e, igualmente, en cumplimiento de la misma ley, está reglamentando la adquisición de dicha licencia en obedecimiento a la misma disposición que, en la parte que hemos subrayado, dice: "Con la reglamentación que expida el gobierno".
Fuera de cualquier contexto lógico son las observaciones que, en ampliación de sus argumentos, expone en el libelo introductorio uno de los demandantes al decir que son tan absurdas las normas acusadas, que es como si a un famoso pintor o cantante se le exigiera licencia para poder exponer sus pinturas en Colombia o para poder cantar, deduciendo como corolario que no es la licencia la que hace al cantante, al pintor, al escultor o al locutor. Es tan elemental el raciocinio, que el sólo mencionarlo constituye una verdad de Perogrullo. No obstante, siguiendo la misma cuerda razonadora, podría pensarse que el cantante, el escultor o el pintor que, en ejercicio y participación de sus artes liberales quisieran exponer o cantar en recintos de exclusiva propiedad del Estado, deben obtener un permiso o licencia para ello. Y no se está pretendiendo con esa exigencia que su arte se genere en la licencia o permiso. No es pues cosa diferente lo que 1 ley exige a los locutores en Colombia: Un permiso o licencia para por "exponer" su trabajo. Y por qué Sencillamente porque en Colombia todos los canales radioeléctricos son de exclusiva propiedad del Estado. Lo dice el mismo Decreto 3418 de 1954 convertido en ley de la República por el Congreso Nacional.
Lo que se acaba de afirmar lo dice en forma precisa y clara el artículo l del decreto:
"Todos los canales radioeléctricos que Colombia utiliza o pueda utilizar en el ramo de Telecomunicaciones, son de propiedad exclusiva del Estado".
Y, aunque los diccionarios académicos nos dicen que la palabra "telecomunicación" comprende las comunicaciones telegráficas, telefónicas y por radio, el decreto en mención, hoy ley de la República, da el sentido de la expresión a fin de eliminar cualquier duda al respecto:
"Artículo 2°. Se entiende por telecomunicaciones toda transmisión, emisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes y sonidos, o información de cualquier naturaleza, por hilo, radio, medios visuales u otros sistemas electromagnéticos".
Como se ve, en esta definición, queda comprendida también la televisión que por esa época se estaba apenas inaugurando en Colombia.
En síntesis de lo dicho, al fundamentarse las acciones bajo examen la carencia de una ley que facultase al Gobierno para exigir una licencia como garantía de idoneidad y para reglamentar la obtención de esa licencia, quedan sin piso tales pretensiones al quedar demostrado que dicha ley sí existe y que, en consecuencia, ninguna de las dos normas de la Carta señaladas como violadas, lo han sido.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en concordancia con el concepto del señor agente del Ministerio Público.
Falla:
1°. Deniéganse las peticiones de las demandas acumuladas en este proceso.
2°. Póngase en conocimiento del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, para los efectos del Decreto-ley 196 de 1971, la conducta asumida por la apoderada del Ministerio de Comunicaciones en este proceso.
Cópiese, notifíquese y archivase.
El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día doce (12) de octubre de mil novecientos ochenta y nueve (1989).
Luis Antonio Alvarado Pantoja, Samuel Buitrago Hurtado, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez.
Víctor M. Villaquirán, Secretario.