Fecha Providencia | 11/06/1990 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Reynaldo Arciniegas Baedecker
Norma demandada: literales c), d) y e) del artículo 2º del Decreto Reglamentario No. 2076 de 1967
Demandante: MARIA IDALID GRUESO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
CESANTIA - Utilizacion
No es lógico pensar que el trabajador, pignorando su cesantía, obtenga préstamos para una vivienda que no va a ser propiedad suya ni que los patronos adelanten planes de vivienda en beneficio de trabajadores o lo hagan éstos mismos, financiándolos con sus cesantías, si ellos estarían o podrían estar excluidos de la propiedad; lo evidente es que el trabajador, al solicitar préstamo de vivienda, o el patrono al adelantar planes de vivienda para sus trabajadores, o éstos al hacerlo directamente, estén pensando en la propiedad de la vivienda y no en la simple tenencia o habitación. No se ve contradicción alguna entre el Decreto Reglamentario 2076 de 1967 y la disposición reglamentada Decreto 2351 de 1965.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejera ponente: REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER
Bogotá, D.E., once (11) de junio de mil novecientos noventa (1990)
Radicación número:2750
Actora: MARIA IDALID GRUESO
Referencia: Unica Instancia
María Idalid Grueso C., en su carácter de ciudadana colombiana y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita que se declare la nulidad parcial de los literales c), d) y e) del artículo 2º del Decreto Reglamentario No. 2076 de 1967, en sus partes finales, en cuanto disponen que:
“Se entiende que la suma correspondiente a la liquidación parcial del auxilio de cesantía, o al préstamo sobre ésta, tiene la destinación de que trata el artículo anterior, solamente cuando se aplique a cualquiera de las inversiones u operaciones siguientes:
...
c) Construcción de vivienda, cuando ella se haga sobre lote o terreno de propiedad del trabajador interesado, o de su cónyuge;
d) Ampliación, reparación o mejora de la vivienda de propiedad del trabajador o de su cónyuge;
e) Liberación de gravámenes hipotecarios o pago de impuestos que afecten realmente la casa o el terreno edificable de propiedad del trabajador, o su cónyuge”. (Se subrayan los apartes de la norma cuya nulidad se impetra).
Como normas violadas se citan los artículos 2º, 76 y 120 numeral 3º de la Constitución Política, el artículo 304 del C. S. del T., el artículo 12 de la Ley 153 de 1887 y el artículo 18 del Decreto 2351 de 1965.
El concepto de violación de las normas citadas se hace consistir en que el artículo 2º del Decreto 2076 de 1967 introdujo modificaciones al artículo 18 del Decreto Extraordinario No. 2351 de 1965, porque sólo permite el pago parcial del auxilio de cesantía para construcción de vivienda, reparación, mejora o ampliación de la misma si el lote o terreno donde se pretende construir o se halla construida la que se propone reparar, mejorar o ampliar es de propiedad del trabajador o de su cónyuge, cuando el artículo 18 del Decreto Ley 2351 de 1965, materia de reglamentación por el Decreto acusado, “no exigía título de propiedad al trabajador y menos al cónyuge ya que el decreto (sic) 2351 no habla para nada en su artículo 18 del cónyuge, término éste que fue agrado (sic) dentro de la modificación hecha por el Decreto reglamentario 2076” (folio 5 cdno. ppal.)
Igualmente considera la demandante que el literal e) del artículo 2º del Decreto 2076 de 1967, modifica también el artículo 18 del citado Decreto Ley, pues éste únicamente y sin más requisitos hace referencia a la liberación de bienes destinados a la vivienda del trabajador y aquél circunscribe la posibilidad de exigir el pago parcial del auxilio de cesantía para efectos de liberación de gravámenes hipotecarios o pago de impuestos que afecten la vivienda o el terreno de propiedad del trabajador o de su cónyuge.
Por tal razón, para la actora, el artículo 2º del Decreto 2076 de 1967 viola lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto Ley que reglamenta y quebranta los preceptos constitucionales y demás normas legales, señalados como infringidos en el libelo.
En la demanda se solicitó la suspensión provisional de las normas acusadas, petición que fue denegada por las razones expuestas en providencia visible a folios 11 a 14.
El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se constituyó en parte impugnadora a través de apoderada, consignando su oposición en escritos que aparecen a folios 19 a 22 y 29 a 30, en los cuales arguye que la norma acusada expedida con fundamento en las atribuciones conferidas al Presidente de la República por el numeral 3) del artículo 120 de la Constitución Nacional, reglamentaria de la excepción de pago parcial de la cesantía consagrada en el Decreto 2351 de 1965, bien podía establecer dichas restricciones con el fin de garantizar la inversión adecuada de esta prestación social, que merece especial protección, y evitar así su utilización en obras o reparaciones locativas de bienes que no pertenecen al trabajador.
El señor Fiscal Cuarto de la Corporación rindió concepto desfavorable a las pretensiones de la demandante y solicitó su denegación (folio 32).
Agotado el trámite de rigor y no observándose causal de nulidad que invalide la actuación, se procede a decidir, previas las siguientes
CONSIDERACIONES:
Al definir la solicitud de suspensión provisional, se dijo en providencia de septiembre 22 de 1987:
“Vistas las cosas prima facie y sin mayor especulación - como corresponde a esta etapa del proceso - , dado que el decreto 2351 de 1965 faculta al trabajador para exigir el pago parcial de su cesantía para adquirir, mejorar, o liberar bienes raíces destinados a su vivienda, lo que habría de entenderse es que el trabajador, mediante su cesantía parcial, puede adquirir vivienda para sí o mejorar o liberar su vivienda, vale decir, no le sería permitido utilizar la prestación con destino a viviendas ajenas, como es obvio.
En tales condiciones, lo que hace el Decreto 2076 de 1967 es desarrollo natural de la norma reglamentada, ya que no es concebible que el trabajador mejore o libere con su cesantía una vivienda ajena o se proponga construir su vivienda sobre terrenos que no sean de su propiedad.” (Folios 11 - 14).
Este planteamiento encuentra apoyo en el texto mismo de la norma reglamentada, el artículo 18 del Decreto 2351 de 1965, que es del siguiente tenor:
“1. - Los trabajadores individualmente podrán exigir el pago parcial de su cesantía para la adquisición, mejora o liberación de bienes raíces destinados a su vivienda, siempre que dicho pago se efectúe por un valor no mayor del requerido para tales efectos.
...”
El auxilio de cesantía es una prestación social. Como es bien sabido, las prestaciones sociales están rodeadas de una particular protección legal, justamente por constituir derechos muy estrechamente vinculados a la persona del trabajador, que no pueden renunciarse ni cederse a ningún título (Código Sustantivo del Trabajo, artículos 340, 343).
La cesantía es por naturaleza una prestación personalísima, destinada a subvenir a las necesidades del trabajador durante su “cesantía” o desempleo, carácter que justifica la preocupación del Estado por su adecuada utilización, como se observa en el texto del artículo 254 del Código Sustantivo del Trabajo:
“PROHIBICION DE PAGOS PARCIALES. Se prohíbe a los patronos efectuar pagos parciales del auxilio de cesantía antes de la terminación del contrato de trabajo, salvo en los casos expresamente autorizados, y si los efectuaren perderán las sumas pagadas, sin que puedan repetir lo pagado”.
La situación que se plantea en el artículo 18 del decreto 2351 de 1965 bajo el título de “Financiación de Viviendas”, es indicativa de que se trata de la vivienda “propia del trabajador”, no de una vivienda ajena, pues allí se habla en primer término de la "adquisición de bienes raíces destinados a su vivienda”. Es lógico inferir que a esa misma vivienda propia se refieren las palabras “mejora o liberación” que también trae la norma.
En forma excepcional y con la especificación de una utilización restringida, la disposición reglamentada permite el pago parcial del auxilio de cesantía, frente a la norma general que tal cosa prohíbe: Solamente para adquirir, mejorar o liberar su vivienda, puede obtener el trabajador su cesantía parcial.
Para lograr la convicción plena de que tal fue el espíritu del legislador extraordinario, bastaría examinar el citado artículo 18 en la integridad de su contexto.
En el numeral 2 se dice que “los patronos pueden hacer préstamos a sus trabajadores sobre el auxilio de cesantía para los mismos fines”. En el 4º se agrega que “los patronos pueden realizar planes de vivienda... en beneficio de sus trabajadores, financiados en todo o en parte, con préstamos o anticipos sobre el auxilio de cesantía de los trabajadores beneficiados”. Y en el 5º, que los “trabajadores podrán, igualmente, exigir el pago parcial de sus auxilios de cesantía para realizar planes de vivienda”.
No es lógico pensar que el trabajador, pignorando su cesantía, obtenga préstamos para una vivienda que no va a ser propiedad suya ni que los patronos adelanten planes de vivienda en beneficio de trabajadores o lo hagan éstos mismos, financiándolos con sus cesantías, si ellos estarían o podrían estar excluidos de la propiedad: lo evidente es que el trabajador, al solicitar préstamo de vivienda, o el patrono, al adelantar planes de vivienda para sus trabajadores, o éstos al hacerlo directamente, estén pensando en la propiedad de la vivienda y no en la simple tenencia o habitación.
No se ve, pues, contradicción alguna entre el decreto reglamentario y la disposición reglamentada, en los aspectos a que se refiere la acusación.
Por mandato del artículo 120, numeral 3º, de la Carta, la potestad reglamentaria se ejerce “expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes”. Es precisamente lo que se hace en el caso del Decreto 2076 de 1967, en la inteligencia de que el pago excepcional de la cesantía es para fines de vivienda propia no solamente se refiere a su adquisición, como lo puntualiza el artículo 18 del Decreto 2351 de 1965, sino a su mejora o liberación, con referencia a la vivienda ya adquirida por el trabajador. En otros términos, no se restringe la posibilidad de utilización de la cesantía para adquisición de vivienda sino que se extiende a la mejora o liberación de la vivienda adquirida. Este mismo término “liberación” hace pensar en una propiedad con gravámenes.
Piensa la Sala que el Decreto 2076 de 1967 no hizo cosa distinta de desarrollar el pensamiento legislador extraordinario a efectos de permitir su cumplida ejecución.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Deniégase la nulidad impetrada por María Idalid Grueso C. para el artículo 2º del Decreto 2076 de 1967, en la parte final de los literales c), d) y e).
Cópiese, notifíquese y archívese el expediente.
El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 25 de mayo de 1990.
Clara Forero de Castro, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Joaquín Barreto Ruíz, Alvaro Lecompte Luna, Con salvamento de voto.
Miguel A. Perilla P., Secretario.
CESANTIA - Utilizacion (Salvamento de voto)
Los literales c), d) y e) del artículo 2º del Decreto Reglamentario 2076 de 1967, limita, restringe, circunscribe y confina la posibilidad para la liquidación parcial del auxilio de cesantía o para el préstamo sobre él para la construcción, ampliación, reparación o mejora de la vivienda o para la liberación de gravámenes hipotecarios o pago de impuestos, porque sólo es viable su obtención, si el lote o terreno de la vivienda o la casa son de propiedad del trabajador o de propiedad de su cónyuge. Y “propiedad” que es lo mismo que “dominio” (artículo 669 C.C.), no cabe duda exige requisitos más estrictos que las otras formas de posesión o del ejercicio de otros derechos reales.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SALVEDAD DE VOTO: ALVARO LECOMPTE LUNA
Bogotá, D.E., catorce (14) de junio de mil novecientos noventa (1990).
Con sumo respeto, el suscrito consejero se aparta de las consideraciones que llevaron a la mayoría de la Sala, a adoptar una posición tal que condujo a la denegatoria de las peticiones de la parte actora. Por el contrario, del examen o paragón de las normas del Decreto Ley 2351 de 1965 invocadas en la demanda con las que, a través de los literales c), d) y e) del Decreto 2076 de 1967 - lo acusado en el casi sub - lite - , se pretende reglamentar, se deriva que estos últimos crearon más requisitos que los exigidos por aquél para solicitar “la liquidación parcial del auxilio de cesantía” o “el préstamo sobre éste” y que, el consecuencia, las peticiones de la libelista han debido prosperar.
Dice el artículo 18 del Decreto Ley 2351 de 1965:
“FINANCIACION DE VIVIENDAS. 1 - Los trabajadores individualmente podrán exigir el pago parcial de su cesantía para la adquisición, mejora o liberación de bienes raíces destinados a su vivienda, siempre que dicho pago se efectúe por un valor no mayor del requerido para tales efectos.
2 - Los patronos pueden hacer préstamos a sus trabajadores sobre el auxilio de cesantía para los mismos fines.
...” (subrayas fuera del texto).
Y el siguiente es el texto que contiene el artículo 2º del Decreto (reglamentario) 2076 de 1967, subrayándose en las locuciones cuya declaratoria de nulidad se demandó:
“Se entiende que la suma correspondiente a la liquidación parcial del auxilio de cesantía, o al préstamo sobre ésta (sic), tiene la destinación de que trata el artículo anterior, solamente cuando se aplique a cualquiera de las inversiones u operaciones siguientes:
...
c) Construcción de vivienda, cuando ella se haga sobre lotes o terreno de propiedad del trabajador interesado, o de su cónyuge;
d) Ampliación o reparación o mejora de la vivienda de propiedad del trabajador o de su cónyuge;
e) Liberación de gravámenes hipotecarios o pago de impuestos que afectan realmente la casa o terreno edificable de propiedad del trabajador o su cónyuge”.
El problema estriba, a ojos del suscrito consejero, en que al paso de que la norma legal únicamente hace referencia a “su vivienda”, el reglamento exige la propiedad, bien en cabeza del trabajador, bien en cabeza de su cónyuge, lo que implica una variante sustancial.
Así, “su vivienda” no significa, necesariamente, “propiedad”, ya que comprende una gama bastante extensa de situaciones jurídicas en que pueda estar en un presente o en un futuro, la vivienda del trabajador o de su cónyuge. Puede tratarse de una posesión regular, es decir, la procedente de justo título constitutivo o traslaticio de dominio, como la ocupación, la accesión y la usucapión, o la venta, la permuta, la donación entre vivos, la sucesión por causa de muerte, etc. Puede ocurrir que el trabajador o su cónyuge tenga su vivienda en la casa de su hijo o de su hija o de su yerno. Puede ocurrir que tenga su vivienda en usufructo o en habitación, constituidos esos derechos reales en alguna de las formas señaladas en los artículos 852 y 871 del C.C. En fin, su vivienda tiene un significado amplio, pues abarca una serie bastante variada de posibilidades.
En cambio, los literales c), d) y e) del artículo 2º del Decreto (reglamentario) 2076 de 1967, limita, restringe, circunscribe y confina la posibilidad para la liquidación parcial del auxilio de cesantía o para el préstamo sobre él para la construcción, ampliación, reparación o mejora de la vivienda o para la liberación de gravámenes hipotecarios o pago de impuestos, porque sólo es viable su obtención, si el lote o terreno, la vivienda o la casa son de propiedad del trabajador o de propiedad de su cónyuge. Y “propiedad”, que es lo mismo que “dominio“(artículo 669 C.C.), no cabe duda exige requisitos más estrictos que las otras formas de posesión o del ejercicio de los otros derechos reales que se han visto y de otras circunstancias que se han explicado.
De modo que la disposición reglamentaria reduce notoriamente las eventualidades que el legislador extraordinario previó para que el trabajador pudiera echar mano de su auxilio de cesantía, bajo la figura de la liquidación parcial del mismo o la del préstamo con su respaldo, para los fines de construir, ampliar, reparar o mejorar su vivienda o de pagar gravámenes o impuestos que pesaran sobre ella. Y al hacerlo así, opina el suscrito, ha debido la Sala acceder a las peticiones de la demanda, declarando las nulidades impetradas.
Lo anterior, desde el punto de vista estrictamente jurídico, como resultado del parangón de la disposición reglamentaria y de la norma legal correspondiente, a lo cual es de agregar que el carácter personalísimo que evidentemente tiene el auxilio de cesantía - como bien lo dice la sentencia de la cual disiente el suscrito consejero - , no se ve amenguado ni un ápice, porque el trabajador se valga de él para adquirir, mejorar o liberar el bien raíz destinado a su vivienda, aunque no sea de su propiedad o dominio
Y desde un punto de vista pragmático, no son de olvidar las simulaciones y juramentos en vano que las restricciones a las liquidaciones parciales del auxilio de cesantía han traído consigo, en un país y en un mundo donde debiera abrirse paso al reinado de la verdad.
Muy cordialmente,
Alvaro Lecompte Luna.