Fecha Providencia | 03/02/1984 |
Fecha de notificación | 03/02/1984 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Mario Enrique Pérez
Norma demandada: Decreto No. 2216 de 29 de julio de 1982
Demandante: Carlos Vélez Gallego.
Título 1
Orden Nacional
CAPITULO I
DECRETOS DEL GOBIERNO
DERECHOS ADQUIRIDOS. OBLIGACIONES A PLAZOS. - Concepto sobre los derechos adquiridos. El plazo convenido entre las entidades intervenidas a que se refiere el Decreto 2216 de 1982 y las personas que contrataban con ellas constituían un derecho consolidado a no pagar la deuda sino al término de dicho plazo. (Reiteración jurisprudencia¡ de la Sentencia de agosto 26 de 1983. Sección Primera. Consejero Ponente: Dr. Jacobo Pérez Escobar. Exp. 4075. Actor: Carlos Vélez Gallego).
Decrétase la nulidad del numeral 2o. del artículo 6o., del artículo 9o. y de la frase "un incidente" que contiene el inciso único del artículo 10 del Decreto 2216 de 29 de julio de 1982, dictado por el señor Presidente de la República.
ESTABLECIMIENTOS BANCARIOS TOMA DE POSESION. - Consecuencias señaladas en el numeral 4 del artículo 6o. del Decreto 2216 de 1982. Juicio ejecutivo contra una entidad intervenida por la Superintendencia Bancaria. DECLARACION JUDICIAL DE QUIEBRA. La declaración judicial de quiebra conlleva "la acumulación al proceso de quiebra de todos los procesos de ejecución que se sigan contra el quebrado. (Artículo 1945 del C. de Co.). PREVENCION A LOS REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS PUBLICOS. (Reiteración jurisprudencias de la sentencia de agosto 26 de 1983. Sección Primera. Ponente: Dr. Jacobo Pérez Escobar. Exp. 4075. Actor: Carlos Vélez Gallego).
ESTABLECIMIENTO BANCARIO INTERVENIDO. AGENTES ESPECIALES. NOMBRAMIENTO POR EL SUPERINTENDENTE BANCARIO. - Funciones de dichos agentes. Protocolización del nombramiento en una notaría del lugar donde se encuentre el asiento principal de los negocios de la entidad intervenida. Terminación de los contratos de trabajo. Consecuencia de los gastos ocasionados por la liquidación. EMPLAZAMIENTO DE LOS TITULARES DE BIENES Y DE DEPOSITOS. Artículo 8o. del Decreto 2216 de 1982. Término para hacerse: Forma. RECLAMACIONES.
Decrétase la nulidad del numeral 2o. del artículo 9o. y de la frase "un incidente" que contiene el inciso único del artículo 10 del Decreto 2216 de 1982, expedido por el señor Presidente de la República.
DERECHO DE DEFENSA. - Clases de garantías.
CONCEPTO DE LA VIOLACION. - No es la mayor o menor extensión del concepto la que dice su debida formulación sino la confrontación clara y detallada con la norma superior que se dice violada, (artículo 84 C.C.A.).
CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. - Bogotá, D. E., tres de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro.
Consejero Ponente: Doctor Mario Enrique Pérez.
Referencia: Expediente No. 4076. Actor: Carlos Vélez Gallego.
El ciudadano y abogado Carlos Vélez Gallego ha solicitado a esta Corporación, en ejercicio de la acción de nulidad, que se hagan las declaraciones de que es inconstitucional, ilegal y nulo el Decreto No. 2216 de 29 de julio de 1982, dictado por el Presidente de la República, y de que, en consecuencia, "se anule en las partes pertinentes las normas que adolecen de estos vicios y se declare que no tienen aplicación alguna".
El ACTO ACUSADO
El decreto impugnado fue dictado por el Presidente de la República "en uso de sus facultades constitucionales y en particular de las que le confieren los numerales 3 y 15 del articulo 120 de la Constitución Política, así como del artículo 2035 del Código del Comercio". Por medio de él, se adoptaron medidas para proteger a los depositantes de los establecimientos bancarios y se reglamentó parcialmente la Ley 45 de 1923 y el libro Cuarto del Código de Comercio. El consta de 18 artículos, de los cuales están acusados los que se precisarán más adelante.
LA DEMANDA
1. Como fundamentos de hecho el actor alude a la expedición del Decreto, especialmente a las facultades que fueron utilizadas para dictarlo, y dice que el Decreto "busca regular la institución de toma de posesión bancaria" y dar cumplimiento a los siguientes artículos del Código de Comercio, que nada tienen que ver con el procedimiento de toma de posesión bancaria: 1277, sobre el derecho del mandatario para hacerse pagar sus créditos, derivados del mandato que ha ejecutado; 1233, referente al régimen de los bienes dados en fiducia; 1399 sobre exclusión de algunos depósitos en los casos de liquidación administrativa de un banco, y 1962, concerniente a los bienes que no forman parte de la masa de la quiebra.
"El decreto - dice el demandante - busca la determinación de los trámites a seguir para la devolución de los depósitos y bienes que no integran la masa de liquidación de un establecimiento bancario intervenido por la Superintendencia".
2. Como disposiciones violadas cita los artículos 26, 30, y 76.3 de la Constitución Nacional; la Ley 45 de 1923; 17 a 20 de la Ley 153 de 1887; la Ley 4a. de 1969; los Decretos 1400 y 2019 de 1970, por los cuales se expidió el Código de Procedimiento Civil, y el Decreto 410 de 1971, que expidió el Código de Comercio.
3. Los artículos cuestionados del decreto acusado son: 2 - numeral 2 - , 3, 4, 5, - numerales 2, 4, y 5 - 8, 9, 10 y 11.
El concepto de violación aparece expuesto en siete cargos, los cuales se analizarán posteriormente de manera separada.
ALEGATOS DE LAS PARTES
Como parte impugnadora en el proceso fue aceptada la ciudadana Lucía Gaitán de Bedoya, quien en su alegato observa que el decreto acusado es reglamentario del Código de Comercio y de la Ley 45 de 1923, regulación esta que faculta al Superintendente Bancario para el cobro de todas las deudas en favor de los establecimientos bancarios intervenidos, razón que habilitó al Presidente de la República para expedir la norma que en forma detallada desarrolla la facultad de exigir el pago de las obligaciones a favor de la entidad. Dice la impugnadora que como la 1,ey 45 de 1923 ya fue examinada por la Corte Suprema de Justicia, no puede el demandante oponer excepción de inconstitucionalidad. Expresa que el decreto no excede la potestad reglamentaria y que toda la cuestión se reduce a la facultad que la Ley 45 de 1923 le otorgó al Superintendente Bancario para llevar a cabo su labor y que al efecto la norma controvertida se limita a detallar los actos que pueden llevarse a cabo y a señalar el procedimiento para ello.
Por su parte, el actor insiste en los planteamientos de la demanda, haciendo alusión,
además, a la violación del numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional.
EL CONCEPTO FISCAL
El señor Fiscal Primero de la Corporación se apoya en la sentencia de 26 de agosto de 1983 de esta Sala (Exp. 4075) para destacar el análisis de los cargos que, según él, ya fueron resueltos en dicha sentencia, la cual versa sobre la demanda de nulidad contra el Decreto 2217 de 1982, relacionado con la misma materia de que se ocupa el acusado en el presente proceso, que también fueron los numerales 2, 4 y 5 del artículo 6o. de los que prosperó solamente el formulado contra el numeral 2. Agrega que, por consiguiente, en el caso de autos debe prosperar el cargo en cuanto al mismo numeral 2 y rechazarse el de los numerales 4 y 5 del artículo 6o.
El señor agente del Ministerio Público desecha varios de los cargos de la demanda por falta de una sustentación en debida forma del concepto de la violación. Bajo esta
consideración agrupa los literales a), b), d) e i) del cargo segundo de la demanda y todo el cargo cuarto de la misma.
En conclusión, el señor Fiscal se declara partidario de que se le dé prosperidad a los cargos primero, en cuanto al numeral 2 del artículo 6o., y al cargo sexto, y solicita que se denieguen los cargos tercero, cuarto, quinto y séptimo de la demanda.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El Decreto 2216 de 1982 reglamenta parcialmente la Ley 45 de 1923 y el Libro Cuarto del Código de Comercio, como expresamente se dice en su encabezamiento y en la fuente que invoca, es decir, el numeral 3 del artículo 120 de la Constitución Nacional. Pero como cita también el numeral 15 del mismo artículo, debe ser tenido igualmente como reglamento constitucional.
A continuación se analizan cada uno de los cargos formulados contra el decreto, en el orden en que fueron presentados en la demanda:
PRIMER CARGO:
En este cargo se señalan como violatorios del artículo 30 de la Carta los numerales 2, 4 y 5 del artículo 6o. del decreto acusado, el cual dice que la toma de posesión de un establecimiento bancario implica "la exigibilidad de todas las obligaciones a plazo, comerciales o civiles, estén o no caucionadas" (numeral 2), "la suspensión en el estado en que se encuentren de los procesos ejecutivos que obren contra la entidad intervenida" (numeral 4) y "la prevención a los registradores de instrumentos públicos para que se abstengan de cancelar el gravamen constituido a favor de la entidad intervenida sobre cualquier bien inmueble, salvo expresa autorización del Superintendente Bancario o de su agente especial" (numeral 5). Según el demandante este artículo "vulnera los derechos adquiridos consagrando absurdamente la retroactividad de la ley", especialmente en los numerales antes mencionados, en cuanto a lo que cada uno de ellos contempla.
AL RESPECTO, LA SALA CONSIDERA:
El texto de los citados numerales del artículo 6 es exactamente igual al contenido en los mismos numerales del artículo 6 del Decreto 2217 de 29 de julio de 1982, Decreto dictado también para proteger el ahorro privado con base en el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional. El artículo 6 de este Decreto, en los numerales supradichos, fue acusado de nulidad en el proceso 4075 del que fue actor el mismo Carlos Vélez Gallego, en el que se dictó la sentencia de 26 de agosto de 1983.
En su concepto de fondo, el señor Fiscal consideró que "siendo los textos iguales y existiendo un fallo de la Sección sobre la misma materia y cargos, a él debe remitirse, en aras de la brevedad".
La Sala considera que el hecho de existir un fallo sobre la misma materia y por iguales cargos no permite hacer remisión a lo expuesto en él para decidir así la acusación que el demandante le hace a dichos numerales del artículo 6o. pues se trata de un decreto diferente y no de la reproducción de unas normas ya anuladas por la jurisdicción contenciosa. En cuanto a la brevedad alegada por el señor Agente del Ministerio Público cabe decir que ella no puede excusar el análisis correspondiente porque tal actitud no puede tener cabida en una decisión jurisdiccional.
Por tanto, al incorporar, como se hará enseguida, apreciaciones de las contenidas en el aludido fallo, se tiene en cuenta solamente su pertinencia, tratándose como se trata de temas semejantes, ya que el Decreto 2216 acusado en el presente proceso se refiere igualmente a la protección de los depositantes de los establecimientos bancarios. Pero, se insiste, en que la existencia de un fallo anterior no excusa un análisis jurisdiccional.
Se procede al examen del cargo contra el artículo 6o. del decreto.
a) El numeral segundo del artículo 6o., dice que la toma de posesión de un establecimiento bancario, contiene "La exigibilidad de todas las obligaciones a plazo, sean comerciales o civiles, estén o no caucionadas". Según se dijo, el cargo contra los numerales del artículo 6o., se hace por vulnerar derechos adquiridos y consagrar la retroactividad de la ley.
Se considera: los derechos adquiridos por los particulares son aquellos consolidados bajo la vigencia de una norma legal, pero solo se adquieren si fueron constituidos con justo título y de acuerdo con las leyes administrativas, la ley los ha amparado mediante situaciones jurídicas que no pueden ser desconocidas por la Administración sin el consentimiento del titular.
En la sentencia aludida (26 de agosto de 1983). Expediente 4075. Ponente el doctor Jacobo Pérez Escobar, se hacen los siguientes razonamientos, que la Sala reitera en esta oportunidad por conservar toda su plenitud.
"1a. Los derechos adquiridos en su concepción amplia son equivalentes a las situaciones subjetivas, individuales o concretas que han sido creadas o consolidadas bajo el imperio de una ley.
"2a. Los derechos adquiridos amparados por la Constitución Política son únicamente los constituidos con justo título con arreglo a las leyes civiles y no administrativas, pero la ley ha amparado los derechos adquiridos mediante actos administrativos, los cuales no pueden ser desconocidos o vulnerados por la administración sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
En cuanto al principio de la no retroactividad de la Ley, dicho fallo observa lo siguiente: Del contexto de la disposición contenida en el inciso lo. del artículo 30 de la C.N. se desprende inequívocamente la consagración del principio universal de derecho de la no retroactividad de la ley, pero la misma norma establece una excepción en el campo civil, que permite la aplicación retroactiva de la nueva ley en el caso de conflicto de derechos de los particulares con la necesidad reconocida en la misma ley, cuando ha sido expedida por motivos de utilidad pública e interés social. Al respecto expresa el artículo 30, que "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o de interés social, resultaron en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social".
La aplicación de los anteriores planteamientos al caso de numeral segundo del artículo 6o. acusado, conduce a que prospere el cargo porque, como se dice en la sentencia dictada, "la mencionada norma tiene efecto retroactivo en cuanto ella le pone fin al plazo que las instituciones intervenidas habían convenido, conforme a las leyes comerciales o civiles, con las personas a quienes le había otorgado crédito o celebrado contratos de otra índole con la modalidad de un plazo para el cumplimiento por parte de los particulares de las obligaciones emanadas de dichos contratos. Para la Sala es incuestionable que el plazo convenido entre las entidades intervenidas a que se refiere el Decreto 2217 de 1982 y las personas que contrataban con ellas constituían un derecho consolidado a no pagar la deuda sino al término de dicho plazo, esto es, se había creado a favor de dichas personas una situación concreta que impedía a las entidades a que se refiere el Decreto 2217 exigirles el cumplimiento de sus obligaciones antes del vencimiento dentro del plazo pactado. Por consiguiente, la norma causada resulta de esta manera violatoria de lo dispuesto en el inciso 1o. del artículo 30 de la C. N., razón por la cual el cargo debe prosperar".
b) El numeral 4 del artículo 6o. dice que la toma de posesión de un establecimiento bancario acarrea "La suspensión, en el estado en que se encuentren de los procesos ejecutivos que obren contra la entidad intervenida. Los jueces que estén conociendo de ellos procederán de oficio y comunicarán al Superintendente y al demandante de la suspensión. Así mismo, y a solicitud del demandante, decretarán el desglose del título ejecutivo, a fin de que este pueda hacerlo valer en el proceso de liquidación".
El cargo contra este numeral es igual al formulado contra el numeral anterior. Al respecto la Sala acoge los planteamientos hechos en la sentencia que se viene comentando, a saber:
"El hecho de que una persona haya iniciado un juicio ejecutivo contra una entidad intervenida por la Superintendencia Bancaria de las que trata el Decreto 2217 de 1982, no le concede ningún derecho a que si con posterioridad se presenta una situación de quiebra u otras semejantes no pueda tramitarse conforme a los procedimientos especiales previstos para garantizar la equitativa distribución de los bienes del deudor, los cuales son garantía o prenda general de todas sus deudas, aunque haya de respetarse los privilegios que la ley hubiese establecido a favor de determinadas personas. Por esta razón el artículo 1945 del C. de Co. expresa que la declaración judicial de quiebra conlleva 'la acumulación al proceso de quiebra de todos los procesos de ejecución que se sigan contra el quebrado. Con tal fin se librarán las comunicaciones del caso. Los jueces que estén conociendo de ellos los remitirán de oficio y sin dilación al juez de la quiebra en el estado en que se hallen, pero las apelaciones que se hayan concedido contra providencia de aquellos jueces seguirán su trámite legal hasta ser resueltas por sus respectivos superiores'. "
"De lo expuesto se concluye que la norma acusada no ha violado ningún derecho adquirido, porque ella versa sobre competencia y procedimiento. Por tanto, el cargo no puede prosperar".
c) El numeral 5 del artículo 6o dice que la toma de posesión de un establecimiento bancario, contiene "La prevención a los registradores de instrumentos públicos para que se abstengan de cancelar el gravamen constituido a favor de la entidad intervenida sobre cualquier bien inmueble, salvo expresa autorización del Superintendente Bancario o de su agente especial. Así mismo, deberán de abstenerse de registrar cualquier acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la entidad intervenida, salvo que dicho acto haya sido realizado por el funcionario mencionado".
El cargo contra este numeral se decide también de acuerdo con lo expresado en la
sentencia en comento, así:
La Sala estima que mientras no se haya realizado en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la cancelación del gravamen constituido a favor de la entidad intervenida sobre cualquier bien inmueble o se haya hecho el registro de cualquier acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la misma, puede la autoridad competente del Estado impedir el registro cuando estén en conflicto derechos de terceros, caso en el cual no puede hablarse de derechos adquiridos.
Por lo antes expresado, el cargo contra el numeral 5 no puede prosperar.
SEGUNDO CARGO:
Por exceso de la potestad reglamentaria, que en el presente caso está referida a la Ley 45 de 1923, se acusan en este cargo los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 y 11 del Decreto 2216 de 1982:
a) El artículo 2o., en cuanto, según el demandante, "viola la Ley 45 de 1923 sobre la toma de posesión y los distintos términos consagrados por la misma en los artículos 47 a 76 inclusive de esta ley" y porque en ninguna parte de la misma se dispone que el acto de posesión implica las actividades contempladas en este artículo.
Se considera: Este cargo no puede ser estimado porque el concepto de violación no aparece debidamente explicado. Si bien, como lo ha dicho esta Corporación, no es la mayor o menor extensión del concepto la que dice de su debida formulación sino la confrontación clara y detallada con la norma superior que se dice violada, esta exigencia del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo no se satisface en el presente caso, puesto que el demandante presentó en bloque las normas que considera violadas, dejándole al Juez el trabajo, que no es de su incumbencia, de hacer dicha confrontación o poniéndolo en un plan inconcebible de adivinación o, en el mejor de los casos, de acomodación entre las normas violadas y las acusadas. Mencionar como lo hace el demandante, los artículos 45 a 76 de la Ley 45 de 1923 como infringidos por el artículo 2 del decreto acusado, reproduciendo simplemente su texto, no es cumplir con la exigencia del artículo 84 del C.C.A. Por tanto, el cargo no puede ser considerado y con relación a él, el fallo será inhibitorio.
b) El artículo 3o., también por exceso de la potestad reglamentaria con relación a la Ley 45 de 1923. Este cargo tampoco puede ser considerado por la misma razón que el anterior porque la expresión global del concepto de la violación no hace posible su estudio. En efecto, el demandante dice que "la Ley 45 de 1923 no prevé dentro de su ordenamiento ninguno de los actos señalados en el artículo 3 anteriormente transcrito, tales como..." (pasa a mencionar todos los contemplados en el artículo), sin precisar ninguna norma en particular.
c) El artículo 4o., por exceso de la potestad reglamentaria, pues según el demandante, "la designación del agente especial por el Superintendente viola los artículos 51 y 52 de la Ley 45 de 1923, en especial cuando en el numeral (sic) 2o. se le da la facultad de cancelar los contratos de trabajo del personal de la entidad intervenida, y cuando se le da una autorización de gastos sin que queden sujetos a la aprobación del Juez del Circuito, tal como lo dispone el artículo 52 de la Ley 45 de 1923".
Se considera: Este artículo autoriza al Superintendente para nombrar agentes especiales con cargo a la entidad intervenida, para asistirlo en las tareas de posesión de los negocios y haberes del establecimiento intervenido. Agrega que: "Esta providencia de nombramiento se protocolizará en una Notaría del lugar donde se encuentre el asiento principal de los negocios de la entidad intervenida", y que "La Superintendencia Bancaria podrá, además, emplear los expertos, auxiliares y consejeros que considere necesarios para la intervención de la entidad y dar por terminados los contratos de trabajo de quienes no requiera, previa autorización del Ministerio respectivo, cuando ella fuere necesaria. Los gastos ocasionados por este concepto se cancelarán conforme se causen, con cargo a la entidad intervenida".
La acusación está reducida a tres aspectos: a la designación del agente especial por el Superintendente, la facultad de cancelar contratos de trabajo y la autorización de gastos sin aprobación del juez del circuito.
El primer aspecto (designación de agente especial), contemplado en el artículo 4 está en perfecta concordancia con lo dispuesto por el artículo 61 de la Ley 45 de 1923, que se refiere expresamente al nombramiento de "Superintendentes delegados como agentes para asistirlo en la liquidación de los negocios de cualquier establecimiento bancario de que haya tomado posesión" y de "emplear los expertos auxiliares y consejeros y retener los oficiales o empleados de tal establecimiento que considere necesarios para la liquidación de éste. El segundo aspecto del cargo (la facultad de cancelar contratos de trabajo) también concuerda con el artículo 51 de tal Ley en la parte que acaba de transcribirse, pues si se faculta al Superintendente para "retener los oficiales o empleados de tal establecimiento que considere necesarios para la liquidación de éste" (se refiere al establecimiento intervenido), lo está facultando implícitamente para prescindir de otros, pero obviamente acatando las disposiciones de carácter laboral que regulan el despido de los empleados y de los trabajadores, tal como lo prevé el artículo acusado. Por último en cuanto al tercer aspecto del cargo (autorización de gastos sin aprobación del juez del circuito) basta recordar que en el fallo de 23 de agosto de 1983 (Exp. 4107, actor Ignacio Mejía V., ponente Dr. Samuel Buitrago Hurtado), recaído en un proceso en el que había sido acusado también el mismo artículo 4 por este aspecto y por violación del artículo 52 de la ley en referencia, con el cual guarda relación, y en el que se dijo: "Es de observar que la exigencia contenida en el artículo 52 de la Ley 45 de 1923, en el sentido de obtener del juez del circuito en que está situada la Oficina Principal del establecimiento intervenido la aprobación para realizar los gastos de la liquidación, no fue incluida en la Ley 57 de 1931 que por medio de su artículo 5o. contempló tal situación. En efecto, este artículo dice que el Superintendente que haya tomado posesión de los haberes y negocios de un establecimiento Bancario para verificar su liquidación, queda autorizado para ejecutar todos los actos y hacer todos los gastos que a su juicio sean necesarios para la conservación de los activos y para cobrar las deudas a favor de dicho establecimiento ". Pero además, " sin necesidad de Licencia j judicial " puede negociar los activos con inclusión de las deudas malas y dudosas, activos que serán evaluados por dos peritos, uno nombrado por él y otro por el Juez del Circuito que es para lo único que dicho artículo señala la intervención del juez. Así mismo, el citado artículo 6o. introduce una exigencia distinta, cual es la necesaria aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que el Superintendente pueda hacer las compensaciones convenientes a la pronta liquidación del establecimiento, cuando los activos sean suficientes para cubrir los pasivos del establecimiento para con el público".
Con base en lo anterior tampoco puede prosperar este cargo.
d) El artículo 5o. Por exceso de la potestad reglamentaria. Según el demandante "en ningún momento la Ley 45 de 1923 establece un término para hacer el inventario de la entidad intervenida. El lapso de quince días fijado por el artículo 5 del Decreto 2216 es totalmente arbitrario y violatorio de la Ley 45 de 1923".
El presente cargo no se considera, por la misma razón que los de los numerales a) y b), es decir, por falta de sustentación de manera idónea del concepto de violación.
e) El artículo 6o. por exceso de potestad reglamentaria, ya que en opinión del demandante "la Ley 45 de 1923 no prevé dentro de su articulado los siguientes actos consagrados por el artículo 6o. " (hace la relación del contenido del artículo). Este cargo no se considera por la misma razón que el del numeral anterior.
f) El artículo 8o. acusado por violación del artículo 60 de la Ley 45 de 1923, porque según el demandante "mientras el artículo 8o. habla de tres (3) días siguientes, el articulo 60 ordena publicación de tres (3) meses consecutivos y de avisos semanales.
Se considera: Los dos artículos enfrentados no tienen contradicción entre sí, porque el artículo 8o. del Decreto 2216 lo que está haciendo es reglamentar el momento en que el Superintendente debe publicar el aviso para emplazar a los titulares de bienes y depósitos, lo que, debe hacer dentro de los tres días siguientes a la toma de posesión. Este aviso, hecho en tal oportunidad, debe seguir el trámite ordenado por el artículo 60 de la Ley 45 de 1923, es decir, debe ser enviado por correo a todos los acreedores, insertarse semanalmente y durante tres meses consecutivos en el periódico, debiéndose hacer la primera publicación por lo menos noventa días antes del último fijado para la exhibición tales comprobantes. Entonces, el artículo 8o. acusado cumple cabalmente su función de reglamentar la parte del articulo 60 que dice que el Superintendente debe dar aviso, pero sin decir cuándo. Por tanto, el cargo no prospera.
g) El artículo 9o. por violación del mismo artículo 60 de la Ley 45 de 1923, en razón de que las formalidades contempladas en él no corresponden a las señaladas en el artículo 60. Este cargo está llamado a prosperar, pues mientras el artículo 60 de la Ley 45 de 1923 ordena que el aviso se publique semanalmente en un periódico durante tres meses consecutivos, el artículo 9o. ordena que se haga "durante cuatro semanas consecutivas".
h) El artículo 10°. por violación del artículo 64 de la Ley 45 de 1923. Dice el demandante que "El exceso en la potestad reglamentaria se plantea protuberante cuando dicho artículo establece que el reclamante rechazado podrá acudir a la justicia ordinaria para que le defina mediante incidente y no con la escogencia de la acción que considere conveniente", tal como lo estipula el artículo 64 de la Ley.
Se considera: el artículo 64 de la Ley 45 de 1923 consagra la acción civil contra el establecimiento bancario cuando se trate de "un reclamante cuyo reclamo haya sido presentado debidamente y no haya sido aceptado". En cambio, el artículo 10 del Decreto 2216 de 1982 se refiere al caso de que habiendo sido aceptado el reclamo no se acceda al pago de la acreencia. En efecto, cuando no se acceda a tal entrega, dice este artículo, "los interesados podrán reclamar ante el juez competente, quien decidirá previos los trámites de un incidente".
Aunque pudiera pensarse que en el supuesto de la no aceptación del reclamo, a pesar de haber sido presentado debidamente, sea lógico que se consagre la acción civil contra el establecimiento por parte del reclamante y que, a la inversa, para el caso de que acepte presentado el reclamo no se acceda al pago se cree un procedimiento más breve, como el del incidente, por tratarse de un derecho reconocido y aceptado mediante el reclamo. Más lo anterior no es acertado porque el Presidente de la República no puede establecer procedimientos jurisdiccionales en ejercicio de la potestad reglamentaria, así como tampoco a través del numeral 15 del artículo 120 de la Constitución Nacional, en atención a que esa función es propia del Legislador.
En el anterior orden de ideas, es procedente decretar la nulidad de la frase "un incidente" que contiene el inciso único del artículo 10 del Decreto 2216 de 1982 en referencia.
1) El artículo 11, por exceso de la potestad reglamentaria con relación a la Ley 45 de 1923. Después de transcribir el artículo acusado, el demandante dice simplemente que "Evidentemente, reducir a la mitad el término para presentar las reclamaciones configura una violación de la Ley 45 de 1923". Como en cargos anteriores, este no se considera por indebida expresión del concepto de violación.
TERCER CARGO:
Está referido al numeral 2 del articulo 3o. del Decreto acusado, por violación del articulo 26 de la Carta, que establece el derecho de defensa. Dice el actor que "al consagrar al Superintendente Bancario como sancionador, secuestre, juez de la causa y al mismo tiempo representante de la entidad intervenida, no les permite a sus directivos ejercer el derecho de defensa, porque las notificaciones no se les surten a los mismos, ni conservan la titularidad de la representación". Dice, además, que se está limitando el derecho de defensa "Al suprimirle al reclamante la facultad de iniciar cualquier tipo de acción sobre la intervenida y circunscribirlo a un mero incidente", "Al recortar los términos para los acreedores de la intervenida", "Al no permitir el registro de embargos y la cancelación de gravámenes " y "Al prescindir de las acciones contempladas por los artículos 52, 55, 57, 62, 63, 67, 76 y 64 de la Ley 45 de 1923".
Se considera: El anterior cargo fue formulado en los mismos términos en el proceso 4075, de cuya sentencia de 26 de agosto de 1983 se reproducen los siguientes apartes, que permiten concluir con el rechazo de la pretensión. Dice la sentencia que "de acuerdo con el artículo 26 de la Constitución se dan a las personas tres garantías a saber: 1) Garantía de que nadie puede ser castigado si previamente no se ha prohibido el hecho y señalado la pena correspondiente. 2) Garantía de que nadie podrá ser juzgado sino por juez competente y este lo es aquel facultado por la Constitución, la ley o el reglamento para conocer o decidir de un determinado asunto, y 3) Garantía de que nadie puede ser juzgado sino con observancia plena de las formas propias de cada juicio". Con el artículo acusado ninguna de estas tres garantías fue desconocida, pues el decreto acusado no establece determinada sanción para ser aplicada a hechos acaecidos con anterioridad a la vigencia de la norma acusada. Por otra parte, el recibir atribuciones el Superintendente Bancario resulta ser el funcionario competente para intervenir las entidades señaladas en la forma como el decreto lo dispone y con derecho por tanto a conocer de las diligencias administrativas de liquidación iniciadas antes de la vigencia del decreto impugnado, sin que de allí resulte una violación del artículo 26 de la Constitución Nacional. Finalmente, tampoco desconoce la tercera garantía, porque la norma acusada tiene por objeto precisamente establecer un procedimiento que debe aplicarse en los casos de intervención previstos en el decreto acusado. Consecuencialmente, el cargo no prospera.
CUARTO CARGO:
Está referido, en general, contra todo el decreto acusado, por exceso en la facultad
reglamentaria, al suprimir o reducir términos consagrados en la ley, al suprimir acciones (el demandante menciona nuevamente las acciones del articulo 64 de la Ley) y al reconocer al Superintendente la representación de las entidades intervenidas.
Como en cargos anteriores, este no podrá ser considerado por indebida formulación del concepto de violación ya que no se explica cuáles artículos del decreto acusado y de la Ley 45 de 1923 resultan enfrentadas por el exceso de la potestad reglamentaria.
QUINTO CARGO:
Se hace también formulado contra el decreto en general, por violación de los artículos 17 a 20 de la Ley 153 de 1887. Como en el caso anterior, adolece de indebida formulación del concepto de violación, pues no se citan los artículos del decreto acusado que estarían violando los de la Ley 153 de 1887.
SEXTO CARGO:
Está concebido en términos generales, contra todo el Decreto 2216, sin discriminación, por violación de la Ley 4a. de 1969, de los Decretos 1400 y 2019 de 1970, de la Ley 45 de 1923 y de los artículos 414 del C.C. y 396 del C.P.C. en general, la acusación es por violación del régimen procesal.
Una vez más el cargo adolece de falta de sustentación legal del concepto de violación, pues no se señala cuáles son las normas del decreto que están violando cada una de las leyes, decretos y disposiciones antes mencionadas.
SEPTIMO CARGO:
Este último cargo se hace contra todo el decreto acusado, por violación del Decreto 410 de 1971, que expidió el Código de Comercio, pues según el demandante el reglamentario confunde el término "toma de posesión" con la institución de la quiebra, olvidando que estas son situaciones jurídicas totalmente distintas. Afirma el demandante, en una frase incomprensible, lo siguiente: "Realmente, no se explica la transcripción casi literal en el artículo 7o. del decreto demandado, del artículo 1962 del Código de Comercio o del 1946 de la misma obra, para el artículo 2o.". Dice luego, que la Ley 45 de 1923 creó una institución distinta de la quiebra con la toma de posesión, "a fin de proteger la confianza y credibilidad de los particulares frente a las instituciones financieras ... Si los bancos son una concesión del Estado este al mismo tiempo que los supervigila debe proteger a los concesionarios y su clientela del peligro que encierra una quiebra".
Del anterior concepto, no se puede derivar una noción clara de violación, pues fuera de los comentarios antes transcritos y de la afirmación inicial de que el decreto reglamentario confunde "toma de posesión" con "la institución de la quiebra", no se sabe a ciencia cierta cuáles son los artículos del decreto acusado que están violando las normas superiores, Por esta razón el cargo tampoco puede ser considerado.
En resumen, corresponde declarar la nulidad del numeral 2 del artículo 6o., del artículo 9o. y de la frase "un incidente" que contiene el inciso único del artículo 10 del decreto impugnado; inhibirse de pronunciamiento de fondo sobre los artículos 2o, 3o, 5o y 11 del mismo decreto, y, negar las restantes pretensiones de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, parcialmente de acuerdo con su Fiscal colaborador,
FALLA:
Primero. Decrétase la nulidad del numeral 2 del artículo 8o. del artículo 9o y de la frase "un incidente" que contiene el inciso único del artículo lo del Decreto 2216 de 29 de julio de 1982, expedido por el señor Presidente de la República.
Segundo. La Sala se inhibe de hacer pronunciamiento alguno sobre la acusación formulada contra los artículos 2o., 3o., 5o. y 1 del Decreto 2216 de 29 de julio de 1982, dictado por el señor Presidente de la República.
Tercero. Niéganse las demás peticiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
Se deja constancia de que en la anterior providencia colaboró, como abogado asistente de la Corporación, el actor Carlos Urán, y que ella fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinte de enero de mil novecientos ochenta y cuatro.
Samuel Buitrago Hurtado, Jacobo Pérez Escobar, Mario Enrique Pérez, Roberto Suárez Franco.
Lorenzo Rojas Surmay, Secretario.