Fecha Providencia | 20/02/1984 |
Fecha de notificación | 20/02/1984 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Roberto Suárez Franco
Norma demandada: artículo cuarto del Decreto Ejecutivo no. 796 de 20 de mayo de 1970
Demandante: Miguel González Rodríguez.
GRAVAMENES DE IMPORTACION Y CONSUMO SOBRE LOS ARTICULOS QUE ADQUIERAN LOS VIAJEROS AL EXTERIOR. FORMA DE PAGO QUE DEBE UTILIZARSE EN LA ENAJENACION DE TALES ARTICULOS. POTESTAD REGLAMENTARIA. - Decrétase la nulidad de la frase: "La que únicamente... podrá efectuarse en moneda extranjero" contenida en el articulo 4o. del Decreto 796 de mayo 20 de 1970 expedido por el señor Presidente de la República en asocio del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y por el cual "se regula en su aspecto cambiario lo dispuesto por el artículo 47 del Decreto 444 de 1967.
CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. - Bogotá, D. E., febrero veinte (20) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).
Consejero Ponente: Dr. Roberto Suárez Franco.
Referencia: 4078. Demandante: Miguel González Rodríguez.
l. Antecedentes.
El ciudadano abogado Miguel González Rodríguez obrando en nombre propio, y en ejercicio de la acción consagrada en el articulo 66 del Código Contencioso Administrativo, solicita ante esta Corporación que se hagan las siguientes declaraciones:
"Primera. Que es nula la frase del artículo cuarto del Decreto Ejecutivo no. 796 de 20 de mayo de 1970, dictado por el señor Presidente de la República y su Ministro de Hacienda y Crédito Público, que dice "... la que únicamente podrá efectuarse en moneda extranjera ......
"Segunda. Que es nulo, igualmente, el artículo quinto de la Resolución no. 001 de junio 27 de 1970, proferida por el Director de la Oficina de Cambios del Banco de la República, en cuanto al establecer que 'Los almacenes In - Bond podrán recibir de los viajeros las siguientes monedas extranjeras: dólares americanos, dólares canadienses, libras esterlinas, marcos alemanes, francos suizos, francos franceses, francos belgas, bolívares y pesos mexicanos', a contrario sensu, ha excluido como moneda de cuenta nacional al peso colombiano, así como su admisión en los citados In - Bond".
Como hechos sustentatorios de la demanda relata las circunstancias e incidencias que sirvieron como antecedentes para dictar el Decreto 796 de 20 de mayo de 1970 y la Resolución 001 de 27 de junio del mismo año.
Entre esos antecedentes cita la Ley 6a. de 1977, sobre facultades extraordinarias, y el Decreto 444 de 22 de marzo de 1976 sobre régimen cambiario.
Como disposiciones violadas enumera las siguientes: Los artículos 2 y 76 numeral 15 de la Constitución Nacional; el artículo 127 de la Ley 10 de 1912 (Código Fiscal); artículo 1o. de la Ley 167 de 1938; el artículo 1o. de la Ley 90 de 1948; el artículo 66, inciso 2o. del Código Contencioso Administrativo y la Ley 6a de 1967.
Sustenta la violación de las normas en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y en consulta absuelta por la Sala competente del Consejo de Estado, según las cuales, en sentir del demandante, todo lo relacionado con la llamada "soberanía monetaria" es de competencia reguladora del Congreso, a través de leyes.
Agrega, además:
"Pues bien, en ejercicio de ese poder legal, el Congreso de la República de Colombia ha determinado por medio de los artículos primero de las leyes 10 de 1912 (Código Fiscal), 167 de 1938 y 90 de 1948, que la 'Unidad monetaria y moneda de cuenta nacional' es el peso oro, dividido en cien centavos, el que es, como es apenas lógico, de obligatoria aceptación en todo el territorio nacional, incluidos los In - Bond que funcionan en los aeropuertos y puertos terrestres del país que son también parte del territorio nacional, como signo monetario de la República de Colombia con poder liberatorio y como forma de pago".
"Sucedió, entonces, que el Ejecutivo nacional sin tener competencia constitucional ni legal para ello, pues la Ley 6a. de 1967 al revestirlo de facultades para dictar un estatuto cambiario y de comercio exterior no se la atribuyó para prohibir la circulación del peso colombiano, su poder liberatorio y forma de pago, en los almacenes In - Bond que funcionan en los aeropuertos del país, y contra texto expreso de las leyes precisadas que establecen que el peso es la unidad monetaria del país, invocando supuestas facultades derivadas del artículo 47 del Decreto Ley 444 de 1967, que se refieren a la exención de gravámenes de importación y de impuestos de consumo a los artículos que se vendan a los viajeros al exterior, no tuvo inconveniente alguno en ordenar a su agencia denominada Oficina de Cambios del Banco de la República, que al señalar las divisas admisibles por los almacenes In - Bond en la venta de dichos artículos libres de gravámenes y de impuestos de consumo, únicamente efectúen la venta de ellos en moneda extranjera, excluyendo así al peso colombiano como unidad monetaria en parte del territorio nacional y con poder liberatorio y forma de pago.
"Y viene, entonces, de acuerdo con dicho ordenamiento del Ejecutivo, al indicar las monedas que podrán recibir los almacenes In - Bond de los viajeros al exterior por las compras que efectúen en ellos, excluye el peso colombiano.
"Considero, en consecuencia, que por legislar sobre materia reservada al Congreso de la República, sin que ninguna ley de facultades dictada por aquél se la haya delegado, y por ir contra texto expreso de normas superiores de derecho, los actos administrativos enjuiciados son nulos por quebrantamiento de la Constitución y de la Ley, según el capitulo de 'Disposiciones Violadas'.
"Además, considero que teniendo el Decreto 796 de 1970, como un decreto de carácter reglamentario, también se ha incurrido en un típico caso de 'abuso de poder' por exceso en la facultad reglamentaria otorgada al Presidente de la República por el artículo 120, 3, de la Constitución Nacional, ya que el artículo 47 del Decreto - Ley 444 de 1967, invocado 'como norma a reglamentar', al darle facultad al Gobierno para establecer los límites y condiciones dentro de los cuales se pueden vender en los In - Bond, libres de gravámenes y de impuestos de consumo, mercancías a los viajeros al exterior, no se la otorgó, ni lo podía hacer, para excluir el peso colombiano como medio de pago con poder liberatorio, es decir, como signo monetario del país en esos sectores del territorio nacional ocupados por los In - Bond".
2. Concepto Fiscal.
El señor Agente del Ministerio Público, previo estudio de los artículos 61, 66 y 67 de la Ley 79 de 1931, orgánica de Aduanas, 2o., de la misma Ley citada y 47 del Decreto 444 de 1967, de los artículos 12 y 18 del Reglamento de Aduanas 0329 de 3 de agosto de 1979, concluye:
"De todo lo expuesto, se puede sin lugar a equívocos extraer que se trata de un comercio como si se realizara en territorio extranjero, como por ejemplo el realizado en las Zonas Francas Industriales y Comerciales, que para entrar al país, no obstante estar localizados en territorio nacional, requieren de todo el trámite como si estuvieran en el exterior. Por ello la necesidad imperiosa de negociarse en monedas foráneas, de aquellos países con los cuales se tienen relaciones comerciales, y a ello obedece el que no se tenga en cuenta la moneda nacional a peso colombiano.
"Pero es que además se trata de una excepción que se ha hecho en el artículo 47 del Decreto - Ley 444 de 1967, para productos que se expenden a los viajeros al exterior, sin condición de que sean colombianos o de otra nacionalidad, pues dichos productos por no haberse nacionalizado, ni sufrido trámite aduanero diferente al de reconocimiento, ni pago de derechos de ninguna naturaleza, deberán ser expedidos en moneda extranjera, de las previamente determinadas, para efectos del control cambiario que sobre dichos almacenes ejerce la Oficina de Control de Cambios del Banco de la República.
"En cuanto al artículo 5o. de la Resolución No. 01 de junio 27 de 1970 expedida por la Oficina de Cambios del Banco de la República, ella tiene su razón de ser, porque por ella se autoriza a los almacenes In - Bond para la apertura de una cuenta corriente en moneda extranjera, bajo la cual girarán todos sus negocios, pues en el evento en que requiera de pesos colombianos para el pago de ciertos egresos como sueldos, arrendamientos, impuestos, etc., u otros gastos en sus operaciones en Colombia, requiere vender divisas al Banco de la República y así obtenerlos (literal e) artículo 3o. Resolución 01 de 1970 de la Oficina de Cambios del Banco de la República).
"Por todo ello, no le asiste razón al actor y se solicita comedidamente al H. Consejero Proponente que despache desfavorablemente las súplicas de la demanda".
CONSIDERACIONES DE LA SALA
la. Cuestión previa
Como ya se expresó el demandante cita como disposiciones constitucionales y legales quebrantadas por los actos administrativos acusados integrantes de lo que se ha dado en denominar proposición jurídica completa, "las siguientes: artículos 2 y 76 -15 de la Constitución Nacional; artículo 127 de la Ley 110 de 1912 (Código Fiscal Nacional); artículo 1o. de la Ley 167 de 1938; artículo 1o. de la Ley 90 de 1948; y artículo 66, inciso 2o. del Código Contencioso Administrativo, y la Ley 6a de 1967".
Sobre este particular conviene aclarar previamente que el artículo 127 de la Ley 110 de 1912 (Código Fiscal Nacional) fue expresamente derogado por el artículo 6o. de la Ley 167 de 1938.
Por su parte el artículo lo. de la Ley 167 de 1938 fue subrogado por el artículo 1o. de la Ley 90 de 1948.
Por consiguiente, las normas derogadas no se tendrán en cuenta para efectos de la violación impetrada.
En parte pertinente el demandante circunscribe del concepto de la violación al artículo 1o. de la Ley 90 de 1938, que considera como moneda nacional el peso oro el cual debe ser de aceptación en todo el territorio de la República incluidos los In - Bond que funcionan en los aeropuertos y puertos terrestres. Ello tiene a su vez como fundamento, según el demandante, lo sostenido por esta Corporación en consulta relativa al sistema monetario, en sus diversas manifestaciones entre las que la denominada Soberanía Monetaria, sólo le es dable legislar al Congreso.
Igualmente el actor considera que el Ejecutivo carecía de competencia constitucional y legal para expedir las normas cuya nulidad se invoca, por cuanto la ley 6a. de 1967, sobre régimen de cambios internacionales y de comercio exterior, además de ser una ley de facultades para dictar el estatuto de cambios y de comercio internacional no le atribuyó la facultad para prohibir la circulación del peso colombiano y su poder liberatorio y forma de pago en los almacenes In - Bond.
Por último, en párrafo final sobre concepto de violación sostiene el actor, con la expedición del acto acusado se incurrió en abuso de poder por exceso de la facultad reglamentaria.
2a. Los actos acusados
Conforme al texto de la demanda los actos acusados son dos:
a) Una frase del artículo 4o. del Decreto No. 796 de 1970, cuyo encabezamiento es del siguiente tenor "por el cual se regula en su aspecto cambiario lo dispuesto por el artículo 47 del Decreto - Ley 444 de 1967". La frase acusada, forma parte, como ya se dijo, del articulo 4o. del citado estatuto que consagra:
"Igualmente, la referida oficina señalará las divisas admisibles por los almacenes el, la venta de sus artículos, la que únicamente podrá efectuarse en moneda extranjera y cuyo producto deberá consignarse en la cuenta corriente autorizada, a más tardar el día siguiente hábil".
La nulidad la circunscribe el demandante a la frase "únicamente podrá efectuarse en moneda extranjera".
b) El articulo 5o. de la Resolución 1 de 27 de junio de 1970 que dispone:
"Los almacenes In - Bond podrán recibir de los viajeros las siguientes monedas extranjeras: dólares americanos, dólares canadienses, libras esterlinas, marcos alemanes, francos suizos, francos franceses, francos belgas, bolívares y pesos mexicanos. Las divisas recibidas deberán ingresar a la cuenta corriente a más tardar al día siguiente hábil".
La norma transcrita es parte integrante de la Resolución No. 1 de 27 de junio de 1970 que dispone en su encabezamiento: "La Oficina de Cambios del Banco de la República en ejercicio de sus facultades legales y considerando que el Decreto No. 796 de 1970 faculta a la Oficina de Cambios para reglamentar por vía general la apertura del manejo de las cuentas corrientes en moneda extranjera de los almacenes In - Bond, resuelve:
“...............................”
Por su parte el artículo 47 del Decreto 444 de 1967, que según el encabezamiento del Decreto 796 de 1970, es regulado por este, estatuye:
"Dentro de los límites que establezca el Gobierno, estarán libres de gravámenes de importación y consumo los artículos que adquieran los viajeros al exterior para que les sean entregados dentro de la respectiva nave al momento de su salida al exterior",
Si se analiza con detenimiento la norma últimamente transcrita, se tiene:
a) Por él se confiere al Gobierno Nacional la facultad de regular los gravámenes de importación sobre los artículos que se determinan en la misma norma.
b) Tales artículos son los que adquieran los viajeros al exterior, exclusivamente.
c) Lo anterior solo es permitido en cuanto estos les sean entregados dentro de la respectiva nave al momento de su salida al exterior.
d) Pero todo, dentro de la reglamentación que fije el Gobierno.
En síntesis, la materia central contemplada en la norma se refiere al gravamen de importación para ciertos artículos, que en la misma se determinan y cuya regulación compete establecer al Gobierno Nacional.
Por su parte, si se estudia con detenimiento la norma reglamentaria acusada, vale decir el artículo 5o. de la Resolución... de 1970, se llega a las siguientes conclusiones:
a) En primer término, se parte de un supuesto cual es el de la venta de artículos en moneda extranjera.
b) Se dispone que tal transacción comercial debe hacerse "exclusivamente" en moneda extranjera.
c) Se ordena que las divisas provenientes de tales ventas deberán consignarse en la cuenta corriente autorizada, a más tardar el día siguiente hábil.
En síntesis, la materia central de la norma de cuyo estudio se viene ocupando la Sala se refiere a la forma de pago que debe utilizarse en la enajenación de los artículos que adquieran los viajeros al exterior y que exclusivamente puede hacerse en moneda extranjera con su posterior consignación en cuenta corriente.
3ª. La potestad reglamentaria
Si se analiza el encabezamiento del Decreto No. 796 de 1980 se observa que tuvo como una de sus finalidades específicas la de "regular en su aspecto cambiario” lo dispuesto por el artículo 47 del Decreto 444 de 1967.
Del contexto del artículo 47, se llega a la conclusión de que tal disposición hace alusión al gravamen de importación o consumo del cual estarán libres los artículos que adquieran los viajeros, para que les sean entregados dentro de la respectiva nave al momento de su salida al exterior; pero nada dice la citada disposición con relación a la forma de pago de tales artículos.
Sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria ha sostenido reiteradamente esta Corporación.
"En repetidas oportunidades esta Corporación ha sentado una doctrina enteramente acorde con la establecida por la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de que un decreto reglamentario debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar. La razón de ser del decreto es la necesidad de hacer eficaz, activa, plenamente operante, la norma de derecho superior, facilitando su inteligencia y cumplimiento de parte de la misma administración y de los particulares. Todo aquello que lógica y necesariamente está contenido en la ley debe desenvolverse de manera detallada y comprensiva en el decreto reglamentario. Pero nada más que eso. De ahí que introducir so pretexto de reglamentación normas nuevas, preceptos que no se desprenden conforme a la naturaleza de las cosas, de las disposiciones legales, reglas que impongan obligaciones o prohibiciones a los ciudadanos, más allá del contenido intrínseco de la ley implica un acto exorbitante, una extralimitación de funciones, constituye una clara violación de la voluntad legislativa, cuya vida se pretende asegurar". (Anales del Consejo de Estado. Tomo XXXII, página 303).
Como se expresó el artículo 47 del Decreto - Ley 444 de 1967, tuvo como objetivo primordial exonerar de impuestos aduaneros a las mercancías que en él se determinan. El decreto acusado es lo suficientemente explícito al consagrar que regula el artículo 47 del Decreto 444 de 1967.
Del objetivo propio del artículo 47 no se puede sustraer como conclusión, que valiéndose de la potestad reglamentaria el Presidente de la República pudiese expedir la reglamentación del pago del precio de tales artículos y mucho menos en el sentido de circunscribirlo a divisas extranjeras.
No pueden introducirse, ha sostenido esta Corporación, so pretexto de reglamentación, normas, nuevas reglas que impongan obligaciones o prohibiciones, que vayan más allá del "contenido intrínseco de la Ley". El obrar de otra manera ocasiona una extralimitación de funciones, una violación de la voluntad legislativa, cuya vida pretende asegurar la propia Constitución, que es precisamente lo ocurrido con el decreto acusado.
En síntesis, con el pretexto de reglamentar el artículo 47 del Decreto 444 de 1967, cuya materia se relaciona con una exención aduanera para los artículos o mercancías que concretamente se determinan en tal norma, el Decreto 796 sobrepasó sus límites por cuanto contempló como materia básica o fundamental la moneda que debe emplearse para el pago, en lo que excluyó la moneda colombiana, lo que para la Sala implica un exceso en la potestad reglamentaria.
Por tal motivo y bajo este aspecto la súplica está llamada a prosperar.
Por lo demás, la Sala quiere dejar muy claramente establecido los alcances de la providencia en el aspecto hasta ahora debatido, en el sentido de que ha limitado su actividad falladora a la violación de la frase acusada y que forma parte del artículo 4o. del Decreto 796 de 1970 circunscribiendo estrictamente su análisis de las dos normas enfrentadas sin que hayan mediado otras de índole diversa que se refieran a materias análogas, o que por hallarse incluidas en estatutos no debatidos en el caso sub - judice no pueden ser afectadas con los alcances del presente fallo.
Por último, en cuanto a la violación propuesta del artículo 5° de la Resolución 1 de 1970 (junio 27) se tiene lo siguiente:
"Artículo 5o. Los almacenes In - Bond podrán recibir de los viajeros las siguientes monedas extranjeras: dólares americanos, libras esterlinas, marcos alemanes, francos suizos, francos franceses, francos belgas, bolívares y pesos mexicanos. Las divisas recibidas deberán ingresar a la cuenta corriente a más tardar al día siguiente hábil".
Este artículo, como ya se dijo, forma parte de la Resolución 1 de 1970 cuyo encabezamiento es del siguiente tenor:
"La Oficina de Cambios del Banco de la República en ejercicio de sus facultades legales y considerando que el Decreto 796 de 1970 faculta a la Oficina de Cambios para reglamentar por vía general la apertura y manejo de cuentas corrientes en moneda extranjera de los Almacenes In - Bond: resuelve: ....................
Basta revisar el texto del encabezamiento de la resolución acusada para que la violación impetrada por el demandante no deba prosperar.
En efecto, la Resolución 1 se dictó, no como se sostiene en la demanda, para excluir de la circulación de la moneda nacional colombiana, en los In - Bond sino para precisar el manejo "de las cuentas corrientes en moneda extranjera", tema este que se encuentra reglamentado por el Decreto No. 796 de 1970 en los artículos y apartes distintos a los de la frase impugnada y a la que se ha hecho referencia con anterioridad en esta misma providencia.
Pero es más, la norma del artículo 50. de la Resolución 1 no está imponiendo ni restringiendo la circulación del peso colombiano en los In - Bond.
Simple y llanamente está facultando a tales establecimientos para que "puedan" recibir aquellas monedas extranjeras que en la misma disposición se citan, lo cual se fundamenta, en parte, en el mismo texto del artículo 4o. del Decreto 796 de 1970 que no ha sido acusado por el demandante y que precisamente faculta la Oficina de Cambios del Banco de la República para que fije las divisas admisibles por tales establecimientos.
Las razones expuestas son suficientes para que la nulidad propuesta con relación al artículo 5o. de la Resolución 1 de 1970 no deba prosperar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
Primero. Decrétase la nulidad de la frase: "La que únicamente podrá efectuarse en moneda extranjera" contenida en el artículo 4o. del Decreto 796 de 20 de mayo de 1970 expedido por el señor Presidente de la República en asocio del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y por el cual "se regula en su aspecto cambiario lo dispuesto por el articulo 47 del Decreto 444 de 1967".
En consecuencia el texto del artículo cuarto del decreto citado quedará así:
" Igualmente la referida oficina señalará las divisas admisibles por los almacenes en la venta de sus artículos, y cuyo producto deberá consignarse en la cuenta corriente autorizada, a más tardar al día siguiente hábil".
Segundo. Niéganse las demás súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Sesión del día 3 de febrero de 1984.
Samuel Buitrago Hurtado, Jacobo Pérez Escobar, Roberto Suárez Franco, Mario Enrique Pérez Velasco.
Lorenzo Rojas Surmay, Secretario.