Fecha Providencia | 26/11/1990 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Rodrigo Viera Puerta
Norma demandada: los artículos 3o., 4o. y 5o. del Decreto 3040 de 1.982
Demandante: CARLOS JULIO MANZANO OCAMPO
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
PRESUPUESTO DE RENTAS / ENTIDADES TERRITORIALES / RENTA BRUTA / PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD DEL PRESUPUESTO
Resulta difícil sacar avante la teoría según la cual, el ejecutivo se apropió de las funciones estipuladas en la Constitución en favor de las Asambleas y de los Concejos para "expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos" al señalarle en el decreto demandado a los Secretarios de Hacienda la tarea de "determinar" el porcentaje, que no puede equipararse, sin incurrir en impertinente distorsión interpretativa, a la de "expedir el Presupuesto", siendo lo primero irrelevante para lo segundo y cumpliendo ello una mera labor de organización que no trasciende de lo que el vocablo semánticamente significa. Una cosa es el principio de la universalidad como concepto genérico de orientación para los servicios o actividades de la nación o de las entidades a las que específicamente se refiere la ley normativa del presupuesto, v otra, la disposición concreta que se refiere a la administración de la renta bruta de las entidades territoriales.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RODRIGO VIEIRA PUERTA
Santafé de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de mil novecientos noventa (1990)
Radicación número: 1349
Actor: CARLOS JULIO MANZANO OCAMPO
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano Carlos Julio Manzano Ocampo, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, formuló ante esta Corporación demanda el fin de obtener la nulidad de los artículos 3o., 4o. y 5o. del Decreto 3040 de 1.982 dictado por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Los HECHOS son presentados así por el actor:
1.- El Gobierno Nacional, en atributo de los mandatos constitucionales procedió a dictar el Decreto 3040 de 1.982, "Por el cual se dictan disposiciones tendientes al exacto recaudo y administración de las rentas y caudales públicos".
2.- Dentro del contexto del mencionado decreto se dictaron los artículos 3o., 4o. y 5o., objeto de esta demanda en la cual pretendo probar la inconstitucionalidad de los citados artículos.
Los artículos violatorios a la letra dicen:
"Articulo. 3o. Los productores, importadores, distribuidores y demás responsables de pago de impuestos o de sumas debidas por otros conceptos a los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Municipios, deberán consignar órdenes (sic) de las Tesorerías correspondientes las sumas causadas por tales conceptos dentro del término que señalen las respectivas normas".
"Art. 4o. La renta bruta de las entidades territoriales está constituida por la suma de los ingresos obtenidos a cualquier título que efectivamente hayan ingresado a las tesorerías regionales durante la respectiva vigencia Fiscal, menos los costos en que se haya incurrido imputables a dichos ingresos, tales como, los gastos de administración, recaudos, etc.".
"Art. 5o. La ejecución de las medidas cautelares decretadas sobre las rentas de las entidades territoriales se hará efectiva sobre el porcentaje de la renta bruta permitido por la ley, previa determinación por la correspondiente Secretaría de Hacienda la cual deberá efectuarse anualmente dentro de los treinta (30) días siguientes a la expiración de cada vigencia fiscal".
LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACION
El actor señala como violadas las siguientes disposiciones de orden superior:
Artículos 55; 120 numeral 1 l; 183, 187 numeral 7o., 197 numeral 5o. de la Constitución Nacional.
Artículos 7 y 11 de la Ley 38 de 1.989.
Considera el actor que los artículos 4o. y 5o. del Decreto 3040 de 1.982 viola el artículo 55, "principio constitucional sobre el cual se enmarca nuestra democracia como lo es el de la separación de los poderes públicos" al apropiarse el Gobierno Nacional de funciones que sólo le corresponden al Congreso de la República, como son: a) La de definir el concepto de renta bruta y b) La de fijar las rentas. Tales funciones, según el demandante, están establecidas en la C.N. en los Art. 210 numeral 11, 187 numeral 7 y 197 numeral 5.
El numeral 11 del artículo 120 se considera igualmente violado en cuanto el artículo 4o. define un concepto de renta bruta "en total contradicción a la normatividad vigente" (Ley 38 / 89 Art. 7o. y 11o.). La facultad de definir los rubros y conceptos integrantes de los presupuestos nacionales es función de la rama Legislativa, en virtud de la facultad constitucional establecida en el inciso lo del artículo 210 de la Constitución Nacional que a la letra dice: '
"El Congreso establecerá las rentas nacionales y fijará los gastos de la administración. En cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley normativa, se expedirá el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones".
A este propósito, la Ley 38 de 1.989 expedida por el Congreso, "estableció el nuevo estatuto orgánico del presupuesto nacional asumiendo en esta, la función de definir los diferentes componentes del presupuesto dentro del cual se contemplan las rentas e ingresos de la Nación y sus entidades territoriales".
Manifiesta además el demandante que, habiendo dictado el Ejecutivo Nacional el artículo 5o. en virtud de las atribuciones consagradas en el Art. 120 numeral 11 de la Constitución Nacional, se extralimitó en la facultad conferida de cuidar la exacta recaudación de las rentas y caudales públicos y decretar sus funciones con arreglo a las leyes. Se apropió además, agrega, de una función que corresponde a los departamentos y municipios. "función estipulada en la Constitución Nacional en los Art. 187 Num. 7o. y 197 Num. 5o.", siendo ésta, según la exposición del actor, la violación que él denuncia de las normas constitucionales enunciadas ya que resulta inadmisible y "extralimitatorio" de sus funciones, atribuirle esta función a las respectivas Secretarías de Hacienda de las citadas entidades.
Respecto a su denuncia sobre la agresión que el acto administrativo demandado causa al artículo 183 de la Constitución, manifiesta al actor que el artículo ,5o. al determinar que la ejecución de las medidas cautelares decretadas sobre las rentas de las entidades descentralizadas se hará efectiva sobre el porcentaje de la renta bruta permitido por la ley "previa su determinación por la correspondiente Secretaría de Hacienda, la cual deberá efectuarse anualmente dentro de los treinta (30) días siguientes a la expiración de cada vigencia fiscal" establece en esta última parte, "una excepción adicional a la observada en el artículo 684 Ord. 30 del Código de Procedimiento Civil, cuando dice que son inembargables las dos terceras partes de la renta bruta de los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Municipios, no estableciéndose ni en la Constitución ni en la Ley una limitante adicional". Esto, según el accionante, contradice el artículo 183 de la Carta en el que se establece la igualdad de derechos en el tratamiento con los bienes de los particulares.
Finalmente, al denunciar la violación de los artículos 7 y 11 de la Ley 38 de 1.989 por parte del artículo 4o. del Decreto 3040 de 1.982 dice que éste está infringiendo la definición de las rentas y el principio de la universalidad de los presupuestos consagrados en dichos artículos. En la definición de renta bruta contemplada en el artículo 4o. del Decreto demandado, según el libelista, "no se consagran en este los recursos de capital y los ingresos de otras entidades descentralizadas y por otra parte se establecen en ésta unas deducciones de la totalidad de los ingresos, las cuales se presentan unas en forma nominadas (gastos de administración, recaudo) y otras innominadas (sic) (etc.); estas deducciones violan flagrantemente la definición de rentas consagradas en el Art. 7o. y en especial, el principio de la universalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley 38 / 89 que establece en su aparte final la no deducción de ningún costo, gasto o egreso para mantener el principio de la universalidad en los estimativos de los ingresos y el cálculo de las rentas". Avala el actor su defensa del principio de la universalidad citando otras disposiciones presupuestases en las que ha sido reiterativamente consagrado.
LA SUSPENSION PROVISIONAL
En la demanda, se había solicitado la suspensión provisional de los artículos 4o. y 5o. del Decreto cuya nulidad parcial se pide. La Sala denegó tal petición al considerar que,
"A primera vista no parece deducirse del texto de las normas acusadas del Decreto 3040 de 1.982 quebranto de precepto constitucional o legal de estirpe superior señalados como infringidos para los fines de la suspensión provisional, siendo evidente que la comparación de esas disposiciones no acusa contradicción alguna entre ellos".
El auto admisorio de la demanda fue notificado como los dispuso el artículo 150 del decreto 2304 de 1.989. La demanda no fue contestada.
LA VISTA FISCAL
El señor Agente del Ministerio Público, al rendir el concepto sobre el caso sublite, ha confrontado las normas señaladas por el actor como violadas por el Decreto demandado, con el Decreto mismo, para concluir que se constata en éste "una reglamentación más que genérica (lo común a muchas especies, lo propio de esa naturaleza, grupo, clase, especie u orden) y propia (específica a su fin, conforme, adecuada y conveniente) como lo es, la atinente en donde se deberán consignar por los deudores los dineros de los Departamentos y los Municipios, la constitución de la renta bruta: por "la suma de los ingresos obtenidos a cualquier título....... menos los elementales costos causados en dicha operación....... Estima el colaborador Fiscal que en la disposición demandada no se están reglamentando competencias propias de las Asambleas y, menos, estableciéndose limitaciones al recaudo de rentas, razones que lo llevan a considerar, entre otras, que no deben prosperar las pretensiones del actor.
CONSIDERACIONES
En seguimiento del mismo orden expositivo del nulidiscente en el capítulo referente al concepto de la violación, se examinarán en esta parte considerativa las normas superiores por él denunciadas como agredidas por el Decreto cuya nulidad parcial solicita.
a) La primera de ellas es el artículo 55 de la Constitución Nacional cuyo texto dice: "Son ramas del poder público la legislativa la ejecutiva y la jurisdiccional. "El Congreso, el gobierno y los jueces tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado". (Acto Legislativo Número 1 de 1.945, artículo 6o.).
Alega el demandante que este precepto es violado por los artículos 4o. y 5o. del Decreto 3040 de 1.982 "al apropiarse el Gobierno Nacional de funciones que sólo le corresponden al Congreso de la República", siendo tales funciones la de la definición de la renta bruta y la de fijar las rentas, las cuales están establecidas en los artículos 2 1 0, numeral 11; 187 numeral 7; y 197 numeral 5, todos de la Constitución Nacional.
Al analizar las disposiciones citadas de la Carta, no se ve cómo se defina en ellas el concepto de renta bruta. Así, el artículo 210 el cual, valga la aclaración, no tiene numerales, habla de la función del Congreso de establecer las rentas nacionales y de fijar los gastos de la administración, de la prohibición para el Congreso de aumentar cómputos de las rentas y otros rubros, así como de la inclusión de partidas en la ley de apropiaciones. Los numerales 7 y 5 de los artículos 187 y 197, respectivamente, señalan lo que corresponde a las asambleas y a los concejos en cuanto a la expedición de los presupuestos. La expresión "renta bruta" no hace parte del contexto de estas prescripciones constitucionales y, menos aún, es definido en ellas, no puede decirse entonces que les esté siendo arrebatada una peculiaridad que no ostenta. Y, en cuanto a la fijación de las rentas, es apenas obvio que el actor se haya preocupado solo por enunciar el cargo ya que no hay ni siquiera un término en los artículos 4o. y 5o. del Decreto en análisis que hagan conjeturar la fijación de rentas que él no sustenta para demostrar que el poder ejecutivo, al expedirlo, está violando la competencia que le demarcan la Constitución y las Leyes. No prospera consecuencialmente, el cargo de agresión de artículo 55 de la Carta.
El desborde o ilegalidad del Decreto enjuiciado, en la voz del libelista, como quebranto a los cánones invocados, devendría entonces por la concepción de renta bruta o fijación de rentas, concreta y específicamente en ellos contemplados. Al no contener noción alguna de aquella y éstas, no pueden resultar transgredidas.
b) Otra de las normas superiores supuestamente transgredidas con el acto demandado, es el artículo 120 numeral 11 de la Constitución Nacional.
El texto constitucional aludido es el siguiente:
"Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y Suprema autoridad administrativa:
" 11) Cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, y decretar su inversión con arreglo a las leyes;...".
El accionante arguye que este mandamiento es rebasado por el artículo 5o. del Decreto 3040 de 1.982 en la parte que seguidamente se subraya:
"La ejecución de las medidas cautelares decretadas sobre las rentas de las entidades territoriales se hará efectiva sobre el porcentaje de la renta bruta permitido por la Ley, previa su determinación por la correspondiente Secretaría de Hacienda, la cual deberá efectuarse anualmente dentro de los treinta (30) días siguientes a la expiración de cada vigencia fiscal".
La extralimitación alegada, consistiría en que se está reglamentando el proceso de ejecución, modificación que sólo podría hacerla el Congreso y que, además, el ejecutivo se está apropiando de una función que solo le corresponde a los Departamentos y Municipios, de acuerdo con los artículos 187 y 197, numerales 7 y 5, respectivamente, de la Constitución Nacional.
En primer lugar, no encuentra la Sala lógica la deducción de que la previsión decretar para el control administrativo de las rentas y caudales públicos, pueda causar desmedro al proceso de ejecución o ser limitante o modificatorio del mismo. No se están dictando normas para el, juez que conduce el proceso respectivo; no se están modificando, aumentando o disminuyendo los porcentajes susceptibles de embargo; se está, simplemente, ordenando que el porcentaje de esa renta bruta permitido por la ley, sea previamente determinado por la Secretaría de Hacienda, entendiéndose por esa "determinación " la concreción informativa de la suma disponible sin que ésta sea susceptible de modificación alguna por parte del respectivo funcionario. Es ésta la filosofía que orienta el Decreto sub iuris sin que ello signifique el propasarlo, pues de serlo, estaría sometido igualmente a juzgamiento como violatorio del numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución. Sólo se busca, como se dice en los considerandos de la misma disposición presidencial, "coadyuvar al fortalecimiento de la situación fiscal de las entidades territoriales mediante la determinación de mecanismos adecuados para el efectivo recaudo de los caudales y rentas que les pertenecen", y con la invocación de un título legal para tal procede¡-, Decreto 1926 de 1.975.
En segundo lugar, resulta muy difícil sacar avante la teoría según la cual, el ejecutivo se apropió de las funciones estipuladas en la Constitución en favor de las Asambleas y de los Concejos para "expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos" al señalarle a los Secretarios de Hacienda la tarea de "determinar" el porcentaje, que no puede equiparse, sin incurrir en impertinente distorsión interpretativa, a la de "expedir el Presupuesto", siendo lo primero irrelevante para lo segundo y cumpliendo ello una mera labor de organización que no trasciende de lo que el vocablo semánticamente significa: "indicar con precisión" (Diccionario Larousse); fijar los términos de algo; es decir, hacer formal publicación del "haber" presupuestal.
No se encuentran, por tanto, probadas las violaciones a los artículos 120 numeral 11, 187 numeral 7 y 197 numeral 5 de la Constitución Nacional por parte del artículo 5o. del Decreto 3040 de 1982.
c) Dice el actor que el artículo 5o. ibídem, es también violatorio del artículo 183 del ordenamiento constitucional. El texto de la norma reza:
"Los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva; gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares y no podrán ser ocupados sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada. El Gobierno Nacional no podrá conceder exenciones respecto de derechos o impuestos de tales entidades". (Auto Legislativo Número 1 de 1.968, art. 54).
El demandante ataca el artículo 5o. del Decreto cuestionado en cuanto establece "una excepción adicional a la observada en el artículo 684, ord. 30 (Sic) del Código de Procedimiento Civil, cuando dice que son inembargables las dos terceras partes de la renta bruta de los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Municipios, no estableciéndose ni en la Constitución ni en la Ley una limitante adicional"; y entiende esa previa determinación por parte de la Secretaría de hacienda, como una limitación más a la ejecución de las medidas cautelares,
En realidad, el mandato constitucional garantiza para los bienes y rentas de las entidades territoriales un tratamiento igual al que corresponde a los bienes de la propiedad privada; y es también cierto que el artículo 684 del C. de P.C. en el ordinal tercero, que no treinta como lo dice el libelista, dice que son inembargables las dos terceras partes de la renta bruta de esas entidades territoriales. Pero no obsta ello el cumplimiento de la obligación que tiene el Gobierno, obedeciendo igualmente la Constitución, de cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos sin que ello constituye a una limitación más a la ejecución de las medidas cautelares por las razones que ya se expusieron en el párrafo b) de este capítulo de consideraciones. En forma alguna, se reitera, la "previa determinación por la correspondiente Secretaría de Hacienda" constituye una autorización para que la dicha determinación sea distinta a la que legalmente corresponda. La diligencia de marras es una mera indicación precisa, un aval, por parte del funcionario departamental. Allí, en el mandamiento cuestionado no se introduce, se repite, excepción adicional alguna. Es por tanto una reclamación improcedente la que hace el accionante basado en esta norma constitucional.
d) Además de las normas constitucionales precedentemente analizadas, denuncia el actor el artículo 4o. del Decreto 3040 de 1.982 como agresor de la definición de las rentas y del principio de la universalidad de los presupuestos, consagrados en los artículos 7 y 11 de la Ley 38 de 1.989.
Aduce el libelista qué en la definición de la renta bruta que contempla el artículo 4o. mencionado, no se consagran los recursos de capital y los ingresos de otras entidades descentralizadas. Es dable entonces, a este respecto, citar la primera parte de dicha norma que la letra dice:
"La renta bruta de las entidades territoriales está constituida por la suma de los ingresos obtenidos a cualquier título (la subraya no es del texto) que efectivamente hayan ingresado a las tesorerías regionales durante la respectiva vigencia fiscal...". '
No se requiere una meditación muy profunda para arribar a la intelección de que en la frase "los ingresos obtenidos a cualquier título" está el Decreto discutido comprendiendo los recursos de capital y los ingresos de otras entidades descentralizadas. El artículo concluye diciendo: “.... menos los costos en que se haya incurrido imputables a dichos ingresos, tales como gastos de administración, recaudo, etc.". No se ve, ni lo explica el actor, por qué con esta determinación se violenta ostensiblemente la definición de las rentas y el principio de la universalidad consagrado en los artículos 7 y 11 de la ley 38 de 1.989. Veamos:
La primera de las normas mencionadas señala las partes de las que se compone el Presupuesto General de la Nación a saber: a) El Presupuesto de Rentas; b) El Presupuesto de Gastos o Ley de apropiaciones; y c) Disposiciones Generales. Dónde está el choque de la norma cuestionada con la composición, consagrada en el Art. 7o. de la Ley 38 / 89, del Presupuesto General de la Nación.
La segunda, el artículo 11, habla de los "estimativos de ingresos" que deben incluir "el total de los provenientes de impuestos, rentas, recursos y rendimientos por servicios o actividades de la Nación o de las entidades y organismos contemplados en el artículo 2o. del presente Estatuto y todos los recursos de capital que aquellas y éstos esperen recibir o reciban, durante el año fiscal sin deducción alguna". ¿Cuál es la relación de este principio de universalidad del sistema presupuestal con el concepto de la renta bruta de las entidades territoriales que se aprecia en el artículo 4o. que se está juzgando Absolutamente ninguno. Una cosa es el principio de la universalidad como concepto genérico de orientación PARA LOS SERVICIOS 0 ACTIVIDADES DE LA NACION 0 DE LAS ENTIDADES a las que específicamente se refiere la Ley normativa del presupuesto, y otra, la disposición concreta que se refiere a la administración de la renta bruta de las entidades territoriales.
Pero, sobre todo lo anterior, existe una protuberante razón que impide que las normas citadas de la Ley 38 de 1.989 puedan ser violadas y que hace innecesarias las anteriores y cualesquiera otras apreciaciones al respecto:
La razón primordial, es la insólita pretensión de hacer pasar como violadas por un Decreto expedido en 1982, normas superiores que fueron dictadas siete años después, en 1989.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, después de oír el concepto del señor Agente del Ministerio Público y estando de acuerdo con él,
FALLA:
SE NIEGAN las súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día veintidós (22) de noviembre de mil novecientos noventa (1.990).
MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR JOSE PADILLA VILLAR
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ RODRIGO VIEIRA PUERTA
VICTOR M. VILLAQUIRAN
SECRETARIO