Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Miguel Betancourt Rey

Norma demandada:  Decreto 1356 de 1984

PROTECCION DE LA INDUSTRIA Y DEL TRABAJO NACIONALES. - Decreto 1356 de 1984, es manifiestamente violatorio del artículo 5o. de la Ley 19 de 1982, del artículo lo. del Decreto - Ley 222 de 1983 y de los 14 artículos de la Ley 48 de 1983, en consecuencia, se suspende provisionalmente.

CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D.E., diecinueve (19) de noviembre de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

Referencia: Expediente No. 4819.

El demandante solicita que se declare la nulidad de todas las disposiciones de] Decreto 1356 de 1984, dictado por el Gobierno Nacional "en desarrollo" de la "Ley marco" 48 de 1983. Pide además que se decrete la suspensión provisional de¡ mencionado decreto en su totalidad. La demanda es admisible, pero debe el ponente comenzar por el examen de esta última solicitud.

l. Síntesis del acto acusado y normas aledañas

Como se acaba de decir, el decreto en referencia fue dictado en desarrollo de la ley marco 48 de 1983, más concretamente en virtud del artículo lo. de ésta (pues no se encuentra en ella norma otra alguna que pueda acercarse al tenia del decreto), artículo que dice:

"Artículo lo. De las pautas generales que deberán orientar el comercio exterior.

"Las normas que expida el Gobierno Nacional en materia de comercio exterior deberán consultar prioritariamente las siguientes pautas:

"lo. Promover las exportaciones de bienes v servicios, su diversificación y estimular la industria y los sectores productivos nacionales.

"2o. Facilitar el desarrollo y la aplicación de los tratados internacionales vigentes.

"3o. Adecuar en forma permanente la legislación nacional a los cambio del comercio internacional".

El decreto acusado, que contiene 27 artículos, versa sobre la protección de la industria y del trabajo nacionales. Según su artículo lo. se aplica solo a “los contratos que celebren las entidades departamentales, municipales, el Distrito Especial de Bogotá, y sus entidades descentralizadas".

El contenido del acto acusado es una reproducción literal (a veces con ligerísimas diferencias de mera forma) del título X (artículos 268 a 286) del Decreto - Ley 222 de 1983 sobre contratos administrativos del sector nacional más el Decreto 1355 de 1984, reglamentario de aquel titulo (también anexo a la demanda en copia). El actor hace en la demanda una lista de equivalencias de los artículos del acto acusado con los de los otros dos estatutos, que es exacta salvo en lo que sigue: l) El literal g) debe comenzar diciendo "El artículo 7o .... ; 2) El literal i) debe decir "al articulo 4o. del Decreto 1355 de 1984"; 3) Los literales l) y siguientes deben decir 1356 en vez de 1352; y 4) El literal t) debe mencionar el artículo 23 del Decreto 1356 de 1984, pero esto no coincide con el artículo 247 del Decreto - Ley 222 de 1983 (detalle que no tiene interés para el presente auto, dado el carácter muy secundario de esa norma). En conjunto la equivalencia de textos es verdadera, más existe una diferencia de campo de aplicación que se indica ahora.

El Decreto - Ley 222 de 1983 había sido expedido en virtud de facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno por la Ley 19 de 1982, cuyo artículo 5o. dispuso "En el desarrollo de la autonomía de los Departamentos y Municipios sus normas fiscales podrán disponer sobre formación y adjudicación delos contratos que celebren y Cláusulas de los mismos conforme a sus intereses y a las necesidades del servicio; pero las normas sobre tipos de contratos, clasificación, efectos, responsabilidad y terminación están reservadas a la ley, así como las inhabilidades e incompatibilidades"... Y en armonía con ello, el Decreto - Ley 222 de l983 en el inciso 4o. de su articulo lo. estableció: "Las normas que en este estatuto se refieran a tipos de contratos, su clasificación, efectos, responsabilidad y terminación, así como a los principios generales desarrollados en el Título IV, se aplicarán también en los Departamentos y Municipios". Excluyó, pues para los contratos departamentales y Municipales el Título X relativos la protección de la industria y el trabajo nacionales.

La diferencia de fondo entre el Título X del Decreto - Ley 222 de 1983 y el Decreto Reglamentario 1355de 1984, por una parte, y el Decreto "enmarcado" 1356 de 1984, por la otra, consiste en que los dos primeros rigen para los contratos nacionales al paso que el último dice gobernar los contratos departamentales y municipales. De modo que en suma lo que hizo el Decreto 1356 de 1984 fue unificar la protección de la industria y el trabajo nacionales en los contratos administrativos de todos los sectores de Colombia: el nacional, el departamental y el municipal (incluso el bogotano).

El actor se ha abstenido de mencionar la conveniencia o inconveniencia del acto acusado, pero aunque se hubiera referido a ellas, en este proceso sería forzoso pasarlas por alto. Sobra, pues, describir en detalle el contenido de dicho acto.

II. IMPUGNACION

El actor distribuye los cargos en dos capítulos: uno extenso destinado a la sentencia, y otro relativamente breve queda como sustento de la petición de suspensión provisional. Dentro de este último formula cinco cargos que él tiene por violaciones manifiestas de normas diversas, y explica cuidadosamente su concepto sobre cada una de ellas.

El ponente cree que basta seleccionar tres, relativos en su orden a los 14 artículos de la Ley 48 de 1983, al artículo 5o. de la Ley 19 de 1982, y al artículo lo. del Decreto - Ley 222 de 1983. A continuación se resumen las explicaciones del actor que el suscrito comparte, no sin advertir que al resumirlas pierden algo de la índole de evidencia que revelan en la demanda.

III. CONSIDERACIONES DEL SUSTANCIADOR

A) El Decreto 1356 de 1984 tiene carácter de simple estatuto reglamentario, fundado en la ley marco 48 de 1983 y en los ordinales 22 de los artículos 76 y 120 de la Constitución Nacional; el mismo carácter tiene el Decreto 1955 de 1984, aunque se funda en otra norma reglamentaria, el Título X del Decreto - Ley 222 de 1983, y en otra norma constitucional, el ordinal 3o. del artículo 120. Ni uno ni otro decreto reglamentario pueden derogar leyes, según lo disponen claramente los artículos 118, ordinal 8o. y 214 de la Constitución Nacional, y ambos han de subordinarse a las leyes reglamentarias por ellos.

Carácter superior tiene, en cambio, el Decreto - Ley 222 de 1983. No puede derogar ni desbordar la Ley 19 de 1982 en virtud de la cual se expidió, pero tiene fuerza de ley y puede derogar otras leyes, según lo disponen las normas de la Constitución Nacional que se acaban de citar.

Y carácter superior a este decreto, en cuanto carecen de aquella limitación, tienen la Ley 19 de 1982 y las demás leyes ordinarias.

B) Dado ese orden jerárquico y la circunstancia de que el decreto acusado, el 1356 de 1984, diverge tanto del artículo lo. del Decreto - Ley 222 de 1983 (que limitó la aplicación de su Título X - protección a la industria y al trabajo nacionales a los contratos de carácter nacional) como del artículo 5o. de la Ley 19 de 1982 (que estableció la misma restricción), la demanda suscita tres sencillos interrogantes:

lo. La restricción contenida en los artículos 5o. de la Ley 19 de 1982 y lo. del Decreto - Ley 222 de 1983, ¿fue derogada por la ley marco 48 de 1983 En caso afirmativo y suponiendo que el decreto acusado hubiera observado correctamente la ley marco, aquel sería impecable. Pero la respuesta es forzosamente negativa, pues en ninguno de los 14 artículos de la ley marco se halla voluntad incompatible con la de aquellas normas anteriores. Sería absurdo pensar, por ejemplo, que en el artículo lo. de esa ley apareciera dicha voluntad incompatible, porque entonces habría que afirmar, vr. gr., que ese artículo derogó también los Códigos Civil, Comercial y Laboral. Luego la Ley 19 de 1982 y el Decreto - Ley 222 de 1983 no fueron derogados por la Ley 48 de 1963.

2o. La restricción contenida en los artículos 5o. de la Ley 19 de 1982 y lo. del Decreto - Ley 222 de 1983, ¿fue derogada por el decreto acusado, el número 1356 de 1984 Tampoco podía serlo, porque este último es de menor jerarquía, simplemente reglamentaria. Luego el artículo 5o. de la Ley 19 de 1982 y el lo. del Decreto - Ley 222 de 1983 siguen vigentes.

3o. El Decreto acusado, 1356 de 1984 ¿respetó la ley marco 48 de 1983 como lo exigen el ordinal 22 del artículo 76 y el ordinal 22 del artículo 120 de la Constitución Nacional No. Por el contrario, la violó, pues esta ley no derogó la restricción establecida por los artículos 5o. de la Ley 19 de 1982 y lo. del Decreto - Ley 222 de 1983. Luego la totalidad del decreto acusado infringió por entero la ley marco.

De lo dicho se concluye que todo el decreto acusado es manifiestamente violatorio del artículo 5o. de la Ley 19 de 1982, del artículo lo. del Decreto - Ley222 de 1983 y de los 14 artículos de la Ley 48 de 1983: debe ser suspendido provisionalmente.

IV. DECISION

A) Admítese la demanda. En consecuencia:

lo. Notifíquese personalmente a los señores Ministro de Desarrollo Económico y Fiscal del Consejo;

2o. Luego de ello, fíjese en lista por el término de diez días, durante el cual la parte demandada y los intervinientes podrán contestar la demanda, proponer excepciones y

pedir la práctica de pruebas; y

3º. Solicítese al señor Ministro de Desarrollo Económico que se sirva enviar para este proceso los antecedentes administrativos del decreto acusado.

B) Suspéndese provisionalmente la vigencia del Decreto 1356 de 1984 expedido “en desarrollo" de la Ley Marco 48 de 1983. En firme este auto, comuníquese la suspensión al señor Ministro de Desarrollo Económico.

Notifíquese y cúmplase.

Miguel Betancourt Rey.

Víctor M. Villaquirán, Secretario.