Fecha Providencia | 13/04/1988 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Norma demandada: artículo 5 del Decreto 1373 de 1966
Demandante: Alberto León Gómez Zuluaga
POTESTAD REGLAMENTARIA. -
REVOCA LA SUSPENSION PROVISIONAL de las palabras "previamente" y "ante el Ministerio de Trabajo", contenidas en el numeral 2º del artículo 5º del Decreto 1376 de 1966, dispuesto por el Consejo de Estado por auto del 27 de febrerode 1984.
Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección
Segunda. - Bogotá, D. E., trece de abril de mil novecientos ochenta y ocho.
Consejero ponente: Doctor Alvaro Lecompte Luna.
Referencia: Proceso número 1656. Decretos del Gobierno. Actor: Alberto León Gómez Zuluaga. Acción de nulidad.
El ciudadano abogado Alberto León Gómez Zuluaga obrando en su propio nombre, ejerciendo la acción que describía el artículo 66 de la Ley 167 de 1941 vigente para la época en que fuera incoada - hoy regida por el artículo 84 del Decreto - ley 1 de 1984 - , solicita ante el Consejo de Estado la nulidad del inciso segundo del artículo So del Decreto 1373 de 1966, en cuanto excede la potestad reglamentaria respecto al artículo 9º del Decreto legislativo 1351 de 1966 elevado a la categoría de legislación permanente por el artículo 3º de la Ley 48 de 1968.
La disposición reglamentaria ahora demandada es del siguiente tenor: "Cuando previamente se compruebe ante el Ministerio de Trabajo que el patrono en forma ¡legal ha retenido o disminuido colectivamente los salarios de los trabajadores, la cesación de actividades de estos será imputable a aquél, y dará derecho a los trabajadores para reclamar los derechos correspondientes al tiempo de suspensión de labores".
A su vez, la norma reglamentada dice a la letra: "Así mismo, cuando se compruebe que el patrono en forma ilegal ha retenido o disminuido colectivamente los salarios de los trabajadores, la cesación de actividades de estos será imputable a aquél y dará derecho a los trabajadores para reclamar los salarios correspondientes al tiempo de suspensión de labores".
Estima pues, la parte actora que el acto administrativo que acusa es, como se ha indicado, violatorio del artículo 9º del Decreto 2351 de 1965 y, de contera, del artículo 120, numeral 3º de la Constitución Política.
Recuerda igualmente el libelista demandante que ya anteriormente el Decreto 2351 de 1965 había sido reglamentado, de manera parcial, por el Decreto 1373 de 1966. El indica finalmente, en el capítulo destinado a "hechos fundamentales", que "al señalar elementos de oportunidad y competencia el artículo 5º del Decreto reglamentario excede su potestad reglamentaria" (sic).
Cabe anotar que el accionante impetró la suspensión provisional de ese inciso demandado y transcrito ut supra, petición que fue aceptada por el consejero conductor del proceso por medio de auto de fecha veintisiete de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro (fls. 6 a 1 O).
Por último, eI asunto ha sido reconstruido al tenor del Decreto extraordinario 3825 de 1985 - 27 de diciembre - , por providencia de siete de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, la que situó el proceso (ordinal 3º) en la etapa de dictación de sentencia para el momento de su destrucción durante los dolorosos acontecimientos del 6 y 7 de noviembre de 1985. Por ello no aparece concepto fiscal, por cuanto no pudo ser allegada su copia; tampoco hay alegato de partes.
Consideraciones de la Sala:
I. Como cuestión previa, es pertinente la argumentación que sirvió de soporte para suspender el numeral 2 del artículo 5º del Decreto reglamentario 1373 de 1966, "en cuanto dispone que la comprobación de que trata se haga 'previamente' 'ante el Ministerio de Trabajo"'.
Reza:
"Establece el artículo 120 de la Constitución Nacional, en su ordinal 3º, que corresponde al Presidente de la República 'ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes'.
"La anterior disposición constitucional, el artículo 12 de la Ley 153 de 1887 y los principios sobre jerarquía de las reglas de derecho trazan los límites de la potestad reglamentaria, sobre lo cual existe abundante jurisprudencia del Consejo de Estado, como también la hay de la Corte Suprema de Justicia, que en sentencia del 4 de septiembre de 1939 dijo que 'el reglamento establece las medidas necesarias para el cumplimiento del mandato legislativo, sin apartarse de su esencia ni de su espíritu'.
"El Decreto reglamentario, cuyo sustento y marco de validez es la ley, tiene como función exclusiva proveer a la adecuada ejecución de los mandatos del legislador, determinando aquellos aspectos o detalles que aquel no consideró necesario regular por no ser de carácter sustancial o escapar a las fórmulas sintéticas, pero conceptualmente densas y comprensivas, de una regla de derecho de esa categoría.
"El Decreto reglamentario aporta entonces los detalles, los pormenores de la ejecución o aplicación de la ley; hace explícito lo implícito en ella, facilita su entendimiento o comprensión; es decir, convierte en reglas expresas lo que está implícito en la ley, lo que es de su esencia, de su espíritu.
"Pero no más. No es posible que el reglamento contenga reglas que sólo puede dictar el legislador, o sea, regular lo que es materia propia de la potestad de él por cuanto no puede ser objeto sino de una 'declaración de la voluntad soberana', como se lee en el artículo 4º del Código Civil.
"No puede entonces el reglamento modificar la ley, ni adicionarla o ampliarla, ni restringirla o recortarla en su esencia o sustancia; en fin, no puede desbordar los límites de la potestad reglamentaria en virtud de la cual se dicta, pues estaría no sólo violando la ley sino también la Constitución Nacional que al otorgar ese poder lo limitó.
"En suma, el reglamento es un desarrollo de la ley y sus alcances se mantienen esencialmente dentro de los límites de ella.
"En este caso la ley, o sea, el Decreto legislativo 2351 de 1965, establece en su artículo 99 que 'cuando se compruebe que el patrono en forma ilegal ha retenido o disminuido colectivamente los salarios de los trabajadores , Ia cesación de actividades de estos será imputable a aquél y dará derecho a reclamar los salarios correspondientes al tiempo de suspensión de labores'. No dispone esta norma que para poder reclamar los salarios correspondientes al tiempo de la cesación colectiva de actividades sea indispensable demostrar previamente ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que ella obedeció a la retención o disminución colectivas de salarios de los trabajadores por parte del respectivo patrono. Es posible hacer esa demostración ante dicho organismo público; pero también se puede hacer ante una autoridad del orden jurisdiccional, dentro de un proceso judicial, como se desprende de los términos sin restricciones de la norma legal.
"La regla del Decreto reglamentario no está contenida ni siquiera en forma tácita en la ley, no corresponde a su letra ni a su espíritu.., La disposición reglamentaria desborda, pues, los límites de la correspondiente potestad, viola de manera ostensible la norma legal reglamentada y, por consiguiente, procede la suspensión de sus efectos".
II. Un estudio armónico y coordinado de los artículos 76 y 120 de la Constitución Política permite identificar, de manera prístina, la función legislativa y la función administrativa y los alcances respectivos que rodean a una y a otra en el derecho público colombiano.
Esas normas demarcan la esencia y la naturaleza que distinguen la función legislativa y la función administrativa y, por ende, dentro de ésta, la potestad reglamentaria que corresponde al Presidente de la República como máxima autoridad en dicha esfera. Y es ello sumamente importante para entender hasta dónde va aquélla y dónde comienza ésta, dado que ambas se traducen en reglas de carácter jurídico, van guiadas o tienen como fin regular el orden del Estado, producen efectos similares, tienen igual fuerza obligatoria y son aplicables, una y otra, por los tribunales. Así, tanto las disposiciones legales como las reglamentarias versan sobre cuestiones generales, impersonales y objetivas, mas, como es claro, estas han de estar subordinadas a aquellas en su lógica y en su espíritu, pues no pueden condicionar ni derogar sus postulados; pero en cuanto a la materia, es de entender que el reglamento debe tener su cimiento en la ley que pretenda reglamentar. Como se observa, lo sobresaliente en el tópico que ahora ocupa a la Sala, es la preponderancia, primacía o hegemonía de lo legislativo respecto a lo reglamentario, dado que la función legislativa descansa en el hecho histórico de que los grandes creadores del Estado liberal, los que a su turno dieron paso al hoy denominado Estado de Derecho, entendieron y estimaron conveniente que los grandes temas del orden jurídico fueran sometidos a corporaciones de diputación popular, como son los parlamentos, congresos, cortes, asambleas, dietas, cámaras y otros nombres que se fueron acuñando progresivamente y según el sistema adoptado; así se creyó quedaban protegidas las denominadas garantías individuales reconocidas por la Constitución o Carta magna. En la actualidad, si bien esos postulados han sufrido mengua o eclipse, la primacía, predominio, preferencia o hegemonía de la función legislativa respecto a la función reglamentaria, se condensa en la llamada "Pirámide de Kelsen", a cuyo tenor la cúspide a la que convergen los lados imaginarios del cuerpo está ocupada por la Constitución y de ella emana la función legislativa, que ha de estar acorde con lo que, en virtud de ello, desarrolla, ocupando el siguiente plano la función reglamentaria que corresponda al jefe del Gobierno o del Estado; esta última debe enfocar su actividad hacia la expedición de disposiciones generales que permiten la ejecución del ordenamiento superior. Por esto la doctrina y la jurisprudencia colombiana han definido la potestad reglamentaria del Presidente de la República como una norma de carácter general para ejecutar cumplidamente las leyes, y en contraste, ha de tenerse como fruto de la función legislativa toda "declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional", sea que ella emane del Congreso o del Gobierno por querer de aquél (ordinal 12, art. 76 de la C. N.). o por facultad extraordinaria emanada de la Carta (arts. 121 y 122, ibídem).
III. Ahora bien, como se ha visto ut supra, el consejero conductor del proceso suspendió provisionalmente lo que implica oportunidad y competencia en el inciso 2º del artículo 5º del Decreto 1373 de 1966, es decir, el adverbio "previamente" y la frase "ante el Ministerio de Trabajo" por estimar que con ellos desborda el querer de la norma reglamentada, la cual no somete a ninguno de esos requisitos la comprobación de la retención o la disminución colectiva de los salarios de los trabajadores por parte del patrono.
Conviene, para mayor claridad de lo que ahora juzga la Sala, cotejar el artículo 9º del Decreto legislativo 2351 de 1965 con el segundo numeral del artículo 5º del Decreto reglamentario 1373 de 1966. Son, respectivamente, del siguiente tenor:
a) Artículo 9º Decreto ley 2351 de 1965: "Cuando se compruebe que el patrono en forma ¡legal ha retenido o disminuido colectivamente los salarios de los trabajadores, la cesación de actividades de estos será imputable a aquél y dará derecho a los salarios correspondientes al tiempo de suspensión de labores";
b) Artículo 5º (numeral 2º) Decreto reglamentario 1376 de 1966:
"Cuando previamente se compruebe ante el Ministerio de Trabajo que el patrono en forma ¡legal ha retenido o disminuido colectivamente los salarios de los trabajadores, la cesación de actividades será imputable a aquél y dará derecho a los trabajadores para reclamar los salarios correspondientes al tiempo de suspensión de labores" (Subrayas fuera del texto; corresponden a lo suspendido provisionalmente por auto de 27 de febrero de 1984).
Pero en verdad, a ojos de la Sala, el Decreto reglamentario, al agregar las palabras "previamente" y "ante el Ministerio de Trabajo" simplemente indicó unos medios jurídicos para poder lograr que la norma legislativa tuviese efectividad, sin que ello traiga consigo una violación del mandato de ésta. Si la ley no se ocupa de reglar cuestiones de tanta importancia como la oportunidad y la competencia, el Gobierno, ejerciendo la potestad reglamentaria, bien puede hacerlo, puesto que de ella ha de hacer uso "para la cumplida ejecución de las leyes" según reza el ordinal 3º del artículo 120 de la Carta fundamental.
Como es bien sabido, la oportunidad es uno de los caracteres que deben rodear el acto administrativo. Ella hace vocación al tiempo durante el cual debe tener lugar el ejercicio de una facultad dada, lo que cobra mayor relieve cuando de sanciones se trata. Es claro que imputar una cesación de actividades a alguien, en el caso subjúdice al patrono, envuelve una sanción, un motivo determinante para dar derecho a los trabajadores "para reclamar los salarios correspondientes al tiempo de suspensión de labores". Haber señalado que la comprobación de la retención o de la disminución de los salarios ha de hacerse "previamente" para que de ella surja la declaratoria de que las dichas retención o disminución es ilegal, que es una causa de la cesación de actividades y, por ende, da lugar al reclamo de los salarios "correspondientes al tiempo de suspensión de labores". La oportunidad es un carácter del acto administrativo que debe estar siempre acordado por el orden jurídico, de tal suerte que nunca puede haber ausencia total de fundamentación normativa en cuanto a ella atañe y, por ello, cuando la ley no lo ha indicado, es el Gobierno quien, ejerciendo la potestad reglamentaria, ha de reglamentarlo.
Algo semejante ha de sostener la Sala en lo que hace a la competencia, expresada mediante la frase "ante el Ministerio de Trabajo" por el numeral 2º del artículo 5º del Decreto reglamentario acusado. Según entiende la doctrina, igual que la ley, la competencia es la "aptitud legal" de los órganos públicos para poner en obra las atribuciones y facultades que le corresponden vista a los fines de la actividad estatal. Es una de las consecuencias de la organización administrativa, pues a través de ella se materializan esas facultades. Si el legislador no precisó órgano competente para un determinado asunto, para que pueda precisarse, bien puede el Gobierno, haciendo uso de la potestad reglamentaria que le otorga la Constitución, mostrar cuál es el órgano dotado de la atribución para aplicar la norma, sin que ello signifique que ha ido más allá del mandato legal correspondiente.
IV. No habiendo entonces quebranto del artículo 9º del Decreto legislativo 2351 de 1965 ni tampoco del ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución, habrá de denegarse las súplicas de la demanda, y , de contera, habrá que revocar la suspensión provisional que las palabras arriba indicadas, hizo el auto de veintisiete de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro.
Por todo lo cual el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Falla:
Primero. Revócase la suspensión provisional de las palabras "previamente" y "ante el Ministerio de Trabajo" contenidas en el numeral 2º del artículo 5º del Decreto 1376 de 1966, dispuesta por auto de veintisiete de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro.
Segundo. Deniéganse las peticiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese, publíquese y archívese el expediente.
Cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala
en sesión celebrada el día 8 de abril de 1988.
Aydée Anzola Linares, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Clara Forero de
Castro, Alvaro Lecompte Luna.
Miguel A. Perilla P., Secretario.