Fecha Providencia | 01/06/1990 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Rodrigo Viera Puerta
Norma demandada: Decreto Reglamentario 92 de enero 10 de 1986
Demandante: JUAN CARLOS GALINDO VACHA
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites / CONSEJO NACIONAL DE TELEVISION - Inhabilidades
Al establecer la norma acusada una causal del inhabilidad concretada en el vedamiento de la vinculación o intereses tenidos con empresas concesionarias de espacios de televisión durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que el ex director, como miembro del Consejo Nacional de Televisión, deba entrar a ejercer las respectivas funciones, extralimita realmente el poder reglamentario constitucionalmente consagrado en el canon invocado, si se considera que ese contenido de prohibición esta reservado a la ley u ordenamiento con fuerza de ley, como claro y evidente desarrollo del artículo 62 del Código político. SE DECLARA LA NULIDAD del inciso 2o. del artículo 4º del Decreto Reglamentario No. 0092 de 1986 (enero 10) expedido por el presidente de la República. En auto de agosto 3 de 1990, se aclaró la sentencia en el sentido de que la nulidad sólo comprende, del premencionado inciso segundo enjuiciado, el aparte del mismo que reza: “...no hayan tenido vinculación o intereses con empresas concesionarias de espacios de televisión durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que deban entrar a ejercer dichas funciones...”.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RODRIGO VIEIRA PUERTA
Santafé de Bogotá, D.C., primero (01) de junio de mil novecientos noventa (1990)
Radicación número: 1294
Actor: JUAN CARLOS GALINDO VACHA
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Referencia: Acción De Nulidad.
En ejercicio del contencioso de anulación, el señor Juan Carlos Galindo Vacha, en escrito de septiembre 6 de 1989, ha instaurado demanda contra el Decreto Reglamentario 92 de enero 10 de 1986, expedido por el señor Presidente de la República, con la expresa solicitud de nulidad.
ACTO ACUSADO
Materia de acusación en el presente proceso, como se ha anotado, lo constituye el Decreto Reglamentario No. 0092 de 10 de enero de 1986, expedido por el Sr. Presidente de la República, en uso de las facultades conferidas por el artículo 10 de la Ley 42 de 1985, y “Por el cual se reglamenta la elección de representantes al Consejo Nacional de Televisión del ente asociativo denominado Instituto Nacional de Radio y Televisión”.
Específicamente el cuestionamiento, por parte del nulidiscente, se dirige al inciso segundo del artículo 4º del ordenamiento decretal, en la parte que en texto demandatorio se subraya. Ad pedem litteris, dispone el precepto en su total contenido:
“Artículo 4º. El representante principal de los exdirectores del Instituto Nacional de Radio y Televisión, será designado por un término de dos (2) años teniendo en cuenta el orden cronológico de antigüedad. Actuará como suplente el penúltimo que hubiere desempeñado el cargo.
“El ejercicio del principal y del suplente, está supeditado a que los candidatos se encuentren en condiciones de aceptar, no se hallen impedidos o inhabilitados y no hayan tenido vinculación o intereses con empresas concesionarias de espacios de televisión durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que deban entrar a ejercer dichas funciones. En el evento en que, por las circunstancias anotadas, los candidatos no puedan aceptar corresponderá el ejercicio de principal y de suplente al exdirector que le siga en turno, posterior o anterior respectivamente”.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE DESACATO
Como normas de rango superior que el accionante estima conculcadas por el acto acusado, y sobre las cuales se expone el debido concepto de transgresión, se citan e invocan: Artículos 120, numeral tercero; 55, 62 y 76 del Código Político.
FUNDAMENTO DE LA ACCION
Primero. “El artículo 45 de la Constitución Nacional consagra a favor de toda persona el derecho de petición. Esta norma está desarrollada minuciosamente en el Código Contencioso Administrativo.
Segundo. “El artículo 216 de la Carta Fundamental, en armonía con el artículo 84 del C.C.A., dispone que “corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12, 80, 121 y 122 de la Constitución”.
“El Decreto cuyo texto se acusa fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria, consagrada en el artículo 120 numeral 3 de la Constitución Nacional”.
CONCEPTO FISCAL
El señor Agente del Ministerio Público, en su concepto de fondo y en lo pertinente, expone:
“No encuentra la Fiscalía en la Ley que se reglamenta, las previsiones contenidas en el Decreto Reglamentario de donde resulta ostensible que el Presidente se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria al modificar el alcance de la Ley”.
CONSIDERACIONES:
En plúrimos pronunciamientos de orden jurisprudencial, como contenidos expositivos de la naturaleza doctrinal, se ha precisado la finalística de la potestad reglamentaria, como la delimitación de su alcance, para significar que aquella se especifica por el desarrollo de ámbito trazado por la ley, a través de los actos, mandatos, previsiones y órdenes, como instrumentos necesarios para su cabal realización, pero siempre enmarcados dentro del propósito, objeto y télesis del mandato sustantivo.
Y si bien, como potestad que es la reglamentación de la norma sustancial, supone una facultad, no se circunscribe a los severos límites de la manifestación literal de ésta, por cuanto de así entenderlo, su finalidad perdería el sentido teleológico para sumirse en la inutilidad de una nuda reproducción; también lo es, y ha de enfatizarse, que la imprescindible desenvoltura como esfera propicia para la correcta visión de su contenido implícito, encuentra su límite en los predichos marcos de objeto, voluntad y fin del precepto.
No es otra la intelección que a la necesaria barrera del poder reglamentario, le ha dado el Consejo de Estado en sinúmeros pronunciamientos. Así, en auto del 14 de junio de 1963, expresó:
“...Sin que sea necesario detenerse en el estudio de la potestad reglamentaria y hacer referencia a la abundante y constante doctrina que respecto a ella tienen sentada la corte y el Consejo de Estado, debe recordarse que como ella ha sido dada “para la cumplida ejecución de las leyes” (ordinal 3, artículo 120 C.N.) el decreto que se expida en su ejercicio debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar y solo puede desenvolver lo que explícita o implícitamente esté comprendido en la ley y, por tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones. Lo contrario implica extralimitación de funcione y constituye una invasión en el campo propio del legislador...”. (Anales 1963, 1er. semestre, tomo 66 Nos. 401-402, página 296).
En el caso en análisis se impone un primer punto de dilucidación, en torno a la necesidad de reglamentar la elección de representantes al Consejo Nacional de Televisión del ente asociativo denominado Instituto Nacional de Radio y Televisión. Tal como se advierte del epígrafe del ordenamiento decretal acusado.
El Congreso de la República expidió la Ley 42 de 1985 “Por la cual se transforma el Instituto Nacional de Radio y Televisión INRAVISION en una entidad asociativa de carácter especial y se dictan otras disposiciones”, y por su ministerio se prescribió en el artículo 10: “La elección o designación de los representantes de que tratan los literales e, f, g y h del anterior artículo, se hará conforme a la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno Nacional...”. Y los prenombrados representantes, enlistados en los ordinales citados corresponden a un representante de los periodistas; un representante designado por las Academias Colombiana de la Lengua y de Historia, o su suplente; un representante designado por los Decanos de las Facultades de Comunicación Social que se encuentren aprobados por el ICFES, en el momento de la elección, o su suplente, y el ordinal H) Un representante de los exdirectores de INRAVISION o de su suplente. Patentiza, por manera, la puntualización precedente, la necesidad de una reglamentación en torno a la elección, por así disponerlo la norma sustantiva porque, a contrario sensu, no hallaría sustrato jurídico un decreto reglamentario que, como se insinuó anteriormente, se circunscribiera a la incorporación de esquemas normativos propios del ordenamiento reglamentado, por cuanto en hipótesis tal se haría palmar la falta de necesidad en el ejercicio del poder reglamentario, por contender aquél los instrumentos suficientes y precisos para su cabal aplicación. Empero, en el caso sub-examine, el mandamiento 10 remite, como se ha anotado, al Gobierno la reglamentación sobre el particular eleccionario o designación de los representantes al Consejo Nacional de Televisión, señalados.
En el orden de ideas expuesto, la conculcación de las normas de rango constitucional invocadas, se hace radicar, tanto en la extralimitación de la multimencionada potestad reglamentaria, como en el desbordamiento de la facultad ejecutiva; aquella por el rebasamiento del canon 120 ordinal 3º del Código Político; ésta, por quebranto de los artículos 55, 62 y 76 ibídem.
En lo pertinente, el sustentáculo de desacato, expone:
“...Siendo clara y precisa la potestad de reglamentación otorgada al Presidente de la República, resulta manifiestamente violatorio del art. 120 N. 3 de la Constitución Nacional y del propio artículo 10 de la ley, que el Jefe de Estado haya creado una incompatibilidad a ese cargo so pretexto de dicha facultad. Porque es bien diferente desarrollar lo relativo a procesamiento de la elección o designación de los representantes al Consejo Nacional de Televisión, esto es la forma de elegir o designar a la persona, que crear causales de impedimento o de inhabilidad o límites a su elección o nombramiento”.
En forma igual y en lo atinente a la función ejecutiva la Sala destaca:
“...En otras palabras, el Presidente de la República se abrogó jurídicamente la función legislativa, pues desarrolló un tema atribuido expresamente por la Carta Fundamental, a la Ley.
En efecto, el artículo 62 de la Constitución Nacional dispone que “La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones, las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos.
“Por consiguiente, teniendo en cuenta: a) Que la ley es el acto soberano del legislador, b) Que corresponde al Congreso hacer las leyes, y c) Que en el texto acusado, contenido en un decreto del Gobierno, ha sido creada la incompatibilidad de no poder ser nombrado o elegido miembro del Consejo Nacional de Televisión la persona que hay tenido vinculación o intereses con empresas concesionarias de espacios de televisión durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que deban entrar a ejercer dichas funciones.
“Así, concluimos que el inciso 2 del artículo 4º del Decreto 92 de 1986 es violatorio de la Constitución Nacional y específicamente de los artículos 55, 62 y 76 No. 10”.
De la naturaleza del poder reglamentario, su límite y necesidad, en la forma anteriormente precisada, y en relación con la medida decretal demandada, resultan claras para la Sala, las siguientes situaciones:
a) De necesaria reglamentación era la forma y mecanismo de elección de los miembros integrantes del Consejo Nacional de Televisión, por parte del Gobierno.
b) En su normal y lógica intelección, los instrumentos o medidas para su cumplido efecto dicen relación a los modos y formas de elección de la designación de los representantes al prenombrado Consejo Nacional de Televisión.
c) Al establecer el inciso de la norma acusada una causal de inhabilidad concretada en el vedamiento de la vinculación o intereses tenidos con empresas concesionarias de espacios de televisión durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que el ex director, como miembro del prementado Consejo, deba entrar a ejercer las respectivas funciones, extralimita realmente el poder reglamentario constitucionalmente consagrado en el canon invocado, si se considera que ese contenido de prohibición está reservado a la ley u ordenamiento con fuerza de ley, como claro y evidente desarrollo del artículo 62 del Código Político. En síntesis, el decreto reglamentario al crear el impedimento para el ejercicio del cargo o calidad de representante de la premencionada entidad, no contemplado en la ley reglamentada, transgrede por extralimitación de la potestad constitucional los cánones del Código Político invocados.
Las precisiones imperativas, de orden doctrinal como jurisprudencial citadas como razonamiento de apoyo en el libelo demandatorio, comportan convicción suficiente sobre el alcance de la facultad constitucional en cuanto a la reglamentación de la ley respecta, excluyendo de su órbita el erigir una causal de inhabilidad que se reserva a la Constitución o a la ley.
Mutatis mutandi, la situación analizada, halla respaldo en la precisión hermenéutica contenida en la sentencia del 19 de mayo de 1989 proferida por esta Sala, en la cual con causa en la ausencia de facultad especial para prescribir un determinado régimen de inhabilidades e incompatibilidades, dedujo el rebasamiento por el ejecutivo, determinando por modo la necesidad de una declaratoria de nulidad.
En lo pertinente, esta Sección consignó:
“...Efectivamente, el artículo 12 de la Carta establece que el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas se determinan por la Ley, especificando el inciso segundo que “Las personas jurídicas de derecho privado, surgidas del ejercicio del derecho de asociación (artículo 44), son reguladas por el Congreso, mediante ley”. Y el inciso primero del artículo 62 expresa que la Ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerse efectiva, las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución...
Excepción a estas disposiciones constitucionales sería la establecida en el numeral 12 del artículo 76 cuando, al determinar las funciones del Congreso, le permite “Revestir, pro tempore, al presidente de la república de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen”.
“Al actuar el ejecutivo sin facultad específica estableciendo un régimen de inhabilidades e incompatibilidades entre los miembros del consejo directivo de una asociación o persona jurídica de derecho privado, está extralimitando su propia competencia y, consecuentemente, las normas así producidas, están viciadas de nulidad como lo decidirá esta Sala en relación con los artículos 82, 83, 84 y 85 del decreto impugnado...”. (Extractos de Jurisprudencia abril, mayo, junio No. 4, páginas 166-167).
Resulta palmaria por manera una correspondencia de tratamiento jerárquico entre el mandato 12 de la Carta Fundamental, que defiere a la ley el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas en el ámbito privatístico, con la percepción de rango idéntico con las incompatibilidades, calidades y antecedentes para el desempeño de empleos que, el canon 62 igualmente defiere a la Ley, salvo la expresa previsión constitucional de aquellos.
Es necesario anotar finalmente, que el indubitable propósito de imponer una medida aseguradora de una indispensable moralidad administrativa, como brocárdico principio de la función pública, encaminada a la evitación de la seducción que el manejo de contenidos económicos podría suscitar en quién o quiénes, en determinada circunstancia se hallasen investidos de un poder decisorio, no modifica el vicio del acto enjuiciado, por extralimitación en su ejercicio.
Y es por ello que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, oído el concepto del señor Fiscal y de acuerdo con él,
FALLA:
DECRETASE LA NULIDAD del inciso segundo del artículo cuarto del Decreto Reglamentario No. 0092 de 10 de enero de 1986, expedido por el señor Presidente de la República, “Por el cual se reglamenta la elección de representantes al Consejo Nacional de Televisión del ente asociativo denominado Instituto Nacional de Radio y Televisión”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
La providencia anterior fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día de hoy.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, PABLO J. CACERES CORRALES, PRESIDENTE DE LA SALA, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, RODRIGO VIEIRA PUERTA, AUSENTE CON EXCUSA LEGAL, VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO.
Consejo de estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección primera. Consejero ponente: Rodrigo Vieira Puerta.
Santafé de Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de mil novecientos noventa (1990)
Radicación número: 1294. Actor: Juan Carlos Galindo Vacha. Demandado: Presidencia de la Republica.
En sentencia de primero de junio de 1990, la sección Primera del Honorable Consejo de Estado profirió sentencia en el proceso de simple nulidad instaurado por el doctor JUAN CARLOS GALINDO VACHA, contra lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 4º del Decreto Reglamentario 0092 de enero 10 de 1989, expedido por el señor Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades conferidas por el artículo 10 de la Ley 42 de 1985 “Por el cual se reglamenta la elección de representantes al Consejo Nacional de Televisión del ente asociativo denominado Instituto Nacional de Radio y Televisión”. El inciso, materia de acusación, en su texto integral, dispone: “El ejercicio del principal y del suplente, está supeditado a que los candidatos se encuentren en condiciones de aceptar, no se hallen impedidos ni inhabilitados y no hayan tenido vinculación ni intereses con empresas concesionarias de espacios de televisión durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que deban a entrar a ejercer dichas funciones. En el evento que, por la circunstancias anotadas los candidatos no puedan aceptar, le corresponderá el ejercicio del principal y del suplente al exdirector que le siga en turno, posterior o anterior respectivamente”.
La sentencia en comento, por su parte, en el acápite resolutivo, al acoger la pretensión nulatoria dispuso ad pedem litteris: “decrétese la nulidad del inciso segundo del artículo 4º del Decreto Reglamentario No. 092 de 10 de enero de 1986, expedido por el señor Presidente de la República. “Por el cual se reglamenta la elección de Representantes al Consejo Nacional de Televisión del ente asociativo denominado Instituto Nacional de Radio y Televisión”.
Ahora bien, con el propósito específico de evitar equívoco en relación con la extensión del contenido de lo anulado por la precitada sentencia, y en ejercicio de la facultad conferida por el Nuevo Estatuto de Procedimiento Civil, en su artículo 309, por cuyo ministerio “La sentencia no es revocable ni reformable por el Juez que la pronunció. Con todo, dentro del termino de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte, podrán aclararse en auto complementario los conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o que influyan en ella...”, ha de puntualizarse:
Como es posible que, como se ha precisado, el contenido de lo decidido por la Sala ofrezca motivos de dubitación en cuanto a la extensión de la nulidad decretada, es oportuno y necesario aclarar que ella, la nulidad, solo comprende, del premencionado inciso segundo enjuiciado, el aparte del mismo que reza: “... no hayan tenido vinculación o intereses con empresas concesionarias de espacios de televisión durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que deban entrar a ejercer dichas funciones ...”, párrafo sobre el cual versa y se refiere la motivación de la sentencia en el literal c) folio 36 del proceso.
En el preanotado sentido, queda aclarado el contenido en su límite, de la disposición cuestionada por el actor y decidida por la sentencia referida.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia que la presente providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha 2 de agosto de 1990.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, PABLO J. CACERES CORRALES, PRESIDENTE DE LA SALA, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, RODRIGO VIEIRA PUERTA, VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO.