Fecha Providencia | 22/04/1988 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Samuel Buitrago Hurtado
Norma demandada: Decreto 1941 de 19 de junio de 1986
Demandante: CARLOS ALBERTO NAVIA RAFFO
SIN EXTRACTO DE RELATORIA
REGLAMENTO CONSTITUCIONAL – Concepto / Gobierno – Distribución de negocios
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO
Bogotá, D. E., veintidós (22) de abril (04) de mil novecientos ochenta y ocho (1988)
Radicación número:
Actor: CARLOS ALBERTO NAVIA RAFFO
Demandado:
Proyectó: Doctor Nelson Zuluaga Ramírez.
Referencia: Expedientes números 396-420 acumulados. Decretos del Gobierno.
Solicitó el ciudadano Carlos Alberto Navia Raffo, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción contemplada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, "se declare la nulidad del acto administrativo de carácter general contenido en el Decreto 1941 de 19 de junio de 1986".
El acto acusado
Dictó el Presidente de la República, con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Ministro de Desarrollo Económico, el Decreto 1941 de 1986, "por el cual se asignan unas funciones al Ministerio de Desarrollo Económico", y actuando "en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 132 de la Constitución Nacional", por el cual dispuso:
"Artículo 1° Asígnase al Ministerio de Desarrollo Económico las funciones de vigilancia y control que le fueron otorgadas a la Superintendencia Bancaria sobre las siguientes personas e instituciones:
a) Personas naturales y jurídicas dedicadas a la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 66 de 1968 y en el Decreto 2610 de 1979, con excepción de las sociedades fiduciarias que adelanten proyectos de enajenación de inmuebles en desarrollo de negocios de fideicomiso, cuya vigilancia integral se conserva en la Superintendencia Bancaria;
b) Bolsas de Productos Agropecuarios y Comisionistas de tales Bolsas, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 16 de 1936 y el Decreto 0789 de 1979;
c) Consorcios Comerciales, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1970 de 1979;
d) Fondos Mutuos de Inversión de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2968 de 1960;
e) Corredores Independientes de Valores, de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 2964 de 1960 y 0482 de 1961.
Parágrafo. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las funciones asignadas en el literal a) del presente artículo.
La Superintendencia de Sociedades ejercerá las funciones asignadas en los literales b) y c) del presente artículo.
La Comisión Nacional de Valores ejercerá las funciones asignadas en los literales d) y e) del presente artículo.
Artículo 2° Las entidades mencionadas en el parágrafo del artículo anterior ejercerán las funciones que se les atribuyen en el presente Decreto, en los mismos términos previstos para la Superintendencia Bancaria en las disposiciones legales citadas para cada caso en el artículo anterior y demás normas reglamentarias, y contarán con los mismos recursos y facultades que a través de dichas disposiciones le fueron asignadas a la citada entidad para el cabal cumplimiento de tales funciones.
Artículo 3° El presente Decreto rige a partir de la fecha en que sea publicado el Decreto que adopte la planta de personal necesario para las dependencias del Ministerio de Desarrollo Económico, a las cuales se les asignan funciones, puedan desarrollarlas a cabalidad, y modifica las normas que le sean contrarias".
La demanda
Dice en esencia el actor que la competencia para expedir las disposiciones de que trata el Decreto 1941 de 1986 radica exclusivamente en la Rama Ejecutiva del Poder Público, toda vez que el Presidente no había sido investido al respecto de facultades extraordinarias por el Congreso y no existe por otra parte "ley alguna que faculte al Presidente de la República para expedir el Decreto reseñado" y de ahí que alegue "una facultad constitucional para expedir las normas acusadas".
Como normas violadas, cita las que a continuación se transcriben: La Constitución Nacional establece, en su artículo 2° que los poderes públicos se ejercen en los términos que ella misma establece. Más adelante, nuestra Carta Fundamental, en su artículo 55, establece la separación de poderes, y, en los artículos 68 a 113 regula todo lo relativo al Congreso y del 114 al 135 regula lo relativo a la Rama Administrativa del Poder Público, en su aspecto nacional, en concreto, las funciones del Presidente de la República y la creación de los Ministros del Despacho. Es decir, lo relativo al Gobierno nacional.
Concretando el concepto de la violación, invoca el ordinal 10 del artículo 76 de la Carta, del cual deduce que "corresponde al legislador, y no al Ejecutivo, regular los aspectos contemplados en el artículo 132 de la Constitución Nacional". Añade que han sido además violadas las normas contenidas en los artículos 1° y 8° del Decreto 1050 de 1968, ya que, "como la norma acusada se refiere a la facultad de distribuir negocios entre los ministerios según sus afinidades, pues el texto del Decreto se basa en esas afinidades para cambiar del Ministerio de Hacienda al Ministerio de Desarrollo Económico unas funciones. Pero al hacer lo anterior, se pasa por alto que las funciones trasladadas están atribuidas a la Superintendencia Bancaria, que por definición legal es un organismo adscrito al Ministerio de Hacienda, pero con autonomía administrativa, es decir, que no son la misma cosa". Añade que el numeral 21 del artículo 120 de la Carta faculta al Presidente de la República para crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio, pero, "todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9 del artículo 76". Y, el numeral 9 del artículo 76, atribuye al Congreso la facultad de determinar la estructura de la administración. Conforme a lo anterior, concluye el demandante que "en el Decreto acusado, se varía la estructura de cuatro dependencias de la Rama Administrativa del Poder Público adscritas a dos Ministerios, pues se le quitan atribuciones a la Superintendencia de Industria y Comercio, de Sociedades y la Comisión Nacional de Valores".
En escrito presentado el 26 de agosto de 1986, contentivo de otra demanda, solicitó el ciudadano Manuel Ernesto Ricaurte, también en ejercicio de la acción de simple nulidad, la declaratoria de nulidad del Decreto en estudio, la que fundamenta, en esencia, en las mismas razones jurídicas que sirven de sustento a la primera de las demandas.
Solicitada la acumulación de los dos procesos y tramitado el incidente de rigor, se dispuso en providencia fechada el 16 de mayo de 1987, acumular a este proceso, el distinguido con el número 420, correspondiente a la demanda incoada por el señor Manuel Ernesto Ricaurte.
De conformidad pues con lo ordenado por el artículo 151 del Código de Procedimiento Civil en su inciso final, se decidirán en esta sentencia los dos procesos acumulados.
Impugnación de la demanda
Se constituyó en parte impugnadora el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, consignando su oposición en escrito visible a folios 26 y siguientes de este proceso, del cual cabe destacar los siguientes apartes:
Es atribución constitucional propia del Presidente de la República 'la distribución de los negocios, según sus afinidades, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos'. La circunstancia de que en el pasado no se haya utilizado suficientemente dicha competencia no puede llevar a su desconocimiento. Es evidente, que el artículo 132 inciso 2° tiene que tener algún significado en la Carta Constitucional, y, lo que resulta claro es que corresponde a un plexo de facultades propias del Presidente, de naturaleza típicamente ejecutiva, dirigidas a garantizar la continuidad, eficiencia y racionalidad de la administración pública.
"... Así pues, la distribución de funciones entre los distintos organismos de la Administración Central (Ministerios, Departamentos Administrativos, lo cual incluye a las Superintendencias como dependencias de los primeros), por medio de decretos, es facultad presidencial reconocida por la Constitución, que no está sometida a la ley, sino a la afinidad de los negocios, lo que vale decir que el Presidente puede a su arbitrio distribuir los negocios entre los distintos Ministerios, sin más restricciones que sus afinidades".
Alegato de las partes
Presentó alegato de conclusión únicamente la señora apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, compendiando asi lo básico de su pensamiento:
"...debe destacarse que no se trata de una distribución de funciones entre distintas personas de derecho público. Ni la Superintendencia Bancaria, ni las de Industria y Comercio y de Sociedades, ni la Comisión Nacional de Valores tienen personería jurídica, pues, aunque gozan de cierto grado de Autonomía Administrativa y financiera son dependencias del Ministerio de Hacienda y de Desarrollo, respectivamente. Se trata pues, de una redistribución de funciones que el Gobierno hace en ejercicio de la atribución constitucional señalada en el artículo 132, inciso 2° de la Carta, entre las distintas unidades ejecutoras que pertenecen a una sola persona jurídica que es la Nación. Simplemente funciones a que venía cumpliendo el Ministerio de Hacienda a través de la Superintendencia Bancaria pasa a cumplirlas el Ministerio de Desarrollo o las asume a través de la Superintendencia de Industria y Comercio, de Sociedades y de la Comisión Nacional de Valores".
Concepto Fiscal
Opina el señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo "que no existió ilegalidad alguna en la expedición del acto demandado", conclusión que apoya en los planteamientos que se transcriben:
Se trata del Decreto del Gobierno nacional mediante el cual se asignaron al Ministerio de Desarrollo Económico y más específicamente a algunos entes adscritos a dicho Ministerio, las funciones de vigilancia y control que se encontraba ejerciendo la Superintendencia Bancaria, la cual se encuentra adscrita al Ministerio de Hacienda; es decir, en el fondo lo que se hizo fue trasladar los negocios de que conocía indirectamente este último Ministerio al conocimiento del Ministerio de Desarrollo, pero sin que ese traslado haya implicado el cambio de número (no se crea ningún Ministerio ni Departamento Administrativo), ni la nomenclatura (los Ministerios comprometidos no se ven afectados en lo más mínimo en este aspecto), ni tampoco se varía su orden de precedencia, hechos todos estos que sólo pueden ser llevados a cabo por el Congreso Nacional.
Si a todo lo anterior se agrega que el artículo 2° del acto demandado consagra que las entidades que adelante van a ejercer las funciones de control y vigilancia deben ejercerlas en los mismos términos en que venía haciéndolo la Superintendencia Bancaria, de acuerdo con las disposiciones legales fijadas para cada una de las actividades vigiladas, v. gr. Ley 16 de 1936, Decreto 0789 de 1979, Ley 66 de 1968, Decreto 2610 de 1970, Decreto 1970 de 1979, Decreto 2964 de 1960 y 0482 de 1961, etc., puede concluirse que el traslado efectuado mediante el acto demandado encuadra en la previsión del inciso 2° del artículo 132 de la Carta (distribución de negocios), que corresponde al Presidente de la República y no en la del inciso 1°(cambio de número, nomenclatura o precedencia), que es del resorte del Congreso".
Consideraciones de la Sala
El asunto sometido a la decisión de la Sala es bien simple y para dilucidarlo cabe repetir lo dicho por el suscrito Consejero ponente en su auto de 12 de agosto de 1986 en el cual resolvió sobre la suspensión provisional del acto acusado:
El artículo 132 de la Carta, en el cual se apoyó el señor Presidente de la República para dictar el Decreto acusado, es del siguiente tenor:
El número, nomenclatura y precedencia de los distintos ministerios y departamentos administrativos serán determinados por la ley.
La distribución de los negocios, según sus afinidades entre ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, corresponde al Presidente de la República'.
Contemplan pues los dos incisos en que se divide la norma constitucional transcrita (art. 132 de la C. N. ), dos aspectos totalmente diferentes, que son, en su orden: a) El número, nomenclatura y procedencia (sic) de los Ministerios y Departamentos Administrativos; b) La distribución de los negocios entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos. El primero es, por expreso mandato constitucional, del resorte exclusivo del Congreso. No así el segundo, que constituye un ejemplo típico de reglamento constitucional, lo que quiere decir que en este campo actúa la suprema autoridad administrativa sin sujeción alguna a una ley que previamente le confiere autorizaciones.
Cuando el numeral 10 del artículo 76 de la Constitución Nacional se refiere al artículo 132 de la misma codificación, para establecer una atribución reservada al Congreso, no está hablando pues más que de los 'aspectos del servicio público' previstos en el inciso primero de la última de las normas citadas, por cuanto las materias relacionadas con el siguiente inciso, como todas las demás de que tratan los reglamentos constitucionales diseminados a lo largo de la Carta, escapan al control legal.
"Lo que aquí se aprecia a primera vista es que, al asignar el Presidente de la República unas funciones al Ministerio de Desarrollo Económico, actuó con fundamento en inequívocas prerrogativas conferidas por el inciso segundo del artículo 132 de la Carta..."
Es claro que el numeral 10 del artículo 76 es categórico al estatuir que corresponde al Congreso, por medio de ley, "regular los otros aspectos del servicio público, tales como los contemplados en los artículos 62, 132. . ." Pero también es igualmente claro y categórico el ya transcrito inciso segundo del artículo 132 de la Carta al atribuir al Presidente de la República la exclusiva facultad de distribuir los negocios, según sus afinidades, entre los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos. No se pueden escindir caprichosamente los dos incisos en cuestión, como lo hizo el actor, para extraer así consecuencias contrarias al claro texto de la norma constitucional en comento.
La materia tratada en el acto acusado nada tiene que ver con modificaciones de la estructura de "dependencias de la Rama Administrativa", como lo plantea uno de los puntos de la demanda para deducir, erróneamente desde luego, una presunta violación del artículo 76.9 de la Carta. El acto acusado se limita, y ello es de palmaria evidencia, a efectuar una redistribución de negocios o funciones entre dependencias de la administración central, con estricta sujeción a la norma constitucional invocada en su encabezamiento. Ni por asomo se da tampoco el quebranto del Decreto 1050 de 1968, que en su artículo 4° cataloga precisamente a las superintendencias como "organismos adscritos a un ministerio", sobre los cuales por ende recae la atribución presidencial de distribución de negocios.
Son suficientes las precedentes consideraciones para concluir que carecen de todo asidero jurídico las pretensiones de nulidad incoadas.
En razón de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él,
FALLA
Niéganse las súplicas de las demandas que dieron inicio a los presentes procesos acumulados.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 22 de abril de 1988.
SAMUEL BUITRAGO HURTADO, LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA, GUILLERMO BENAVIDES MELO, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO