100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032318SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull2102198718/12/1987SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_2102__1987_18/12/1987300323161987SIN EXTRACTO DE RELATORIA
Sentencias de NulidadJoaquín Vanin TelloHernán Darío Velásquez Gómez.inciso tercero del numeral 2° del artículo 3° del Decreto 2076 de 1967 y otros apartesIdentificadores10030120228true1213047original30118357Identificadores

Fecha Providencia

18/12/1987

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Joaquín Vanin Tello

Norma demandada:  inciso tercero del numeral 2° del artículo 3° del Decreto 2076 de 1967 y otros apartes

Demandante:  Hernán Darío Velásquez Gómez.


SIN EXTRACTO DE RELATORIA

CESANTIA LIQUIDACION PARCIAL 0 PRESTAMO DE ESTA. DECRETASE LA NULIDAD, del párrafo final del inciso 3º numeral 2 del artículo 3º del Decreto reglamentario 2076 de 1967.

De la simple comparación del artículo 18 del Decreto legislativo número 2351 de 1965, surge claramente la extralimitación a la potestad reglamentaria, porque las normas acusadas niegan validez al pago parcial o al préstamo hecho por el patrono, si al trabajador no se le ha transferido efectivamente la propiedad del inmueble o no ha aplicado esos dineros a los fines previstos en la ley.

ANULASE el párrafo final del inciso 3º numeral 2º del artículo 3º del Decreto reglamentario 2076 de 1967 que textualmente dice: " ... Y en todo caso el pago de la liquidación parcial del auxilio de cesantía o el préstamo sobre esta, no serán válidos para los empleados sino en cuanto al trabajador se le haya transferido efectivamente la propiedad del inmueble respectivo".

Anúlase igualmente el primer inciso del artículo 4º del mismo decreto que dispone: "El anticipo de cesantía o el préstamo sobre ésta sólo será válido para los empleados en cuanto el trabajador los haya aplicado a los fines previstos en la ley".

Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Segunda.- Bogotá, D. E., dieciocho de diciembre de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Joaquín Vanín Tello.

Referencia: Expediente número 2102. Decretos del Gobierno. Actor: Hernán Darío Velásquez Gómez.

El señor Hernán Darío Velásquez Gómez, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, en demanda presentada ante el Consejo de Estado, solicitó:

"Que se decrete la nulidad de la siguiente fase contenida en el inciso tercero del numeral 2° del artículo 3° del Decreto 2076 de 1967: 'Y en todo caso el pago de la liquidación parcial del auxilio de cesantía o el préstamo sobre ésta, no serán válidos pira los empleadores sino en cuanto al trabajador se le haya transferido efectivamente la propiedad del inmueble respectivo'.

"Que se decreta también la nulidad del primer inciso del artículo 4º del Decreto 2076 de 1967, que dice: 'El anticipo de cesantía o el préstamo sobre ésta sólo serán válidos para los empleadores en cuanto el trabajador los haya aplicado a los fines previstos en la ley’ “ (fl. 2 del expediente).

Son hechos de la demanda:

"1. El artículo 254 del Código Laboral prohibe pagos parciales de cesantías, salvo los casos expresamente autorizados.

"2. El artículo 18 del Decreto 2351 de 1965, que subrogó el artículo 256 del Código Laboral, reglamentó los casos en que se podían liquidar parcialmente las cesantías cuando el dinero así obtenido se destinaba a la adquisición, mejora o liberación de bienes inmuebles destinados a vivienda.

"3. El Gobierno Nacional expidió el Decreto 2076 de 1967 por medio del cual, según las atribuciones del numeral 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional, se reglamentaba el artículo 18 del Decreto 2351 de 1965.

"4. En dicho decreto están los dos apartes que acuso', (fls. 2 y 2 vto. del mismo expediente).

Según el actor, el Decreto 2076, en la parte acusada, viola los artículos 20 y 120, numeral 3º, de la Constitución Nacional.

El concepto de la violación está expresado en la demanda de la siguiente manera:

"El artículo 254 del Código Sustantivo del Trabajo establece que los patronos no pueden efectuar pagos parciales del auxilio de cesantía, salvo los casos expresamente autorizados.

"Entiéndese claramente que existe una prohibición general; pero que sufre excepciones cuando hay autorización expresa de una norma legal. En consecuencia, permitida la liquidación parcial, el patrono cumple con ella cuando llena los requisitos que establece la autorización especial. Cumplidos los requisitos, no Puede el Gobierno expedir un decreto exigiendo otros requisitos o estableciendo consecuencias no previstas en la norma superior, esto es, en la ley.

"El artículo 18 del Decreto 2351 de 1965 es uno de los casos en que se autoriza la liquidación parcial de cesantías para la adquisición, mejora o liberación de bienes raíces destinados a la vivienda del trabajador.

"Establece tal artículo:

" 'Los trabajadores individualmente podrán exigir el pago parcial de su cesantía para la liquidación, mejora o liberación de bienes raíces destinados a su vivienda, siempre que dicho pago se efectúe por un valor no mayor del requerido para tales efectos.

" ‘2. Los patronos pueden hacer préstamos a sus trabajadores sobre el auxilio de cesantía para los mismos fines.

" '3. Los préstamos, anticipos y pagos a que se refieren los numerales anteriores, deben ser aprobados por el respectivo Inspector de Trabajo o, en su defecto, por el Alcalde Municipal, previa demostración de que van a ser dedicados a los fines indicados en dichos numerales.

" '4. Los patronos podrán realizar planes de vivienda, directamente o contratándolos con entidades oficiales, semioficiales, o privadas en beneficio de sus trabajadores, financiados en todo o en parte, con préstamos o anticipos sobre el auxilio de cesantía de los trabajadores beneficiados. En este caso, se requerirá el consentimiento de y la aprobación previa del Ministerio de Trabajo.

" '5. Los trabajadores podrán, igualmente, exigir el pago parcial de sus auxilios de cesantía para realizar planes de vivienda que deberán ser contratados con entidades oficiales, semioficiales o privadas, previa aprobación del Ministerio de Trabajo.

" '6. Aprobado el plan general de vivienda a que se refieren los numerales 4 y 5 de este artículo, no se requerirá nueva autorización para cada préstamo, pago o liquidación parciales'.

"Una lectura atenta del citado artículo 18 del Decreto 2351 de 1965 permite ver clara y palmariamente que allí no se establece como sanción para el patrono la invalidez de la liquidación parcial del auxilio de cesantía cuando el trabajador no obtiene efectivamente la propiedad del inmueble o cuando no destina la suma recibirla a la adquisición, mejora o liberación de inmuebles destinados a vivienda.

"Es más, dicho artículo 18 no sólo obliga al patrono a hacer el pago parcial sino que le da derecho al trabajador de exigirlo, con las únicas condiciones de que el pago se efectúe por un valor no mayor al requerido (numeral 1); que haya aprobación del Inspector del Trabajo (3); que se demuestre que se va a destinar a los fines que la misma norma establece (numeral 3); que cuando se trate de planes de vivienda haya consentimiento del 'trabajador y del Ministerio de Trabajo (numerales 4 y 5).

"Se observa que las condiciones establecidas por la ley son taxativas, y que la no destinación que haga el trabajador o la no adquisición de la vivienda no tienen como sanción la invalidez del pago que realice el patrono.

"En consecuencia, el Decreto 2076 de 1967 en la parte acusada excedió la potestad reglamentaria que le incumbe al Gobierno porque creó una sanción por una circunstancia no establecida en la ley, ni siquiera insinuada. Además violó el artículo 20 de la Constitución Nacional porque los particulares sólo son responsables por infracciones a la Constitución o a la ley; y el artículo 18 no estableció la responsabilidad para el patrono (que entre otras cosas es imposible ,establecerla como se verá más adelante), cuando el trabajador no ,adquiere el inmueble o no destina el pago a la finalidad establecida en la norma; por ello el Decreto 2076 de 1967 al consagrar una responsabilidad para el patrono, no contemplada en la ley, choca contra lo dispuesto en el artículo 20 de la Carta Política.

"Es que en el inciso 3° del numeral 2° del artículo 3° del Decreto 2076 de 1967, y el primer inciso del artículo 4° del mismo Decreto, al establecer la invalidez del pago de los casos allí previstos, creó dos condiciones no contempladas en la ley: 1. Sancionar con invalidez el pago; 2. Originar la sanción en que el trabajador no adquiera la propiedad del inmueble, o no destine el dinero a mejorar, adquirir o liberar la vivienda.

"En efecto, la primera parte acusada ('Y en todo caso el pago de la liquidación parcial del auxilio de cesantía o el préstamo sobre ésta, no serán válidos para los empleadores sino en cuanto al trabajador se le haya transferido la Propiedad del inmueble respectivo'); y la segunda parte ('El anticipo de cesantía o el préstamo sobre ésta sólo serán válidos para los empleadores en cuanto el trabajador los haya aplicado a los fines previstos en la ley'); son disposiciones nuevas, no contempladas en la ley ni autorizadas por ella. Se violó así el numeral 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional en cuanto el Gobierno no reglamentó sino que creó, y el artículo 20 en cuanto se estableció una responsabilidad no determinada en la ley.

"Por último, la norma es absurda, ya que obliga al patrono a vigilar al trabajador, a contratar detectives para hacerlas averiguaciones respectivas, luego de que, precisamente la ley, o obliga, sin apelación ni alegaciones, a liquidar el auxilio de cesantía. Y la norma es un rezago de las arcaicas disposiciones que regulaban la materia, desde luego que está suponiendo que los trabajadores son minusválidos o que están sometidos a una especie de patria potestad frente al empleador o patrono. Y de contera la norma es irracional, ya que si alguna sanción debe existir es para el trabajador que viola la obligación de destinar las sumas de dinero a su vivienda, no para el patrono que simplemente está cumpliendo una obligación" (fls. 2 vto. a 4 vto. ibídem).

En el auto de fecha 24 de septiembre de 1986, mediante el cual se admitió la demanda, se decretó la suspensión provisional de los efectos de la frase acusada contenida en el inciso tercero del numeral 2 del artículo tercero del Decreto 2076 de 1967, lo mismo que del primer inciso del artículo 4° del citado Decreto, porque se consideró que violaban ostensiblemente la norma reglamentada.

En su concepto de fondo dice sobre el particular la señora Fiscal Quinto de la Corporación:

"Ciertamente, de la simple comparación de las normas acusadas con el artículo 18 del Decreto 2351 de 1965 que pretenden reglamentar, surge claramente la extralimitación de la potestad reglamentaria, como se dijo en el auto que declaró la suspensión provisional.

"En efecto, mientras el artículo 18 del Decreto 2351 de 1965 señala en qué casos los trabajadores podrán exigir el pago parcial de su cesantía u obtener préstamos del patrono para los mismos fines y los requisitos que se deben llenar para ello, las normas acusadas niegan validez al pago parcial o al préstamo hecho por el patrono, si al trabajador no se le ha transferido efectivamente la propiedad de¡ inmueble o no ha aplicado esos dineros a los fines previstos en la ley.

"Se crea así una verdadera sanción para el patrono, por hechos posteriores al pago y ajenos a su voluntad; hechos cuyo cumplimiento corresponde a otras personas.

"Estima la Fiscalía que tal como lo plantea el demandante, si el trabajador solicita el pago parcial de su cesantía o un préstamo sobre ésta, para los fines taxativamente indicados en la ley, y se cumplen los requisitos señalados, el patrono no tiene posibilidad de negar dicha solicitud; está obligado a ella, y mal puede sancionársela con la pérdida de ese dinero, si el trabajador no los aplicó a los fines que expuso en su petición o si quien está obligado a transferirle un inmueble no lo hace. Estas son circunstancias posteriores al pago, que no dependen de la voluntad del patrono.

"Como el artículo que se pretendió reglamentar, no condicionó la validez de los pagos a ninguna de estas eventualidades, ni menos aún pretendió sancionar a los patronos por hacer pagos parciales de cesantía o préstamos a sus trabajadores, cuando estos lo pidan para los fines permitidos, es claro que las normas acusadas desbordaron las que pretendían reglamentar, y el exceso en la potestad reglamentaria debe conllevar la nulidad.

"Por lo expuesto, esta Agencia del Ministerio Público se permite rendir concepto favorable a la prosperidad de las súplicas impetradas en el libelo" (fls. 18 y 19 ibídem).

Decide la Sala, previas las siguientes

Consideraciones:

Establece el artículo 18 del Decreto legislativo 2351 de 1965:

"Los trabajadores individualmente podrán exigir el pago parcial de su auxilio de cesantía para la adquisición, construcción, mejora o liberación de bienes raíces destinados a su vivienda, siempre que dicho pago se efectúe por un valor no mayor del requerido para tales efectos.

"2. Los patronos pueden hacer préstamos a sus trabajadores sobre el auxilio de cesantía para los mismos fines.

"3. Los préstamos, anticipos y pagos a que se refieren los numerales anteriores, deben ser aprobados por el respectivo inspector del trabajo, o en su defecto, por el alcalde municipal, previa demostración que van a ser dedicados a los fines indicados en dichos numerales

"4. Los patronos podrán realizar planes de vivienda, directamente o contratándolos con entidades oficiales, semioficiales, o privadas, en beneficio de sus trabajadores, financiados en todo o en parte, con préstamos o anticipos sobre el auxilio de cesantía de los trabajadores beneficiados. En este caso, se requerirá el consentimiento de estos y la aprobación previa del Ministerio del Trabajo.

"5. Los trabajadores podrán, igualmente, exigir el pago parcial de sus auxilios de cesantía para realizar planes de vivienda que deberán ser contratados con entidades oficiales, semioficiales o privadas, previa aprobación del Ministerio de Trabajo.

"6. Aprobado el plan general de vivienda a que se refieren los numerales 4º y 5º de este artículo, no se requerirá nueva autorización por cada préstamo, pago o liquidación parciales".

Por su Parte, el artículo tercero del Decreto reglamentario 2076 de 1967 dispone al final del inciso tercero de su numeral 2:

"Y en todo caso el Pago de la liquidación parcial del auxilio cesantía o el préstamo sobre ésta, no serán válidos para los empleadores sino en cuanto al trabajador se le haya transferido efectivamente la propiedad del, inmueble respectivos.

Además, dicho decreto, en el primer inciso de su artículo 4º dice:

"El anticipo de cesantía o el préstamo sobre esta sólo serán válidos para los empleadores en cuanto el trabajador los haya aplicado a lc fines previstos en la ley".

Como lo anota el demandante, se dijo en el auto que s disposiciones acusadas y observa la señora Fiscal Quinto de Estado, es evidente que ambas rebasan la potestad reglamentaria de que ha investido al Presidente de la República la Constitución Nacional, en el ordinal 3º de su artículo 120, que no lo modificar o adicionar las leyes, sino simplemente para reglamentarlas. Y el Decreto 2076 de 1967 modifica la disposición que dice reglamentar (el artículo 18 del Decreto legislativo 2351 de 1965), al establecer una condición que a su vez implica una sanción para el empleador, que en el caso del inciso primero de su artículo 4º resulta, además, irrazonable e injusta. Según esta norma, si el trabajador da una destinación distinta a los dineros provenientes del pago parcial del auxilio de cesantía o del préstamo sobre ella concedido, el empleador pierde las sumas pagadas en beneficio del único infractor de la ley, que vendría a aprovecharse de su propio dolo, en perjuicio de quien no tuvo en él participación alguna, ni se le puede decir que omitió ejercer un control que ninguna norma legal le ha otorgado.

Pero lo esencial es que el precepto reglamentado y ningún otro de carácter legal ha establecido los requisitos que exigen ni las sanciones que imponen las disposiciones acusadas.

En auto de fecha 27 de febrero de 1984, se dijo:

“Establece el artículo 120 de la Constitución Nacional, en su ordinal 3º, que corresponde al Presidente de la República 'ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes'.

"La anterior disposición constitucional, el artículo 12 de la Ley 153 de 1887 y los principios sobre jerarquía de las reglas de derecho trazan los límites de la potestad reglamentaria, sobre lo cual existe abundante jurisprudencia del Consejo de Estado como también la hay de la Corte Suprema de Justicia, que en sentencia del 4 de septiembre de 1939 dijo que 'el reglamento establece las medidas necesarias para el cumplimiento del mandato legislativo, sin apartarse de su esencia ni de su espíritu’.

"El decreto reglamentario, cuyo sustento y marco de validez es la ley, tiene como función exclusiva proveer a la adecuada ejecución de los mandatos del legislador, determinando aquellos aspectos o detalles que aquél no consideró necesario regular por no ser de carácter sustancial o escapar a las fórmulas sintéticas, pero conceptualmente densas y comprensivas, de una regla de derecho de esa categoría.

"El decreto reglamentario aporta entonces los detalles, los pormenores de la ejecución o aplicación de la ley; hace explícito lo implícito en ella, facilita su entendimiento o comprensión; es decir, convierte en reglas expresas lo que está implícito en la ley, lo que es de su esencia, de su espíritu.

"Pero no más. No es posible que el reglamento contenga reglas que sólo puede dictar el legislador, o sea, regular lo que es materia propia de la potestad de él por cuanto no puede ser objeto sino de una 'declaración de la voluntad soberana', como se lee en el artículo 4º del Código Civil.

"No puede entonces el reglamento modificar la ley, ni adicionarla o ampliarla, ni restringirla o recortarla en su esencia o sustancia; en fin, no puede desbordar los límites de la potestad reglamentaria en virtud de la cual se dicta, pues estaría no sólo violando la ley sino también la Constitución Nacional que al otorgar ese poder lo limitó.

"En suma, el reglamento es un desarrollo de la ley y sus alcances se mantienen esencialmente dentro de los límites de ella" (Auto dictado en Sala Unitaria por el ponente de esta sentencia, en negocio en que figuró como actor el señor Alberto León Gómez Zuluaga. Anales delConsejo de Estado, Primer Semestre de 1984, números 481-482, pág. 167).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla:

1º. Anúlase el párrafo final del inciso tercero, numeral 2º del artículo tercero del Decreto reglamentario 2076 de 1967, que textualmente dice: "... Y en todo caso el pago de la liquidación parcial del auxilio de cesantía o el préstamo sobre ésta, no serán válidos para los empleadores sino en cuanto al trabajador se le haya transferido efectivamente la propiedad del inmueble respectivo".

2º. Anúlase igualmente el primer inciso del artículo 4° del mismo decreto, que dispone: "El anticipo de cesantía o el préstamo sobre ésta sólo serán válidos para los empleadores en cuando el trabajador los haya aplicado a los fines previstos en la ley".

Cópiese, notifíquese y archívese.

La anterior sentencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 4 de diciembre de 1987.

Joaquín Vanín Tello, Aydée Anzola Linares, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Gaspar Caballero Sierra.

Miguel A. Perilla., Secretario