100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032314SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull511198720/03/1987SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_511__1987_20/03/1987300323121987SIN EXTRACTO DE RELATORIA
Sentencias de NulidadGuillermo Benavides MeloFabio Valencia Cossio.Decreto número 3293 de octubre 20 de 1986,Identificadores10030120211true1213030original30118340Identificadores

Fecha Providencia

20/03/1987

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Guillermo Benavides Melo

Norma demandada:  Decreto número 3293 de octubre 20 de 1986,

Demandante:  Fabio Valencia Cossio.


SIN EXTRACTO DE RELATORIA

PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. SUPERIOR JERARQUICO (Suspensión provisional).

No hay, conforme a nuestro aparato legal, circunstancia de mediación jerárquico entre el Presidente de la República y el Procurador General de la Nación. El jefe del Ministerio Público carece de superior jerárquico, administrativamente hablando.

Suspéndese provisionalmente los efectos del artículo primero (1º) del Decreto 3293 de 20 de octubre de 1986, proferido por el Presidente de la República ysuscrito además por sus Ministros de Gobierno y de Justicia.

Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., veinte de marzo de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Referencia: Expediente número 511. Actor: Fabio Valencia Cossio.

La demanda en referencia será admitida por reunir los requisitos formales que traza la ley.

Suspensión provisional

El ciudadano Fabio Valencia Cossio acude en su propio nombre a esta Corporación en ejercicio de la acción pública de nulidad (C. C. A., art. 84), con solicitud de suspensión provisional de los respectivos efectos, contra el Decreto número 3293 de octubre 20 de 1986, mediante el cual el Presidente de la República, con sus Ministros de Gobierno y de Justicia, alegando facultades de los artículos 30 del Código Contencioso Administrativo y 35 del Decreto reglamentario número 3404 de 1983, acepta el impedimento que al Primer Magistrado de la Nación le manifestó, como superior jerárquico suyo, el señor Procurador General de la Nación, doctor Carlos Mauro Hoyos Jiménez, "para conocer de la acción disciplinaria iniciada al entonces Gobernador de Antioquia, doctor Bernardo Guerra Serna".

El siguiente es el texto literal del acto administrativo materia de la acción de nulidad con suspensión provisional, aportado por el actor en fotocopia auténtica del Diario Oficial en donde fue publicado (fl.1):

"DECRETO NUMERO 3293 DE l986

(octubre 20)

“por el cual se acepta un impedimento del Procurador

"General de la Nación

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 30 del Código Contencioso Administrativo y 35 del Decreto 3404 de 1983, y

"CONSIDERANDO:

"Que en comunicación de 14 de los corrientes el Procurador General de la Nación ha manifestado su impedimento para conocer de la acción disciplinaria iniciada al entonces Gobernador de Antioquia, doctor Bernardo Guerra Serna.

"Que el Procurador General invoca como causal de su impedimento el 'haber hecho parte de listas de candidatos a Cuerpos Colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado.

"Que la causal de impedimento manifestada por el señor Procurador General de la Nación tiene claro fundamento legal conforme a lo dispuesto en el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo, por lo cual procede su aceptación.

"Que el artículo 35 del Decreto 3404 de 1983 determina que el Presidente de la República es superior jerárquico del Procurador General de la Nación para efectos de impedimentos o recusaciones.

"Que según la previsión contenida en el ordinal 1º del artículo 4º de la Ley 25 de 1974, corresponde al Viceprocurador General de la Nación reemplazar al Procurador General en caso de impedimento de éste,

DECRETA:

"Articulo 1º. Acéptase el impedimento manifestado por el General de la Nación, doctor Carlos Mauro Hoyos Jiménez, para conocer de la acción disciplinaria que cursa contra el Exgobernador de Antioquia, doctor Bernardo Guerra Serna.

"Artículo 2º. De conformidad con el mandato del numeral 1 del artículo 4º de la Ley 25 de 1974, el Viceprocurador General reemplazará en el trámite de la referida acción disciplinaria al Procurador General de la Nación.

"Articulo 3º. Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación".

Expresa el demandante que con ocasión del episodio ocurrido en lugar público de Medellín entre el entonces Gobernador de Antioquia, doctor Bernardo Guerra Serna, y el periodista Pérez Berrío del diario "El Colombiano”, en el cual el mandatario seccional profirió “denuestos y amenazas en estado de alicoramiento" contra el periodista, éste procedió a denunciarlo. Hecha pública la denuncia, el Gobernador solicitó al Procurador General de la Nación que iniciara la correspondiente investigación. El Jefe del Ministerio Público avocó la investigación y comisionó al Viceprocurador General, doctor Edilberto Solís Escobar, para que adelantara los respectivos trámites preliminares, efectuados los cuales el comisionado rindió informe al Procurador, informe que concluyó, en resumen, expresando que "eran ciertos (los denuestos y amenazas) y que la prueba allegada los demostraba". Dice el accionante que con tal base el Procurador General se dirigió al señor Presidente de la República "para darle traslado del resultado de la averiguación disciplinaria preliminar e insinuar el relevo del Gobernador investigado, pero también para manifestar impedimento para conocer de la investigación disciplinaria respectiva". Continúa diciendo el actor que el Procurador manifestó su impedimento basándose en la causal de recusación prevista en el numeral 1 del artículo 30 del Código Contencioso Administrativo, que expresa: "Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado"; y esto "porque el doctor Hoyos Jiménez hizo parte de listas encabezadas por el doctor Guerra Serna para la elección de Miembros de las Cámaras del actual período". Lo anterior motivó al señor Presidente de la República para emitir el Decreto 3293 de 1986, objeto de la acción propuesta con medida cautelar.

El actor indica como normas superiores violadas flagrantemente por el acto acusado las siguientes: Artículos 120 - 5, 142, 144 y 145 de la Carta Superior, 3º de la Ley 83 de 1936, 13 de la Ley 25 de 1974 y 249 del Código de Régimen Político y Municipal. Las razones de tal quebranto se sintetizan así:

El planteamiento general radica en que si se aceptare, como dice el Decreto acusado, que el Presidente de la República fuere "el superior jerárquico del Procurador General de la Nación", ello conduciría necesariamente a que "éste sería agente de aquél" y siguiendo la misma línea del poder jerárquico, "lo sería el Viceprocurador General como dependiente del Procurador". Así, "aparentando que se da aplicación a formas legales, en el fondo se trenza un nexo de tal naturaleza entre el Gobierno y la Procuraduría General de la Nación, que no sólo hace de ésta obsecuente en la práctica y sufragáneo en el ejercicio de aquél, sino que enerva la trascendentalísima función de control de la conducta de los funcionarios del mismo Gobierno y particularmente de los de mayor connotación política", lo que "de suyo debilita la independencia sin la cual el control pierde toda eficacia; y (... ) vino a desquiciar sustancialmente esa función que en el Estado moderno se ha erigido en uno de los principales medios de garantía de la organización de derecho". Al Presidente de la República le compete nombrar los empleados nacionales, cuya provisión no corresponda a otros funcionarios o corporación, según la Constitución o la ley (C. N., art. 120 - 5). Al Procurador General lo elige la Cámara de Representantes. Ha sido interpretado erróneamente el artículo 142 de la Carta, al determinar que el Ministerio Público "será ejercido bajo la suprema dirección del Gobierno, por un Procurador General de la Nación, por los Fiscales de los Tribunales Superiores de Distrito y por los demás fiscales que designe la ley" y, "en determinados casos, por la Cámara de Representantes" , y esto, porque "se confunde la función del Ministerio Público global con la totalidad de las funciones del Procurador General de la Nación, desconociendo que el artículo 145 del mismo Título viene a precisar las que son especiales del Procurador General de la Nación"' ...Y prosigue: "Y es que no se puede colocar al Constituyente en la antilogía de situar lo que se refiere al Ministerio Público 'bajo la suprema dirección del Gobierno' y a la vez confiarle el control del desempeño cumplido de los deberes de todos los funcionarios públicos, desde luego en primera y mayor medida los que constituyen el Gobierno o de él dependen". Después de tocar el artículo 144 constitucional y la atribución que le da a la Cámara de Representantes para elegir al Procurador General y la necesidad que tiene el Procurador de independencia o imparcialidad en sus funciones, apunta: "De lo que se colige que ni directa ni indirectamente y para ningún efecto, puede tomar el Presidente de la República superioridad jerárquica sobre el Procurador, pero menos, muchísimo menos, en lo que se relaciona con el control de conducta que desde el mismo Presidente hasta el último de los funcionarios públicos tiene el Procurador como función constitucional especial y privativa... Esto hace inaplicable la inclusión que el artículo 35 del Decreto reglamentario 3404 de 1983 hizo el Presidente de la República como 'superior jerárquico' del Procurador...". Reiterando el "contrasentido en el que incurrió primero el artículo 35 del Decreto reglamentario 3404 de 1983 y ahora viene a llevar a la práctica el Decreto ejecutivo 3293 de 1986", en cuanto a la calidad de "superior jerárquico" del Presidente frente al Procurador, concluye el actor diciendo que "con la expresada interpretación de avasallamiento del Ministerio Público en todas sus acciones o en algunas por el Gobierno, vendría a resultar que también la Cámara de Representantes cuando cumple las funciones que en ese campo le atribuye la Carta, ha de hacerlo bajo esa 'suprema dirección del Gobierno'.

Es evidente que, conforme a los considerandos del Decreto 3293 de 1986, en los cuales se fundamenta su parte dispositivo, el Presidente de la República pretende actuar como "superior jerárquico" del Procurador General de la Nación, al tenor del articulo 35 del Decreto reglamentario número 3404 de 1983, o como su "inmediato superior", según voces del artículo 30 del Código Contencioso Administrativo esto que ambos artículos citados, el 35 y el 30, respectivamente, sirven de basamento a la disposición adoptada por el Primer Magistrado la Nación en el acto administrativo que emitió y que ahora es objeto control jurisdiccional.

En el mentado artículo 35 del Decreto 3404 de 1983 se incluye al Presidente de la República entre los diversos funcionarios que allí se mientan como "superior jerárquico" del funcionario o empleado de la Procuraduría General de la Nación que se encuentre 'impedido" para adelantar un proceso disciplinario, en orden a que se determine "quién habrá de sustituirlo". El giro "y el Presidente de la República" que como “superior jerárquico" trae este precepto 35 del Decreto 3404 de 1983, contradice el ordenamiento superior, puesto que no hay, conforme a nuestro aparato legal, circunstancia de mediación jerárquica entre el Presidente de la República y el Procurador General de la Nación. El Jefe del Ministerio Público carece de superior jerárquico, administrativamente hablando.

Por otra parte, el articulo 30 del Código contencioso Administrativo, invocado también en el Decreto acusado como fundamento del mismo, en el sentido de que el funcionario presuntamente impedido manifieste el impedimento ante "su inmediato superior", tendría aplicación si el Procurador se hallare en línea jerárquica de dependencia del Presidente. Mas, como según se anotó, esa relación de superior a inferior no se presenta en este caso, la norma del Código Contencioso Administrativo invocada no tiene aplicación. Por ello no anduvo atinado el Procurador General al manifestarle al Presidente el impedimento en que juzgó estar colocado, como se afirma en los considerandos del Decreto aquí acusado.

Lo anterior conduce llanamente a determinar que el artículo 1º del Decreto 3293 de 1986, mediante el cual acepta el Presidente el impedimento que le manifestó el Procurador, por estar quebrantando de modo grosero las disposiciones superiores citadas ha de quedar cobijado con la medida extraordinaria suspensiva.

Empero, semejante disposición cautelar provisoria no cubrirá a los artículos 2º y 3º del Decreto atacado. En efecto: El articulo 2º, con cita expresa del "numeral 1 del artículo 4º de la Ley 25 de 1974", no hace sino repetir lo mismo que ordena tal precepto de la Ley 25. Entre las normas inmediatas que gobiernan la preceptiva pertinente de la Procuraduría General, tal numeral 1 del artículo 4º de la Ley 25 de 1974 precisamente erige al Viceprocurador General de la Nación como el funcionario señalado de manera directa por el legislador ordinario para “reemplazar al Procurador General en casos de falta temporal o impedimento de éste", que es exactamente el asunto sub examine.

Si bien es cierto que no se requería ni se requiere pronunciamiento presidencial alguno para que tenga operancia plena el numeral 1 del artículo 4º de la Ley 25 de 1974, el hecho de que mediante dicho artículo 2º del Decreto 3293 de 1986 haya reproducido el Presidente, mutatis mutandis, el mandato previsto en la norma citada de la Ley 25, no implica ni puede significar quebranto alguno de tipo legal ni de índole constitucional: Cuando un Decreto del Gobierno Nacional como el acusado reproduce una disposición legal, no está infringiendo en modo alguno la potestad reglamentaria del Presidente, no está transgrediendo por ningún aspecto la ley de que se trate, no está hollando la gradación piramidal en la escala de valoraciones jurídicas, en fin, no está ocasionando quebranto de ningún género a la normatividad jurídica y, por ende, no está maculando a la Superley: Cuando más está repitiendo mecánicamente y sin necesidad alguna el precepto imperativo de la ley, que para que rija a plenitud no ha menester reiteración o reproducción mediante un Decreto del ejecutivo nacional, decreto en todo caso de inferior rango al de la ley plagiada o copiada, como ocurre en el evento sub júdice.

En consecuencia, no serán suspendidos provisionalmente los efectos del artículo 2º del Decreto demandado, pues al estar duplicando el mandato aludido de la Ley 25 de 1974, no aparece prima facie el ruidoso quebranto que amerite la medida precautelativa. Naturalmente tampoco se decretará la suspensión provisional respecto del articulo 3º del Decreto, que se contrae a señalar la vigencia del Decreto a partir de su promulgación.

Las precedentes consideraciones inclinan al Despacho a

Decidir:

1º. Admitir la demanda incoada. Por tanto, dispone:

a) Se tiene al ciudadano Fabio Valencia Cossio como parte demandante en este proceso;

b) Se tiene a la Nación como parte demandada, en este caso representada por los señores Ministros de Gobierno y de Justicia;

c) Notificar personalmente este proveído al señor Fiscal Primero de la Corporación;

d) Notificar igualmente en forma personal esta providencia a los mencionados Ministros de Gobierno y de Justicia (C. C. A., arts. 140 a 151);

e) Fijar en lista este negocio por el término legal de diez (10) días, para efectos del artículo 207 - 3 del Código Contencioso Administrativo ;

f) Solicitar por Secretaria los respectivos antecedentes administrativos a los Despachos ministeriales de Gobierno y Justicia.

2º. Suspender provisionalmente los efectos del artículo primero (1º) del Decreto número 3293 de 20 de octubre de 1986, proferido por el Presidente de la República y suscrito además por sus Ministros de Gobierno y de Justicia.

3º. Prevenir al Gobierno Nacional sobre la prohibición expresa que impone el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo en cuanto a reproducción alguna de la disposición suspendida provisoriamente.

4º. No acceder a suspender provisionalmente los efectos de los artículos segundo y tercero (2º y 3º) del Decreto 3293 de 1986.

5º. Enviar copia auténtica de esta providencia a los señores Ministros de Gobierno y de Justicia y a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, una vez ejecutoriada.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Guillermo Benavides Melo, Consejero de Estado.

Víctor M. Villaquirán, Secretario.