Fecha Providencia | 28/03/1985 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Julio César Uribe Acosta
Norma demandada: Decreto 461 del 28 de marzo de 1969
Demandante: Ismael Enrique Márquez
POTESTAD REGLAMENTARIA. Limitaciones. LENGUAJES Y CONCEPTOS JURIDICOS. Defensa. COOPERATIVAS. -
1. Legislación cooperativa en Colombia.
2. Principios Cooperativos Universalmente aceptados. Cooperativas. Concepto.
3. Cooperativas Agrarias. ¿Qué son Autonomía democrática.
4. El señalamiento de competencias para definir controversias individuales es prerrogativa del Congreso.
5. La Administración y vigilancia interna de las Cooperativas no se pueden confiar a terceros.
6. Los excedentes que no fueren reclamados por los socios en la forma dispuesta para la ley, prescriben a favor de las Cooperativas.
7. El establecimiento de normas generales sobre el sistema de la Contabilidad cooperativa y respecto de la auditoría corresponde a la Superintendencia Nacional de Cooperativas.
8. Prueba de la existencia de Cooperativas.
Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. - Bogotá, D. E.,
marzo veintiocho (28) de mil novecientos ochenta y cinco (1985). -
(Consejero ponente: Doctor Julio César Uribe Acosta).
Referencia: Acción de Nulidad. Decreto 461 del 28 de marzo de 1969.
Expediente 2896. Actor: Ismael Enrique Márquez.
1º. En ejercicio de la acción establecida en el artículo 66 del anterior Código Contencioso Administrativo, el doctor ISMAEL ENRIQUE MARQUEZ CORREAL demandó la declaración de nulidad de algunas disposiciones correspondientes al estatuto que reglamenta las características y funcionamiento de las Cooperativas de la Reforma Agraria, aprobado mediante Decreto No. 461 de 28 de marzo de 1969, expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades que le confirió el artículo 100 de la Ley 135 de 1961, y, en especial el artículo 28 de la Ley 1ª. de 1968, que a la letra rezan:
"Para dar cumplimiento a la función que le señala el literal K) del artículo 3 de esta ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria promoverá, en acuerdo con la División de Cooperativas del Ministerio de Trabajo, la formación de cooperativas agrícolas que adquieran en propiedad tierras y las exploten; o que asocien a los propietarios independientes para la obtención de facilidades de crédito, el uso de maquinaria agrícola y de animales de labor, el establecimiento de sistemas de almacenamiento, selección, conservación, empaque, mercadeo y transporte de los productos, la adquisición de semillas, forrajes, abonos, herramientas y ganados y la creación de plantas de beneficio e industrias rurales.
El Instituto prestará a las cooperativas asistencia técnica; gestionará que se les concedan las facilidades de crédito previstas por las leyes y reglamentación vigentes y podrá, además, asistirlas por medio de préstamos oficiales, en dinero o en especie; vendiéndoles a plazo animales, herramientas, maquinaria y equipo de transporte o encargándose de ejecutar para ellas obras de mejoramiento de las tierra que exploten, plantas de beneficio e instalaciones industriales.
PARAGRAFO. - Las cooperativas agropecuarias cuando se organicen para armonizar su funcionamiento con los programas de la reforma agraria, y la organización precooperativa los usuarios en los servicios rurales, quedarán reguladas en cuarto a sus características y funcionamiento se refiere, a los reglamentos que dicte el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria con la aprobación del Gobierno (Ley 1ª. de 1968, art. 28).
. . . . . . (1)
4º. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
Por razones de orden, la Sala estudiará los aspectos relacionados en la demanda en varios rubros, con el fin de facilitar la comprensión de los distintos aspectos tratados en ella.
a) LEGISLACION COOPERATIVA EN COLOMBIA.
Los aspectos sustanciales sobre legislación cooperativa en Colombia se recogen en el Decreto N°. 1598 de 1963, dictado por el Presidente de la República en uso de las facultades que se le confirieron por la Ley la de 1963; en el Decreto reglamentario del mismo Nº. 2059 de 1968, y en el Decreto 611 de 9 de abril de 1974, por medio del cual se, reestructura la Superintendencia Nacional de Cooperativas, normatividad que fue expedida también en uso de las facultades dadas al Gobierno por la Ley 2ª. de 1973. (2)
En el primero de los decretos citados, llamado también Código Cooperativo, se regula íntegramente la materia, en 107 artículos, que tratan aspectos tan importantes como los relacionados con el reconocimiento de las sociedades cooperativas; su constitución y reconocimiento; la administración y funcionamiento; los requisitos para ser socio; régimen económico y financiero de ella; forma de integración de las cooperativas; su disolución y liquidación; inspección y vigilancia; responsabilidad de estos organismos, de sus socios, funcionarios y administradores, y la forma de resolver las situaciones no previstas en la ley.
(1) NOTAS DEL DIRECTOR: Derecho Colombiano, Tomo XVI, No. 7,1 (febrero 11) pág. 224.
(2) Derecho Colombiano, Tomo N°. 9 (agosto 10) pág. 411, Tomo I N°. 1 Volumen II, pág. 291. Tomo XVII. N°. 84 (agosto 4) pág. 412. Tomo XXV Nº. pág. 363.
En el Decreto 611 de 1974, se establece que la Superintendencia Nacional de Cooperativas, es un organismo adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que tiene a su cargo:
"La dirección y ejecución de la política Cooperativa del Gobierno, el fomento, la educación y la asistencia técnica cooperativa, y la vigilancia y control de todas las actividades de las sociedades cooperativas, de los organismos cooperativos de grado superior, de las instituciones auxiliares del cooperativismo, que los grupos precooperativos, de los institutos de financiamiento, educación, investigación y desarrollo cooperativo, de los fondos de empleados, sociedades mutuarias y entidades similares".
Luego, en 45 artículos, se fijan las funciones de la misma; su estructura; las funciones del Superintendente Nacional de Cooperativas; las del Secretario General; etc.
En síntesis, toda una legislación sistemática, fruto de la evolución legislativa que se inició en el País con la expedición de la Ley 134 de 1931 la cual rigió hasta el 17 de julio de 1963 cuando se dictó el Decreto 1598 antes citado.
b) LA LEGISLACION ANTERIOR ESTA INSPIRADA EN LOS PRINCIPIOS COOPERATIVOS UNIVERSALMENTE ACEPTADOS.
La Legislación que se deja precisada en el rubro anterior no surge de la noche a la mañana o por generación espontánea. Ella se inspira en los principios cooperativos que pusieron en marcha, en su momento, "Los justos pioneros de Rochdale" para el cooperativismo de consumo; SCHULTZE, en Alemania para el sistema de los bancos populares y RAIFFEISEN, para las cajas de ahorro. Ellos han sido enunciados, tradicionalmente así:
"PRINCIPIO DE LA DEMOCRACIA", que se concreta en la expresión: "UN HOMBRE, UN VOTO" y que opera en las asambleas generales de estas organizaciones en las que, en puridad de verdad, cada socio tiene sólo un voto sin tener en cuenta el capital que haya aportado.
PRINCIPIO DE LA INDEPENDENCIA POLITICA Y RELIGIOSA, que se concreta en la prohibición de consagrar disposiciones o establecer o llevar a cabo prácticas discriminatorias en cuanto a religión, ideología política, raza, nacionalidad o sexo, en lo relativo a ingreso, permanencia o retiro de socios, o referentes al reconocimiento y ejercicio de derechos cooperativos .
PRINCIPIO DE LA LIBERTAD, MUTUALIDAD Y VOLUNTARIEDAD, que recoge la filosofía del ingreso y retiro voluntario;
PRINCIPIO DE LA REMUNERACION LIMITADA SOBRE EL CAPITAL, que en el derecho colombiano se concreta en la prohibición de que el interés, cuando es reconocido, sea superior al 6% anual,
PRINCIPIO DE LA DESTINACION DE EXCEDENTES, en virtud del cual éstos, si los hay, pertenecen a los socios y deben distribuirse con la filosofía de que ninguno de los socios obtenga ganancias a costa de los otros;
PRINCIPIO DE LA EDUCACION, que enseña que estas organizaciones deben perseguir siempre la educación del socio y de la comunidad. Se le conoce también con el nombre de "REGLA DE ORO" del cooperativismo.
Finalmente el “PRINCIPIO DE LA INTEGRACION COOPERATIVA, orientado a buscar la unidad de las cooperativas para que ellas colaboren recíprocamente en la federación y posteriormente en las confederaciones, esto es, en las organizaciones internacionales que tienen como finalidad la prestaciones legales etc.
La influencia de los principios anteriores en la legislación se aprecia claramente en el texto del artículo 4º. del Código Cooperativo que a la letra reza:
"Es cooperativa toda asociación voluntaria de personas en que se organice esfuerzos y recursos, con el propósito principal de servir directamente a sus miembros, sin ánimo de lucro, siempre que reúna las siguientes características básicas.
a) Que el número de socios sea variable, el capital variable e ilimitado y la duración indefinida;
b) Que funcione conforme a principios de autonomía democracia.
c) Que asegure la igualdad de derechos y obligaciones de los socios, sin consideración a sus aportaciones de capital;
d) Que los excedentes cooperativos se distribuyan entre los socios en proporción a las transacciones que cada uno realice con la sociedad, o a la partición en el trabajo, según el tipo de cooperativa de que se trate;
e) Que el interés al capital, cuando sea reconocido, no sea superior al 6% anual y
f) Que se Proponga impulsar permanentemente la educación”.
c) LA NORMATIVIDAD ACUSADA DEL DECRETO NUMERO 461 DE 1969 ES ILEGAL EN CUANTO AL CONTENIDO DEL OBJETO. VIOLACION AL PRINCIPIO DE AUTONOMIA DEMOCRATICA. EL SEÑALAMIENTO DE COMPETENCIAS PARA DEFINIR CONTROVERSIAS INDIVIDUALES ES PRERROGATIVA DEL CONGRESO. LA ADMINISTRACION Y VIGILANCIA DE LAS COOPERATIVAS NO SE PUEDE CONFIAR A TERCEROS, etc.
Entra la Sala a decidir ahora si con apoyo en lo dispuesto en el artículo 100 de la Ley 135 de 1961 y en el artículo 28 de la Ley 1ª. de 1968, podía el Gobierno, introducir reformas ". . . o modificaciones al régimen jurídico consagrado por la legislación vigente para las sociedades cooperativas. . .", para utilizar la misma fraseología empleada por el demandante, o mejor, si como éste se pregunta,
"Las denominadas "cooperativas de la reforma agraria tienen una naturaleza jurídica diferente de la reconocida por el derecho positivo colombiano a las designadas genéricamente como "sociedades cooperativas" para justificar un tratamiento distinto sobre tan importante materia
La respuesta al anterior interrogante tiene que ser negativa, pues en las normas citadas no se autorizó al Gobierno para ello. Se faculta sí al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria para promover:
". . . en acuerdo con la División de Cooperativas del Ministerio de Trabajo, la formación de cooperativas agrícolas que adquieran en propiedad tierras y las exploten. . . ".
Disponiéndose igualmente que:
". . . las cooperativas agropecuarias cuando se organicen para armonizar su funcionamiento con los programas de la reforma agraria, y la organización precooperativa de los usuarios en los servicios rurales, quedarán reguladas en cuanto a sus características y funcionamiento se refiere, a los reglamentos que dicte el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria con la aprobación del Gobierno" (Ley 1ª. de 1968, artículo 28).
No tendría sentido suponer que el Legislador utilizó el concepto jurídico particular "COOPERATIVAS", en este caso, con un contenido, alcance y naturaleza diferentes al definido en el Decreto 1598 de 1963. Ninguna buena razón de orden filosófico, jurídico o práctico se percibe para que las llamadas "Cooperativas Agrarias" sólo participen de la esencia de ellas en el "nombre", como si se tratara de poner en marcha una orientación dañina para hacerle perder a las palabras y a los conceptos científicos su real significado. Aun con el empleo del método gramatical de interpretación que deja al juez preso en la normatividad misma, sería indispensable llegar a la misma conclusión que se deja puntualizada, pues los artículos 28 y 29 del Código Civil preceptúan:
"Artículo 28. Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal" (Subrayado de la Sala).
"Artículo 29. Las palabras técnicas de toda ciencia o arte, se tomarán en el sentido que les cien los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso".
En el texto del Decreto 461 de 1969 aparece el concepto jurídico “cooperativa", por todas partes. En los considerandos se habla de "promover la formación de Cooperativas entre los propietarios"; en el articulo 3º. de "programa de fomento cooperativo" y de "incremento de la educación cooperativa" y al final del artículo 4º., después de hablar de los organismos que "transitoria y parcialmente limiten su autonomía", esto es, la de las Cooperativas Agrarias, se confiesa o apta que ellas se acogerán "AL REGIMEN LEGAL ORDINARIO QUE PARA ESTA CLASE DE ENTIDADES SE ENCUENTRA VIGENTE".
Pero lo que es más claro aún, es que en el artículo 6º. se consignan los principios que informan el cooperativismo, entre ellos el de "la igualdad de derechos y obligaciones de los socios sin consideración a sus aportaciones de capital", lo mismo que el relacionado con el impulso permanente a la educación, pero luego, en la normatividad acusada, y en otra que no lo fue, se consagran filosofías destructivas de la criatura, como si el artífice quisiera al mismo tiempo hacer y no hacer las mismas cosas. Ello explica que el Gobierno, al hacer uso de las facultades legales limitadas que tenía para poner en marcha las Cooperativas Agrarias, hubiese pergeñado una especie de ornitorrinco jurídico que en mucho se parece a las cooperativas y en mucho se distancia de ellas. Todo ese desface legislativo se produce, simplemente, por el interés manifiesto que se observa en la normatividad acusada, de darle al INCORA facultades y atribuciones que legalmente no ¡e corresponden pues no le han sido asignadas por la ley. La Sala precisa a continuación, en qué aspectos fundamentales se registra la ilegalidad manifiesta de los preceptos jurídicos atacados.
1º. VIOLACIONES AL PRINCIPIO DE LA AUTONOMIA DEMOCRATICA DE LAS COOPERATIVAS.
"En la parte impugnada de los artículos 3, 4, 11, 12, 23, 27, 29, 30, 34 y 46, se hace nugatorio el principio de la Autonomía Democrática de las Cooperativas, violando así, en forma clara, el Código Cooperativo. Allí se lee, en su orden:
“. . . y su progresiva autonomía".
“. . . de organismos que transitoria y parcialmente limiten su autonomía. . . ".
“a) La aprobación de los estatutos por parte del Incora".
"Con la constancia sobre aprobación de éstos parte del Incora".
“. . . a solicitud del Incora. . . ".
"Uno de los miembros será designado por el Incora. El Presidente del Consejo de Administración deberá ser elegido por unanimidad, pero en el evento de que no se logre la unanimidad, el miembro designado por el INCORA asumirá provisionalmente la Presidencia del Consejo, hasta tanto la elección pueda hacerse conforme al presente artículo".
". . .y mientras no ocurra el evento previsto en el inciso segundo el artículo 4º. del presente Reglamento, requerirán necesariamente el visto favorable del representante del Incora en el mismo".
“. . .de acuerdo con el Incora. . . ".
“. . .o por el Instituto. . . ".
“. . .y ser ratificadas por el Incora".
"Para que mediante la utilización de instrumentos pertenecientes a su propio sistema, puedan las Cooperativas ponerse en camino de obtener en forma adecuada su progresiva autonomía, el INCORA podrá delegar en entidades cooperativas de grado superior, alguna o algunas de las atribuciones que le corresponden en la administración, control, inspección y vigilancia de las entidades sujetas al presente reglamento" (Subrayado de la Sala).
Como se puede apreciar, por todas partes aparece el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) interviniendo hasta con derecho a veto, para hacer nugatorio el principio de la AUTONOMIA DEMOCRATICA. Por este camino la Asamblea General pierde las funciones que le asigna el artículo 30 del Decreto 1598 de 1963; por la misma causa, ésta no puede sustituirse por una Asamblea General de Delegados, si el Incora no se allana a ello, dejando así sin piso el artículo 43 del Código Cooperativo. No encuentra apoyo en la normatividad jurídica de jerarquía superior, y, por lo mismo, hay ¡legalidad en cuanto al objeto, cuando se dispone que uno de los miembros del Consejo lo elige el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, pues esa elección corresponde por mandato de la ley a la Asamblea General.
Y más inusitado aún, que se disponga que el Presidente del mismo sea elegido por unanimidad, y que si esto no se logra, debe asumir provisionalmente tal cargo el miembro designado por el Incora. Dentro de este marco de limitaciones, ¿qué papel puede jugar la voluntad de la mayoría de los asociados ¿En qué queda el principio democrático cooperativo que enseña: "Un hombre, un voto"
"El control democrático - enseña el doctor Francisco Sierra Jaramillo - es quizá uno de los principios más importantes de la cooperación. La democracia se concibe en la acepción más amplia del vocablo, y se formula con la frase de "un socio, un voto". Aquí reside una de las diferencias fundamentales entre las cooperativas y las sociedades comerciales, en las cuales el miembro tiene tantos votos cuantas sean sus acciones, y de allí que el principio democrático en esta clase de sociedades esté desvirtuado por el capital. Por eso no es raro ver que unos pocos accionistas dominan poderosas sociedades comerciales, por ser una sociedad de personas y no de capital, lo que cuenta es la persona y no su aportación pecuniaria.
"El Principio del control democrático hace que la cooperativa no sea manejada por camarillas y que, a la vez, brinde la oportunidad a todos los socios de intervenir en la dirección de la entidad, ya sea como deliberantes o como ejecutores de sus planes" (Cooperativismo Colombiano. Editorial Temis. 1980 pág. 99) (Subrayado de la Sala).
Las Cooperativas Agrarias no son tampoco, no pueden serlo, dependencias administrativas del INCORA, en las cuales el Gerente de éste o sus altos funcionarios tengan control político, económico, jurídico o financiero de ninguna naturaleza. Por algo el artículo 1º. del decreto 1598 de 1963 dispone que las Sociedades Cooperativas son personas jurídicas de derecho privado, lo que explica claramente que son distintas de sus miembros individualmente considerados. (1)
(1) NOTA DEL DIRECTOR: Derecho Colombiano, Tomo II, N°. 8 (agosto / 63), pág. 411.
Las razones anteriores explican, igualmente, que sea violatorio del artículo 44 de Decreto l598 de 1963, lo preceptuado en el artículo 29 del Decreto 461 de 1959 al disponer que las decisiones del Consejo se tomarán por mayoría de votos, pero que, no obstante ello, se requerirá "necesariamente el voto favorable del representante del Incora en el mismo". Este privilegio o veto significa, ni más ni menos, que el Consejo de administración no puede operar sin la voluntad omnipotente del citado delegado. Con el mismo apoyo conceptual se llega a la conclusión de que son ilegales los apartes normativos impugnados, correspondientes a los artículos 30, 34 y 46 del decreto últimamente citado.
2º. EL SEÑALAMIENTO DE COMPETENCIAS PARA DEFINIR CONTROVERSIAS INDIVIDUALES ES PRERROGATIVA DEL CONGRESO.
En el inciso segundo, parte final, del artículo 20 del Decreto No. 461 de 1959 se autoriza el arbitramento para definir aspectos relacionados con las medidas disciplinarias que impliquen la supresión del derecho a gozar de los beneficios de la cooperativa. En este particular, la Sala hace suyo el enfoque jurídico que en materia similar hizo la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 19 de agosto de 1976 al declarar la inexequibilidad del artículo 14 del Decreto 1598 de 1963. Allí se lee:
"En este punto el decreto toca una materia judicial como es la de señalar el juez competente para resolver los conflictos, sean de trabajo o no; entre las cooperativas y sus socios. Este señalamiento de competencias para controversias individuales, es también prerrogativa del Congreso, consignada en la regla segunda del artículo 76. Y aun cuando el Gobierno puede ocuparse de ella, como se dijo en la materia atinente al primer punto, ello solo puede ocurrir por vía excepcional y a través de facultades inequívocas del Congreso. En el caso que se estudia, el texto de la ley de facultades se refiere, como ya se dijo, a la estructura y funcionamiento de las cooperativas, pero no al señalamiento de competencias judiciales, así sea para mantenerlas, o para vaciarlas. El exceso anotado implica un quebrantamiento del artículo 118 - 8 de la Constitución" (Gaceta Judicial núms. 2393 y 2394. Años 1975 y 1976 pág. 503).
En este particular le asiste la razón al demandante cuando afirma:
"Si el Presidente de la República revestido de facultades extraordinarias para "reformar y actualizar la legislación cooperativa. . .", otorgadas por la Ley 1ª. de 1963 (artículo 11 literal d), careció de atribuciones para dictar la norma declarada inconstitucional por la Corte con menor razón dispone de facultades ordinarias para aprobar que el arbitramento previsto en el Código de Procedimiento Civil quede consagrado dentro del Decreto ejecutivo 461 de 1969 como lo disponen sus artículos 20 inciso 2º., 32 in fine y 50 literal c)" (Cuaderno núm. 1, fl. 25).
Las razones anteriores son suficientes para que la Corporación declare la nulidad de la normatividad enjuiciada, relacionada con el arbitramento, que aparece en los artículos 20, 32 y 50 del citado decreto ejecutivo.
c) LA ADMINISTRACION Y VIGILANCIA INTERNA DE LAS COOPERATIVAS NO SE PUEDEN CONFIAR A TERCEROS.
En el artículo 6 del Decreto 1598 se establece que:
"La administración y vigilancia interna de las cooperativas no podrán ser ejercidas por personas o entidades ajenas a las mismas, ni delegadas a ellas".
Por violar esta filosofía, es nulo el literal k) del articulo 28, pues en el se autoriza:
"Convenir o contratar con entidades auxiliares de las Cooperativas de 2º. grado u otras personas jurídicas sin fines de lucro, la realización o ejecución de funciones específicas en la administración o funcionamiento de la Cooperativa".
La Sala observa, además, que las leyes deben ser redactadas en forma clara, precisa y concisa, con el fin de que los ciudadanos puedan saber en todo momento cuál es el alcance de sus derechos subjetivos y de sus deberes jurídicos. Cuando en la hipótesis normativa se habla de:
"La realización o ejecución de funciones específicas en la administración o funcionamiento de la Cooperativa":
Se está creando inseguridad jurídica, pues por este camino todo puede convertirse, a la postre en "función específica".
La ambigüedad conceptual es amplia vía para el florecimiento de la arbitrariedad y para dejar sin piso el principio universal de derecho que enseña que los particulares sólo pueden hacer aquello que no les esta prohibido, y las autoridades sólo lo que les está expresamente permitido.
d) LA VIGILANCIA Y CONTROL DE TODAS LAS ACTIVIDADES DE LAS SOCIEDADES COOPERATIVAS CORRESPONDE A LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE COOPERATIVAS.
El Decreto No. 611 de 9 de abril de 1974, en su artículo primero dispone que a la Superintendencia Nacional de Cooperativas corresponde:
". . . la vigilancia y control de todas las actividades de las sociedades cooperativas, de los organismos cooperativos de grado superior, de las instituciones auxiliares del cooperativismo, de los grupos precooperativos, de los institutos de financiamiento, educación, investigación y desarrollo cooperativos, de los Fondos de Empleados, sociedades mutuarias y entidades similares:
Como esta normatividad fue dictada en ejercicio de las facultades que al Gobierno le confirió la Ley 2ª. de 1973, ella tiene una jerarquía superior a la del simple decreto ejecutivo, y, por lo mismo, a través de actos de esta naturaleza jurídica no se puede modificar, adicionar o complementar lo dispuesto en el Decreto 611 de 1974. Esto explica que para 'La Sala los apartes acusados de los artículos 49 y 63 sean ilegales en cuanto al contenido del objeto, pues se confía al INCORA esas funciones, permitiéndole, de contera delegarlas. En este particular tiene también razón el actor cuando destaca:
". . . se estima improcedente que el INCORA pueda asumir las funciones de inspección y vigilancia sobre Sociedades Cooperativas así éstas sean promovidas por el Instituto dentro del proceso de reforma agraria. El parágrafo del artículo 100 de la Ley 135 / 61 (art. 28 de la Ley 1ª. / 68) no contempla esta delegación de funciones y así la dispusiera quebrantaría la norma constitucional en cuanto restringe la delegación a los Ministros, Jefes de Departamento Administrativo y gobernadores. Desde estos puntos de vista las disposiciones acusadas del Decreto 461 / 69 en lo pertinente de sus artículos 49 y 63 quebrantan ordenamientos de la carta; si esta delegación de funciones sobre inspección y vigilancia es improcedente tratándose del INCORA, con mayor razón le estará vedado al referido Instituto delegar esas funciones como lo disponen los dos artículos mencionados" (Cuaderno No. 1 pág. 28).
e) LOS EXCEDENTES QUE NO FUEREN RECLAMADOS POR LOS SOCIOS EN LA FORMA DISPUESTA POR LA LEY, PRESCRIBEN A FAVOR DE LAS COOPERATIVAS.
La filosofía jurídica anterior está recogida en el artículo 68 del Código Cooperativo donde se precisa, igualmente, que el Consejo de Administración destinará dichas sumas ". . . exclusivamente a Educación Cooperativa". Por violar flagrantemente esta normatividad es ilegal la parte acusada del artículo 44 por cuanto en ella se manda que esos dineros entren a "incrementar el Fondo de Reserva Legal". Se priva sí a la cooperativa de los recursos necesarios para atender a la educación de los asociados, característica básica que se enlista en el literal f) del artículo 4º. del Código Cooperativo. La importancia de la educación es destacada por todos los comentaristas del Derecho Cooperativo. En la materia vale la pena recordar que la O. I. T. en uno de sus informes predica:
"Para asegurar la buena organización y el buen funcionamiento de las cooperativas, es indispensable formar el primer personal y enseñar los principios de la cooperación a la población. Sin este personal y sin la vinculación de conocimiento, el impulso momentáneo por un movimiento cooperativo entusiasta puede traducirse en un aumento numérico de las cooperativas, pero se corre el riesgo de producirse después un colapso" (Cooperativismo Colombiano. Doctor Francisco Sierra Jaramillo, página 107, Edición Temis. 1980).
f) EL ESTABLECIMIENTO DE NORMAS GENERALES SOBRE EL SISTEMA DE LA CONTABILIDAD COOPERATIVA Y RESPECTO DE LA AUDITORIA CORRESPONDE A LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE COOPERATIVAS.
El artículo 22 literal b) del Decreto 611 de 1974 asigna las funciones anteriores a la Superintendencia Nacional de Cooperativas. Por ello viola la ley el Decreto ejecutivo 461 de 1969, en el inciso final del artículo 41, cuando las asigna al INCORA mediante "resolución de Gerencia”.
g) PRUEBA DE LA EXISTENCIA DE LAS COOPERATIVAS.
El artículo 35, inciso segundo, del Código Cooperativo preceptúa que:
Para todos los efectos legales, será prueba suficiente de la existencia de una cooperativa y de su representante legal, la certificación que expida la Superintendencia Nacional de Cooperativas".
Frente a esta realidad, es ilegal el artículo 60 del Decreto ejecutivo número 461 de 1969, cuando dispone que:
"La calidad de Cooperativas Agropecuarias reguladas por el presente Estatuto se acreditará mediante certificación que en tal sentido expida el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria".
5º. SUMISION DE LOS DECRETOS REGLAMENTARIOS A LA LEY. EL LEGISLADOR DEBE EXPRESARSE SIEMPRE EN UN LENGUAJE CLARO, COMPLETO Y ORDENADO.
Observa la Sala con preocupación que no obstante la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, en el sentido de que los decretos reglamentarios deben sumisión a la ley reglamentada, se suele hacer caso omiso de esta limitación constitucional para proveer, por este camino, sobre todo lo divino y lo humano. Esta orientación es dañina y contraria a la filosofía que inspira y orienta el Estado de Derecho, pues a la postre resulta el Poder Ejecutivo ejerciendo funciones legislativas que constitucionalmente no tiene, orientadas a la creación, modificación o derogatoria de las leyes dictadas por el Congreso o por el mismo Gobierno en uso de facultades especiales, como ocurre en el caso sub lite. Por ello se considera necesario reiterar lo que la Corporación en sentencia de 25 de abril de 1970 sobre la naturaleza sublegal de los decretos reglamentarios. Allí se lee:
"Es claro, y lo ha dicho hasta el cansancio el Consejo de Estado, que el Gobierno, so pretexto del ejercicio de la potestad reglamentaria no puede ampliar ni restringir el sentido de la ley dictando nuevas o suprimiendo las contenidas en la misma porque ello no sería reglamentar sino legislar.
"Pero, es evidente también, que en la tarea reglamentaria el gobierno debe desarrollar no sólo lo que hay expreso en la ley sino lo que hay implícito en ella, lo que está en la entraña misma de la norma reglamentada, aunque las palabras no lo expresen, en forma tal que el reglamento no debe atenerse únicamente a la expresión literal de la norma porque si así fuera su función se limitaría a una mera reproducción de ella; es necesario entonces que el poder reglamentario desentrañe el contenido implícito, la finalidad específica de la ley sustantiva, con lo cual podrá moverse con mayor desenvoltura y agilidad, teniendo en cuenta desde luego siempre el principio de no rebasar ni la letra, ni la intención, ni la materia intrínseca y si se quiere finalista del precepto sustantivo. Porque nadie duda que una copia servil, literal de la ley que, se reglamenta, sería la negación misma de la facultad reglamentaria, y su utilidad práctica sería tiran bien totalmente negativa" (Consejero ponente: Doctor Hernando Gómez Mejía).
También en Sentencia de 31 de enero de 1939, Anales T. XXXVI, nums. 275 a 277, pág. 17 precisó:
"La potestad reglamentaria del Jefe del Estado, en esta hipótesis es limitada. . . No puede dictar disposición que viole una ley cualquiera, no solo la ley que completa, sino cualquiera otra ley, ya que una disposición de una ley formal no puede ser modificada sino por una ley formal, y el reglamento, aun cuando es un acto legislativo material, es también desde el punto de vista formal, un acto en forma de decreto. El reglamento, además, completa la ley, fijando y desarrollando los detalles de aplicación de los principios que la ley contiene, pero no puede dictar ninguna disposición nueva. El reglamento tiene por objeto y razón de ser, asegurar la aplicación de la ley que él completa. Se halla, pues, en rigor, contenido en la ley a que se refiere. Desarrolla los principios formulados por la ley, pero no puede en manera alguna ampliar o restringir el alcance de la ley. . .".
El Gobierno nacional al expedir el Decreto No. 461 de 1969, en los apartes de la normatividad que ha sido acusada, no se limitó a fijar y desarrollar los detalles de aplicación de la legislación cooperativa, sino que la desnaturalizó en sus esencias como ya quedó precisado.
Es igualmente preocupante la tendencia que se observa en el legislador a no utilizar un lenguaje claro, completo y ordenado. Se utiliza el concepto "COOPERATIVA", cuyo alcance está fijado en el artículo 4º. del Decreto 1598 de 1963, pero se hace luego todo un montaje normativo para que respecto de las cooperativas agrarias él no tenga el mismo alcance o significado. pareciera como si a través de la ley se anunciase un producto que en puridad de verdad no lo es. Al destacar la importancia de purificar el lenguaje jurídico, Norberto Bobbio enseña:
"Un concepto está determinado solamente cuando están determinadas las reglas que fijan el uso de la palabra que le corresponde. Por tanto, un concepto no es más o menos verdadero, sino más o menos utilizable según el mayor o menor rigor usado en el establecimiento de las reglas de su uso. . . Un estudio jurídico sobre la propiedad se podrá llamar riguroso cuando estén establecidas todas las reglas que estimemos necesarias para usar la palabra propiedad y cuando esta palabra sea usada respetando esas reglas, es decir, sin introducir inadvertidamente reglas distintas de las establecidas. En este punto nos daremos cuenta de que muy a menudo ciertas controversias entre juristas, que se presentan como contrastes entre dos conceptos de propiedad del que uno sería verdadero y el otro falso, en realidad no son más que disputas que nacen de las distintas reglas establecidas para el uso de la palabra. El contraste, pues, es insoluble de antemano porque no se trata, como es obvio, de encontrar el que se presume único modo de captar la realidad de la propiedad. . . se trata, en cambio, de ponerse de acuerdo previamente sobre el uso de esa palabra; y si no se consigue el acuerdo, el contraste es irremediable. Los adversarios hablan dos lenguajes distintos; la pena es que creen hablar el mismo lenguaje, creen que la razón del disputar no está en la diversidad del lenguaje sino en la diversidad de la cosa en sí a la que se refieren con aquellas palabras. Ahora bien, en cuanto hablan lenguajes distintos, nunca podrán entenderse, por muchos esfuerzos que hagan. Pero en cuanto creen hablar el mismo lenguaje, disputan entre sí como si hubiese una posibilidad abstracta de llegar a un entendimiento, mientras que el entendimiento sólo es posible si desde el principio se ponen de acuerdo en adoptar las mismas reglas de formación y transformación. Del mismo modo, dos jugadores no pueden jugar entre sí si no adoptan las mismas reglas de juego. Sólo que los jugadores saben perfectamente que si no adoptan las mismas reglas no podrán jugar. Muy a menudo, esto tan simple que los jugadores saben se les escapa a los científicos, los cuales en muchas de sus disputas se comportan como jugadores que quisieran jugar juntos siguiendo reglas de juego distintas" (Contribución a la Teoría del derecho. Artes Gráficas Soler S. A. 1980, pág. 189).
También al Gobierno, al reglamentar las leyes, suele ocurrirle que consciente o inconscientemente utiliza un lenguaje o conceptos jurídicos muy diferentes a los que se recogen en la normatividad de jerarquía superior desembocando su actuación reglamentaria en la violación de la ley.
Por este camino se produce un desorden en la organización misma de la sociedad y se desorientan las relaciones sociales de la colectividad. Por ello, los conceptos jurídicos necesitan también defensa, pues ellos están en la base misma del orden y son factor determinante para la seriedad y respetabilidad de las relaciones humanas.
"A pesar de su fragilidad aparente, el lenguaje es sorprendentemente eficaz como instrumento de control social, según sea el concepto en que se aplica. A la hora de establecer una cierta división de la propiedad, un sistema monetario, un intercambio de bienes a gran escala, para establecer sociedades mercantiles y negocios similares, o un gobierno estable, el lenguaje jurídico desempeña un papel vital. Es un instrumento para mantener la paz, así como para enviar hombres a la muerte en el campo de batalla en tiempo de guerra" (Karl Oliverecrone - El Derecho como Hecho - pág. 241).
Finalmente, la Sala no entra a estudiar otros aspectos de fondo relacionados con el Decreto No. 461 de 28 de marzo de 1969, porque bajo el rubro "Normas Superiores que se estiman quebrantadas" aparecen citados los artículos 12, 55, 76 - 1, 120 - 15, 120 - 19, y 35 y 20 de la Constitución Nacional, pero no el artículo 120 numeral 3, relacionado con el ejercicio de la potestad reglamentaria. El principio "JURIT NOVIT CURIA".
". . . no rige en las "acciones de impugnación como son las de nulidad del acto administrativo, en las cuales cada violación de norma superior, constituye, "causa petendi" de un "petitum de nulidad", lo que implica, por una parte, que el fallo con base en una violación no afirmada constituye "Fallo extra petita", desconocimiento del antiguo principio "nemo sine libelo", y, por otra parte, crea imprevistos problemas frente a la "cosa juzgada" que no puede referirse, en esta clase de acciones, al petitum de nulidad sino a la "razón para pedir" (Aclaración de voto doctor Jorge Valencia. . . Expediente N°. 10315. Actor Leonor Castro de Reyes. Mayo 10 de 1979).
Con fundamento en las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en desacuerdo con su colaboración fiscal,
1º. Son nulas las siguientes disposiciones del Decreto 461 de 1969:
a) En el artículo 3º. De la parte final, la expresión que dice: “. . .y su progresiva autonomía”.
b) En el artículo 4º. Del inciso segundo la expresión que reza:
“. . . de organismos que transitoria y parcialmente limiten su autonomía”. . .
c) Del artículo 11. Su literal a) que preceptúa:
“a) La aprobación de los estatutos por parte del INCORA”.
d) Del artículo 12. Del inciso segundo la frase final que dice:
“. . . con la constancia sobre aprobación de éstos por parte del Incora”.
e) Del artículo 20. Del inciso segundo la parte final que dice así:
“O, si lo prefiere, solicitar que el asunto sea sometido a la decisión de tres arbitros que actuarán conforme al procedimiento señalado en el Título XLVII del Código de Procedimiento Civil y que serán designados en la siguiente forma:
Uno por el interesado, otro por el Consejo de Administración y el tercero por el INCORA”.
f) Artículo 23. Del inciso segundo la frase final que dice:
“. . . a solicitud del Incora. . .”.
g) Artículo 27. Los incisos segundo y tercero que son del siguiente tenor:
“Uno de los miembros del Consejo será designado por el INCORA”.
“El Presidente del Consejo de Administración deberá ser elegido por unanimidad, pero en el evento de que no se logre la unanimidad, el miembro designado por el INCORA asumirá provisionalmente la Presidencia del Consejo, hasta tanto la elección pueda hacerse conforme al presente artículo”.
h) Artículo 28. Su literal k) que preceptúa:
“k) Convenir o contratar con entidades auxiliares de las Cooperativas, Cooperativas de 2º. Grado u otras personas sin fines de lucro, la realización o ejecución de funciones específicas en la administración o funcionamiento de la Cooperativa".
i) Articulo 29. Su parte final que dispone lo siguiente:
". . . y, mientras no ocurra el evento previsto en el inciso segundo del artículo 4º del presente reglamento, requerirán necesariamente el voto favorable del representante del INCORA en el mismo".
j) Articulo 30. Del inciso primero la expresión que reza:
". . .de acuerdo con el INCORA. . .".
k) Artículo 32. El párrafo final que dice así:
". . .En caso de conflicto entre el Consejo de Administración y la Junta de Vigilancia su solución se procurará con la participación del Instituto y, si fuere necesario, se resolverá la diferencia por un Tribunal de Arbitramento integrado por tres miembros así: Uno designado por el Consejo, uno por la Junta de Vigilancia y uno por el Incora".
l) Artículo 34. Del literal d) la expresión que dice:
"d. . . o por el Instituto".
Artículo 34. Parágrafo. Igualmente del parágrafo de este mismo artículo 34 la expresión final que dice:
". . . o a solicitud del INCORA".
m) Artículo 41. El inciso final que preceptúa:
"El Instituto, mediante Resolución de Gerencia, señalará las normas de carácter contable y de auditoría a que deban ceñirse las cooperativas".
n) Artículo 44. De la frase inicial la expresión que dice:
". . . y entrarán a incrementar el Fondo de Reserva Legal".
ñ) Artículo 46. Del inciso primero la expresión que reza:
“. . .y ser ratificadas por el INCORA. . .".
o) Artículo 49. Todo el texto del artículo que a la letra reza:
"El Instituto ejercerá las funciones de inspección y vigilancia sobre las Cooperativas materia del presente reglamento, sin perjuicio de que la Superintendencia Nacional de Cooperativas también pueda hacerlo cuando lo estime necesario".
"El Incora podrá delegar a los organismos patrocinados de las cooperativas agropecuarias, dentro de las condiciones y limitaciones que el mismo Instituto señale, las funciones de inspección y vigilancia de que trata el presente Capítulo".
p) Articulo 50. Su literal c) que es del siguiente tenor:
"c) Intervenir como árbitro de los conflictos que surjan entre socios y la Cooperativa, entre dos o más cooperativas, entre éstas y Federaciones o Confederaciones o entre éstas últimas cuando no se haya podido obtener solución a tales conflictos por otros medios.
En los casos de que trata el presente literal, el Tribunal de Arbitramento actuará dentro del Procedimiento señalado en el título XLVII del Código de Procedimiento Civil y estará integrado por tres miembros designados uno por cada una de las partes en pugna y un tercero por el INCORA".
q) Artículo 60. Todo el texto cuyo tenor establece:
"La calidad de Cooperativas Agropecuarias reguladas por el presente Estatuto se acreditaré mediante certificación que en tal sentido expida el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria".
r) Artículo 63. Inciso primero cuyo texto dispone:
"Para que mediante la utilización de instrumentos pertenecientes a su propio sistema, puedas las Cooperativas ponerse en camino de obtener en forma adecuada, La progresiva autonomía, el INCORA podrá delegar en entidades cooperativas de grado superior, alguna o algunas de las atribuciones que le corresponden en la administración, control, inspección y vigilancia de las entidades sujetos al presente reglamento".
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Jorge Valencia Arango - Presidente de la Sala, Carlos Betancur Jaramillo, Julio César Uribe Acosta, Eduardo Suescún Monroy, Arturo Mora Villate - Secretario.