SENTENCIA s-156 de 1990

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032301SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativos-156199006/12/1990SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo___s-156__1990_06/12/1990300322991990POTESTAD REGLAMENTARIA - Facultad que tiene el Presidente de la Rep�blica, de producir actos administrativos para desarrollar y garantizar la debida ejecuci�n de las leyes que se reglamentan / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - Facultades / ECOPETROL - Facultades / HIDROCARBUROS La potestad reglamentaria nunca puede entenderse en el sentido de que a trav�s de ella se dan al ejecutivo facultades diferentes a aquellas que implican la ejecuci�n y desarrollo de los derechos y obligaciones materiales consagradas en la ley, ni menos a�n que en su ejercicio puede el Gobierno inmiscuirse en asuntos que la Constituci�n ha reservado al legislador. La facultad de adoptar pol�ticas que el ordinal a) del art�culo 3� de la Ley 1/84 otorga al Ministerio de Minas y Energ�a no es m�s que un reconocimiento a la capacidad de esta entidad de realizar las acciones o de expedir los actos necesarios para la adecuada ejecuci�n de las leyes vigentes en materia de recursos naturales no renovables. Para la Sala es claro que no exist�a la facultad aducida por el Gobierno (facultad del Ministerio para adoptar la pol�tica en materia de transporte de hidrocarburos) al expedir el Decreto 128/86, ni tampoco norma jur�dica alguna de jerarqu�a legal que autorizara, de manera expl�cita o impl�cita, que el mantenimiento y operaci�n de oleoductos de uso privado se hiciera a trav�s de la Ecopetrol, ni menos exist�a autorizaci�n legal para entrar a legislar sobre una materia no regulada en ninguna ley preexistente sobre este tema. Al expedirse este decreto con base en las facultades que supuestamente le otorgaba el ordinal a) del art�culo 3� de la Ley 1/84, se viol� la Constituci�n. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - T�cnica / ACLARACION DE SENTENCIA No puede el juez, so pretexto de ejercitar excepcionales facultades, variar o alterar la sustancia de la resoluci�n original, debiendo limitarse a la aclaraci�n, correcci�n o adici�n, de oficio o a solicitud de parte (art. 304 C. de P.C.). De otro lado, en caso de que el recurso extraordinario de s�plica no prospere, la sentencia de la sala debe limitarse a declararlo as�, sin que haya lugar a resoluci�n confirmatoria alguna, por la pot�sima raz�n de que no asume la funci�n de Tribunal de Instancia, no desplaza a la secci�n correspondiente ni le cabe ocasi�n de sustituir la decisi�n recurrida.

Norma demandada: �art�culos 1� a 8� del Decreto 128 de 11 de enero de 1986

POTESTAD REGLAMENTARIA - Facultad que tiene el Presidente de la Rep�blica, de producir actos administrativos para desarrollar y garantizar la debida ejecuci�n de las leyes que se reglamentan / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - Facultades / ECOPETROL - Facultades / HIDROCARBUROS

La potestad reglamentaria nunca puede entenderse en el sentido de que a trav�s de ella se dan al ejecutivo facultades diferentes a aquellas que implican la ejecuci�n y desarrollo de los derechos y obligaciones materiales consagradas en la ley, ni menos a�n que en su ejercicio puede el Gobierno inmiscuirse en asuntos que la Constituci�n ha reservado al legislador. La facultad de adoptar pol�ticas que el ordinal a) del art�culo 3� de la Ley 1/84 otorga al Ministerio de Minas y Energ�a no es m�s que un reconocimiento a la capacidad de esta entidad de realizar las acciones o de expedir los actos necesarios para la adecuada ejecuci�n de las leyes vigentes en materia de recursos naturales no renovables. Para la Sala es claro que no exist�a la facultad aducida por el Gobierno (facultad del Ministerio para adoptar la pol�tica en materia de transporte de hidrocarburos) al expedir el Decreto 128/86, ni tampoco norma jur�dica alguna de jerarqu�a legal que autorizara, de manera expl�cita o impl�cita, que el mantenimiento y operaci�n de oleoductos de uso privado se hiciera a trav�s de la Ecopetrol, ni menos exist�a autorizaci�n legal para entrar a legislar sobre una materia no regulada en ninguna ley preexistente sobre este tema. Al expedirse este decreto con base en las facultades que supuestamente le otorgaba el ordinal a) del art�culo 3� de la Ley 1/84, se viol� la Constituci�n.

No puede el juez, so pretexto de ejercitar excepcionales facultades, variar o alterar la sustancia de la resoluci�n original, debiendo limitarse a la aclaraci�n, correcci�n o adici�n, de oficio o a solicitud de parte (art. 304 C. de P.C.). De otro lado, en caso de que el recurso extraordinario de s�plica no prospere, la sentencia de la sala debe limitarse a declararlo as�, sin que haya lugar a resoluci�n confirmatoria alguna, por la pot�sima raz�n de que no asume la funci�n de Tribunal de Instancia, no desplaza a la secci�n correspondiente ni le cabe ocasi�n de sustituir la decisi�n recurrida.

El 18 de febrero de 1986, el ciudadano Carlos Holgu�n Holgu�n, obrando en propio nombre y en ejercicio de la acci�n p�blica de nulidad consagrada en el art�culo 84 del Decreto 01 de 1984, present� demanda para que previo el tr�mite del proceso ordinario, se hiciera la siguiente declaraci�n:

�Que se declare que son nulos los art. 1� a 8� del Decreto 128 de 11 de enero de 1986, �por el cual se reglamenta la Ley 1a. de 1984, en lo relativo al sistema de transporte de crudos por oleoducto de uso privado y terminales�, emanado del Ministerio de Minas y Energ�a, por violaci�n de la Constituci�n y la Ley.

Como soporte de hecho de su pretensi�n, el demandante afirma que �el d�a 11 de enero de 1986, el Gobierno, con la firma del se�or Presidente de la Rep�blica, doctor Belisario Betancur, y del Ministro de Minas y Energ�a doctor Iv�n Duque Escobar, en uso de las facultades que le otorga el ordinal 3� del art�culo 120 de la Constituci�n Pol�tica, dict� el Decreto 128 de 11 de enero de 1986, por el cual se reglamenta la Ley 1a. de 1984�.

�Por el cual se reglamenta la Ley 1a. de 1984, en lo relativo al sistema de transporte de crudos por oleoductos de uso privado y terminales.

�en uso de las facultades que le otorga el numeral 3� del art�culo 120 de la Constituci�n Pol�tica y

�Que el literal a) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984, faculta al Ministerio de Minas y Energ�a para adoptar la pol�tica en materia de transporte de hidrocarburos;

�Que se hace necesario reglamentar la forma en que el Ministerio ejercer� tal facultad;

�Que es indispensable dar incentivos a la industria colombiana para buscar su vinculaci�n al transporte de hidrocarburos, de acuerdo con los requerimientos de orden t�cnico y econ�mico y a las nuevas condiciones del pa�s, en esta materia;

�Que debe establecerse el marco jur�dico, dentro del cual el Ministerio de Minas y Energ�a pueda desarrollar las pol�ticas de dicho servicio p�blico;

�ARTICULO PRIMERO. - La operaci�n y mantenimiento de los oleoductos definidos como de uso privado por el C�digo de Petr�leos destinados al transporte de crudos y terminales, cuyo funcionamiento se inicie con posterioridad a la vigencia de este decreto, se efectuar� a trav�s de la Empresa Colombiana de Petr�leos - ECOPETROL - .

�PARAGRAFO 1�. El Ministerio de Minas y Energ�a podr� autorizar a la Empresa a que se refiere el presente art�culo, para contratar la asesor�a y asistencia t�cnica, inherentes al servicio con compa��as nacionales y con las extranjeras que cumplan los requisitos se�alados en el art�culo 3� de la Ley 10a. de 1961.

�PARAGRAFO 2�. Los oleoductos y terminales que est�n en operaci�n, continuar�n sometidos a las normas bajo las cuales iniciaron sus actividades.

�ARTICULO SEGUNDO. - Las empresas que presten dicha asesor�a, deber�n registrarse en la Divisi�n Legal de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energ�a, previo el lleno de los requisitos que para tal fin, se establezcan.

�ARTICULO TERCERO. - El Ministerio de Minas y Energ�a exigir� el cumplimiento de las normas t�cnicas necesarias para efectuar la operaci�n y mantenimiento de los oleoductos y terminales, de acuerdo con las establecidas por el Instituto Colombiano de Normas T�cnicas - ICONTEC - , o por otras normas reconocidas internacionalmente.

�Cuando la Empresa Colombiana de Petr�leos - ECOPETROL - , en desarrollo de este Decreto vaya a realizar la operaci�n y mantenimiento de un oleoducto o terminal, deber� practicar con anterioridad las pruebas necesarias, con el fin de constatar el estado de la l�nea de acuerdo con las normas anteriores, lo cual se har� con la supervisi�n del Ministerio de Minas y Energ�a y en el tiempo que �ste establezca.

�ARTICULO CUARTO. - Los contratos que se celebren en desarrollo del par�grafo 1� del art�culo primero del presente decreto, se registrar�n en la Divisi�n Legal de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energ�a y adem�s de las cl�usulas legales y las que las partes acuerden, deber�n contener:

�c) Compromiso de cumplir con los informes, obligaciones consignadas en la legislaci�n de hidrocarburos y dem�s requisitos que exija el Ministerio de Minas y Energ�a;

�d) Obligaci�n de constituir p�lizas de seguro que amparen el cumplimiento del contrato y la responsabilidad civil extracontractual, que surja en raz�n de la prestaci�n del servicio.

�PARAGRAFO. La obligaci�n consignada en el literal d) de este art�culo, no excluye la responsabilidad que le competa a los constructores y a la operadora.

�ARTICULO QUINTO. - La operadora de los oleoductos y terminales ser� solidariamente responsable con los contratistas del cumplimiento de las obligaciones emanadas de los respectivos contratos.

�ARTICULO SEXTO. - Para iniciar la operaci�n de un oleoducto o de un terminal, deber� contarse con la aprobaci�n por parte del Ministerio de Minas y Energ�a, previo el cumplimiento de los requisitos t�cnicos. De su iniciaci�n se levantar� el acta respectiva.

�ARTICULO SEPTIMO. - La Direcci�n General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energ�a, ejercer� las funciones de fiscalizaci�n y vigilancia de la operaci�n y mantenimiento de los oleoductos y terminales, sin perjuicio de las que competen a otras entidades estatales.

�ARTICULO OCTAVO. - El incumplimiento de las obligaciones a que se refiere el presente decreto, dar� lugar a la imposici�n de las sanciones previstas en la legislaci�n de hidrocarburos.

�Dado en Bogot�, D.E., a once (11) de enero de mil novecientos ochenta y seis (1986).

El demandante formula nueve cargos en contra de la norma demandada, los cuales la Sala se permite resumir, as�:

a. Violaci�n de los art�culos 20, 55, 56 y 57 de la Constituci�n Pol�tica por cuanto al dictar el susodicho decreto �infringi� el art�culo 20 de la Constituci�n al asumir funciones que no le hab�an sido dadas por la Constituci�n e invadi� la �rbita de la rama legislativa del Poder, trasgrediendo el principio de separaci�n de dichas ramas y violando el art�culo 55, en relaci�n con los art�culos 56, 57, 76 y 120 de la Constituci�n�. (fl. 17).

b. Violaci�n de los numerales 3� y 21 del art�culo 120 de la Constituci�n y del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984, por cuanto �el gobierno pretende reglamentar una ley expedida con base en el ordinal 9� del art�culo 76 y dictar normas legislativas, obviamente viola no solo el numeral 3� sino el 21 del art�culo 120 de la Carta. Por ello el Decreto 128 de 1986, dictado en uso de la facultad reglamentaria, en cuanto modifica la legislaci�n vigente, infringe los numerales 3� y 21 del art�culo 120 de la carta y el art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984, que pretende reglamentar.� (fl. 35).

c. Violaci�n de los art�culos 30 de la Constituci�n Nacional y 38 de la Ley 153 de 1887, en cuanto �se aplica a oleoductos de uso privado y terminales, ya construidos, aunque no est�n en funcionamiento, viola la garant�a constitucional de respeto de los derechos adquiridos al amparo de leyes vigentes al momento de su constituci�n�, e igualmente, por cuanto �se aplica a oleoductos de uso privado construidos al amparo de contratos de asociaci�n v�lidamente celebrados, infringe la disposici�n del art�culo 38 de la Ley 153 de 1887, pues el r�gimen de tales oleoductos, est�n o no en funcionamiento, se rige por las leyes vigentes al momento de la celebraci�n de los respectivos contratos�. (fl. 37).

d. Violaci�n del art�culo 31 de la Constituci�n, por cuanto la norma demandada, al �privar a todos los propietarios de oleoductos de uso privado de la operaci�n y mantenimiento de los mismos, equivale a establecer un monopolio de su administraci�n�, lo cual no puede hacerse por la ley sin previa indemnizaci�n de los particulares perjudicados. (fl. 38).

e. Violaci�n de los art�culos 45 y 46 del Decreto 1056 de 1953, C�digo de Petr�leos, por cuanto, dichas disposiciones del C�digo de la materia, establecen, �en armon�a con el C�digo Civil, que los oleoductos de uso privado construidos por los explotadores de petr�leo pueden ser beneficiados por ellos�. (fl. 39).

f. Violaci�n de los art�culos 669, 716, 718, 1502, 1503 y concordantes del C�digo Civil, por cuanto el �privar al due�o de un oleoducto de uso privado que ha construido a sus expensas del derecho de operarlo usarlo, es desconocer los factores o elementos del dominio y equivale a crear una incapacidad de ejercicio. Todo ello, como es natural, solo podr�a hacerse para el futuro y en virtud de expresa disposici�n legal y no por un mero decreto reglamentario.� (fls. 40 a 41).

g. Violaci�n de los art�culos 169, 175 y 180 del Decreto Extraordinario 2324 de 1984 por cuanto �el Decreto 128, al asignar a Ecopetrol el manejo de los terminales de oleoductos, infringe directamente� tales disposiciones, las cuales otorgan a la Direcci�n General Mar�tima y Portuaria las funciones de regular lo relativo a las terminales de oleoductos.

h. Violaci�n del art�culo 1568 del C�digo Civil, por cuanto el art�culo 5� del Decreto 128 crea obligaciones solidarias entre la operadora del oleoducto y los contratistas, lo cual solamente podr�a hacer la ley.

i. Falsa motivaci�n y desviaci�n de atribuciones del Gobierno al dictar el Decreto 128 de 1986 por cuanto su motivaci�n es �pr�cticamente inexistente y falsa�, y porque �el decreto se dict� igualmente con desviaci�n de las atribuciones propias que competen al Gobierno, pues de manera deliberada, y a pretexto de reglamentar una ley que no contiene normas que desarrolle el decreto, se han invadido los campos que la Constituci�n asigna al Congreso, para establecer el ordenamiento jur�dico de la Naci�n con manifiesta extralimitaci�n de funciones.� (fl. 44)

El representante de la Naci�n y de la Empresa Colombiana de Petr�leos, en extenso escrito presentado ante el despacho contest� cada una de las alegaciones del demandante, afirmando que no ha habido violaci�n de las normas constitucionales sobre separaci�n de las ramas del poder p�blico, por cuanto se trata de un t�pico caso de colaboraci�n entre las Ramas, ya que la reglamentaci�n se desarrolla en uso de una competencia propia de la Rama Ejecutiva, que no usurpa de manera alguna la competencia de la Rama Legislativa. Afirma igualmente que no se ha excedido la potestad reglamentaria puesto que el Decreto 128 de 1986 no ha hecho m�s sino darle vida pr�ctica a la ley que pretende reglamentar, pues la norma y materia que se ha reglamentado es apenas el cumplimiento del mandato del legislador ordinario que facult� para la adopci�n de la pol�tica nacional sobre explotaci�n de transporte y distribuci�n de hidrocarburos.

En cuanto a los cargos referentes a la violaci�n de los art�culos 30, 31 de la Constituci�n y 669, 716, 718, 1502 y 1503 del C�digo Civil, manifiesta el representante de la parte opositora que, en su concepto, el Decreto 128 no conlleva desconocimiento de la propiedad privada, sino se limita a fijar una nueva pol�tica para su operaci�n, consonante con el inter�s social. Manifiesta igualmente que, por tratarse de una actividad de servicio p�blico, �no puede ser extra�o que el Estado Colombiano se haga cargo� de ella. Afirma que las normas que elevan al transporte de hidrocarburos a la categor�a de servicio p�blico (art. 212 del C�digo de Petr�leos) son posteriores a los art�culos 45 y 46 del mismo C�digo, por lo cual habr�n de preferirse seg�n las reglas de hermen�utica jur�dica consagradas en el art�culo 45 de la Ley 153 de 1887.

En cuanto a la violaci�n de los art�culos 169, 175 y 180 del Decreto 2320 de 1984, el representante de la Naci�n considera que tal violaci�n no se da, por cuanto estas disposiciones fueron modificadas por la Ley 1a. de 1984, la cual cambi� al titular de la intervenci�n en los terminales en las costas mar�timas, haciendo una redistribuci�n de la competencia sobre la materia. Finaliza el Sr. apoderado de la Naci�n afirmando que tampoco son admisibles los cargos por falsa motivaci�n porque, en su opini�n el Decreto 128 se dict� con fundamento en el ordinal 3� del art�culo 120 de la Carta, para darle eficacia y cumplida ejecuci�n a lo estatuido en ella. �Al invocar el Gobierno y su Ministro de Minas y Energ�a el poder reglamentario constitucional, estuvo bien expedido el Decreto acusado, porque se hizo lo que la ley mand�: Adoptar una pol�tica en materia de transporte de hidrocarburos."

A folios 228 y siguientes aparece el concepto de la Fiscal Segunda de la Corporaci�n, en el cual solicita se acceda a lo pedido en la demanda. Dice la se�ora Fiscal, refiri�ndose a los cargos iniciales de violaci�n de los art�culos 20, 55, 56, 57 y ordinal 3� del art�culo 120 de la Constituci�n, y m�s particularmente al alcance de la Ley 1a. de 1984:

�Por el contrario, puesto que prescribe reglas de competencia para el Ministerio de Minas y Energ�a, puede ser objeto, no de los decretos que el actor denomina �complementarios�, sino de los que expide el Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria contemplada por el Art. 120 - 3 de la Constituci�n. Adem�s, como se deduce del claro tenor literal de este mismo precepto, todas las leyes, sin ninguna excepci�n, pueden ser reglamentadas para facilitar su ejecuci�n, aun las que prescriban, reformen o sustituyan la estructura de la Administraci�n Nacional.

�De manera que, contrariamente al aserto del actor, el Decreto 128 de 1986, por el simple hecho de haberse expedido para reglamentar la Ley 1a. de 1984, no infringi� los Arts. 120 - 3 y 120 - 21 de la Constituci�n.� (fl. 232).

En cuanto al cargo de violaci�n de los art�culos 30 y 31 de la Constituci�n, afirma la Fiscal�a que no considera que se d� la infracci�n alegada, porque el Decreto 128 �no desconoce el derecho de los propietarios de los oleoductos de uso privado, sino que dispone, sobre la base de reconocerlo, que sean administrados a trav�s de la Empresa Colombiana de Petr�leos.�

Sin embargo m�s adelante afirma que �esta Fiscal�a considera que el cargo consistente en que el decreto acusado implica exceso de la potestad reglamentaria porque el Gobierno se arrog� funciones del legislador, es fundado y debe prosperar� por cuanto:

�La ley, por el contrario, no atribuye a Ecopetrol la administraci�n de oleoductos de uso privado o particular. Estos son, seg�n el art. 45, inciso 2� del C�digo de Petr�leos, �los construidos y beneficiados por las propias empresas explotadoras o refinadoras de petr�leo, para su uso exclusivo o el de sus afiliados, ya se trate de petr�leos de concesiones nacionales o de petr�leo reconocido como de propiedad privada�, o tambi�n �los construidos por dos o m�s compa��as no afiliadas para el beneficio de sus propias explotaciones�, si el Gobierno estima en este caso, que la construcci�n del oleoducto es ben�fica para el pa�s. Adem�s, el Art. 45 ib�dem reconoce a �toda persona que en el pa�s explote o refine petr�leo procedente de concesiones nacionales o de yacimientos reconocidos como de propiedad particular�, el �derecho a construir y beneficiar uno o m�s oleoductos para el servicio de su propia explotaci�n o explotaciones o el de sus afiliados�. Y si el Art. 47 del mismo estatuto obliga a utilizar �el sobrante efectivo� de la capacidad del oleoducto de uso particular para el transporte del petr�leo de terceros, ello debe ocurrir por solicitud de �stos y mediante aviso al Ministerio de Minas y Energ�a, entidad que debe dirimir los desacuerdos que puedan presentarse, a este respecto, entre los propietarios de los oleoductos y los due�os del petr�leo�. (fl. 234).

Para efectos del an�lisis de los cargos formulados en la demanda y de las alegaciones del se�or representante de la Naci�n - Ministerio de Minas y Energ�a y de la Empresa Colombiana de Petr�leos, ECOPETROL, la Sala ha considerado necesario organizar sus consideraciones en cuatro partes, as�: Primero, El alcance de la Potestad Reglamentaria; Segundo, la Ley 1a. de 1984, Tercero, el Decreto Reglamentario 128 de 1986. Cuarto, La Propiedad Privada y Quinto, Consideraciones finales.

Si bien se trata de una materia de fundamental importancia en el estudio del presente caso, no desea la Sala entrar en an�lisis extensos sobre un tema que ha sido suficientemente tratado por el Consejo de Estado en innumerables oportunidades, que han contribuido a la definici�n cada vez m�s clara de una figura esencial para el ejercicio de la funci�n administrativa del Estado. Basta afirmar que la potestad reglamentaria es la facultad que tiene el Presidente de la Rep�blica, por virtud del ordinal 3� del art�culo 120 de la Constituci�n Nacional, de producir actos administrativos para desarrollar y garantizar la debida ejecuci�n de las leyes que se reglamentan.

As�, la potestad reglamentaria parte del supuesto necesario de la previa existencia de una disposici�n de jerarqu�a legal que se reglamenta, cuyo alcance y contenido establecen los marcos dentro de los cuales puede ejercerse tal potestad, fuera de los cuales cualquier ejercicio de tal poder reglamentario implica extralimitaci�n en las funciones del ejecutivo y puede constituir una indebida invasi�n de las competencias propias del legislador. Por ello, tal como lo dijera el Consejo de Estado en sentencia de 22 de marzo de 1963, Sala de lo Contencioso Administrativo (Anales 1979, Tomo XCVII).

�La funci�n reglamentaria no es una actividad mec�nica de reproducci�n de textos. En su ejercicio hay un proceso previo de an�lisis y evaluaci�n de la ley, de indagaci�n de sus fines, y de investigaci�n sobre su contenido general y sus alcances parciales. Como producto de ese estudio, el reglamento debe ser el reflejo fiel del estatuto desarrollado y de cada uno de sus preceptos. En �l puede desenvolverse, no solo lo que aparezca expl�citamente regulado en la ley, sino tambi�n lo que se encuentra impl�cito en ella�.

Todo ello tiene como prop�sito �ltimo, naturalmente, que el contenido material de la disposici�n reglamentada pueda producir los efectos jur�dicos que el legislador quiso que tuviese, y que se desarrollen y ejecuten los mandatos sustanciales que la ley contiene. Tales contenido material y mandatos sustanciales constituyen el derecho objetivo expresado de manera directa o en forma impl�cita en la ley, y constituyen precisamente el objeto y el l�mite del ejercicio de la potestad reglamentaria, la cual, por consiguiente, tiene necesariamente que procurar el desarrollo y ejecuci�n de los derechos y obligaciones que la ley consagra, ya sean a favor o en contra del Estado o los particulares.

Como consecuencia necesaria de lo anterior, es claro a juicio de la Sala, que la potestad reglamentaria no debe ejercerse por fuera de tal contenido material de la ley, ni en desarrollo de ella pueden invocarse autorizaciones o facultades que resulten en la expedici�n de actos administrativos alejados del mandato legal sustantivo. As�, la sola posibilidad de que en un decreto reglamentario resulte regulado un tema o un fen�meno nuevo, que cree o ponga fin a derechos u obligaciones, que no est� consagrado en forma expl�cita o impl�cita en la ley reglamentada, choca directamente con el concepto de la potestad reglamentaria, pues ello conllevar�a una intromisi�n en la competencia del legislador, e implicar�a una extralimitaci�n en el ejercicio de las facultades otorgadas al Presidente de la Rep�blica por el ordinal 3� del art�culo 120 de la Constituci�n Nacional.

Por la misma raz�n, la potestad reglamentaria nunca puede entenderse en el sentido de que a trav�s de ella se dan al ejecutivo facultades diferentes a aquellas que implican la ejecuci�n y desarrollo de los derechos y obligaciones materiales consagradas en la ley, ni menos aun que en su ejercicio puede el gobierno inmiscuirse en asuntos que la Constituci�n ha reservado al legislador. Lo contrario implicar�a el rompimiento del principio de la separaci�n de las ramas del poder.

En enero 10 de 1984, el Congreso de Colombia expidi� la Ley No. 01 de 1984, �por la cual se reglamenta la Estructura Administrativa del Ministerio de Minas y Energ�a y se determinan las funciones de sus dependencias�. Dicha disposici�n, en su art�culo 3�, ordinal a), establece:

�Art�culo 3�. Adem�s de las funciones que se�ala a los Ministerios el Decreto 1050 de 1968, y de las disposiciones legales y reglamentarias en vigencia, el Ministerio de Minas y Energ�a ejercer� las siguientes:

�a) Adoptar la pol�tica nacional en materia de exploraci�n, explotaci�n, transporte, refinaci�n, manufactura, beneficio, transformaci�n y distribuci�n de minerales e hidrocarburos, as� como la pol�tica sobre generaci�n, transmisi�n, interconexi�n, distribuci�n y establecimiento de normas t�cnicas en materia de electricidad, y, en general sobre todas las actividades t�cnicas, econ�micas, jur�dicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables y de la totalidad de las fuentes energ�ticas del pa�s, en concordancia con los planes generales de desarrollo.�

La norma transcrita es muy similar a disposiciones dictadas con anterioridad en lo referente a las funciones del Ministerio de Minas y Energ�a cual es el caso de los art�culos 1� del Decreto 3161 de 1968 y 2� del Decreto 2302 de 1975.

Es decir, la facultad de adoptar la pol�tica nacional en materias de su competencia no es nueva para dicha entidad, aun cuando, con el pasar de los a�os, tal competencia se ha ido ampliando por la ley a nuevos campos, particularmente al de energ�a el�ctrica, y cubre en general todo lo referente a las actividades t�cnicas, econ�micas, jur�dicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables.

Sin embargo, la generalidad y vaguedad de la disposici�n transcrita, al igual que la de sus antecesores, amerita un an�lisis detallado del alcance de la expresi�n �adoptar la pol�tica nacional�, pues es indudable que esa locuci�n envuelve unas funciones del Ministerio de Minas y Energ�a, cuyo alcance debe ser precisado claramente.

La primera luz en cuanto al alcance de tal expresi�n la arroja a la Corte Suprema de Justicia, que en decisi�n de diciembre 26 de 1969 declar� exequible el art�culo 1� del Decreto Extraordinario No. 3161 de 1968, cuyo texto dispon�a:

�Art�culo 1�. - Corresponde al Ministerio de Minas y Petr�leos, previo acuerdo con el Presidente de la Rep�blica, adoptar la pol�tica sobre exploraci�n, explotaci�n, transporte, refinaci�n, beneficio, transformaci�n, distribuci�n y producci�n de minerales, de hidrocarburos y de sus derivados, y, en general, sobre todas las actividades t�cnicas, econ�micas, jur�dicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables�.

�Cuando el art�culo 1� del Decreto 3161 dice que corresponde �al Ministerio de Minas y Petr�leos, previo acuerdo con la Presidencia de la Rep�blica, adoptar la pol�tica de aprovechamiento total los recursos naturales no renovables, est� reconociendo, simplemente que el segundo es la 'suprema autoridad administrativa' del Estado, (art�culo 120 de la Constituci�n), y el primero es jefe superior de la administraci�n en su ramo, (art. 135 del citado Estatuto), y por lo mismo tiene competencia legal para escoger la orientaci�n, la tendencia o la concepci�n general en materia de minas y petr�leos que mejor se acomode al esp�ritu y a las conveniencias nacionales, para efecto de traducirlas mediante la presentaci�n al Congreso de las reformas legislativas pertinentes. Adoptar una pol�tica es escoger una tendencia para trocarla en regla de derecho siguiendo los caminos constitucionales. Este es el principio que domina el pensamiento jur�dico universal y es el que inspira la norma comentada. Ello es indispensable por parte del Presidente de la Rep�blica y del Ministerio de Minas y Petr�leos para poder cumplir con el deber previsto en el ordinal 3�, del art�culo 118 de la Constituci�n, que dice: `corresponde al Presidente de la Rep�blica en relaci�n con el Congreso:...'.�.

�de manera, pues, que al reorganizarse por el Decreto 3161 de 1968 el Ministerio de Minas y Petr�leos, el Presidente de la Rep�blica hizo uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 65 de 1967 y de la atribuci�n constitucional de distribuir los negocios entre los �rganos o dependencias del mismo, cumpliendo un proceso de desconcentraci�n del poder y descentralizaci�n de servicios, sin que pretendiera modificar el r�gimen legal de exploraci�n y aprovechamiento de las minas y yacimientos mineros, pre - existente.�. (Subraya la Sala).

El alcance de la decisi�n de la Corte, perfectamente aplicable al caso en la medida en que se trataba del juicio de una norma muy parecida a la contenida en el ordinal a) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984, es claro. Seg�n ella, la facultad de adoptar pol�ticas consist�a en la posibilidad de determinar la orientaci�n de la gesti�n de la administraci�n en el sector de minas, petr�leos y energ�a, mediante la preparaci�n de proyectos de reforma legislativa, seg�n fuesen necesarios para la adecuada implementaci�n de pol�ticas dentro de los caminos se�alados por la Constituci�n, sin que, por el hecho de hab�rsele otorgado tal funci�n al Gobierno, se pretendiera modificar la legislaci�n entonces vigente sobre la materia.

Interpretaci�n que comparte la Sala, pero que considera necesario precisar, por cuanto la facultad de adoptar pol�ticas, adem�s de lo dicho por la Corte, conlleva la de realizar todas las gestiones y actuaciones de inspecci�n, control, vigilancia, planeaci�n, coordinaci�n y direcci�n de las entidades adscritas y vinculadas, todo lo cual se deber� hacer de conformidad con las normas vigentes, sin que tal facultad conlleve en si misma la de modificar el r�gimen legal vigente, pre - existente, sobre la materia. As�, la adopci�n de pol�ticas, como funci�n de gobierno, no es m�s que la facultad de guiar el rumbo de acci�n y gesti�n administrativa de cada entidad, sin perjuicio de la legislaci�n superior. Es m�s, la adopci�n de pol�ticas debe hacerse dentro del marco constitucional y legal existente, es decir, ci��ndose a los par�metros fijados por el legislador en cada oportunidad. Cosa bien diferente es que, en desarrollo de su funci�n de adoptar pol�ticas, pueda el ejecutivo preparar proyectos de ley para presentar al congreso modificando tal legislaci�n, o expedir actos que desarrollen normas superiores en las cuales se haya consagrado previamente una pol�tica, es decir, un rumbo de acci�n de la gesti�n administrativa. Todo ello en consonancia con el Decreto 1050 de 1968 sobre normas generales para la reorganizaci�n y funcionamiento de la Administraci�n Nacional, y en particular con su art�culo 3� sobre funciones de los Ministerios y Departamentos Administrativos.

Al expedirse la Ley 1a. de 1984 se modific� de alguna manera lo anterior En opini�n de la Sala no fue as�, si se tienen en cuenta los antecedentes y naturaleza de esta disposici�n. En efecto, la Ley 1a. de 1984 es una t�pica disposici�n de aquellas que fija la estructura administrativa y las funciones de las dependencias del Estado, dictada por el Congreso en desarrollo de las facultades consagradas en el ordinal 9� del art�culo 76 de la Constituci�n. Su prop�sito no fue el de crear situaciones jur�dicas, derechos u obligaciones nuevas para los administrados, sino apenas el de reorganizar la administraci�n para un mejor funcionamiento del Ministerio de Minas y Energ�a.

Con la simple lectura de los antecedentes legislativos se confirma lo anterior. En la ponencia para primer debate en la C�mara de Representantes, se afirmaba que el Ministerio �no cuenta con las herramientas modernas de organizaci�n que garanticen el suficiente nivel de eficiencia requerido para el cumplimiento de sus funciones�, y en las ponencias para primer y segundo debates en el Senado se dijo: �resulta inaplazable la aprobaci�n del proyecto de reestructuraci�n administrativa sometido a nuestra consideraci�n�. (Ambas transcripciones tomadas de Historia de las leyes. Legislatura de 1984, Tomo I, 1986).

Para la Sala es claro, en consecuencia, que ni del texto del ordinal a) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984, ni de la intenci�n del legislador, se desprende que la facultad de �adoptar la pol�tica nacional� consagrada en tal disposici�n tenga un alcance diferente a aquel explicado por la Corte Suprema de Justicia en 1969, con las precisiones que aqu� se introducen.

En consecuencia, repite la Sala, la adopci�n de pol�ticas conlleva la facultad de emprender las acciones, tomar las decisiones y realizar las gestiones necesarias para el adecuado funcionamiento de la administraci�n en su campo de competencia. Dentro de tal funci�n, y en desarrollo de lo dispuesto por el ordinal 3� del art�culo 120 de la Constituci�n Nacional, est� la de expedir los decretos reglamentarios para la cumplida ejecuci�n de las leyes, es decir, de aquellas normas en las cuales el legislador dej� consagrados sus criterios y decisiones en materia de minas, hidrocarburos y energ�a el�ctrica, las cuales constituyen el derecho objetivo en este campo. Pero tales funciones de adopci�n de pol�ticas no pueden entenderse nunca en el sentido de que a trav�s de ellas se puedan desarrollar o regular materias no reguladas previamente por el legislador, pues ello implicar�a violar el art�culo 55 de la Carta; ni pueden entenderse tampoco en el sentido de que la adopci�n de pol�ticas permita de manera alguna modificar leyes preexistentes, pues ello ir�a en contra del mismo art�culo 55 y del numeral 3� del art�culo 120 de la Constituci�n, ni menos aun podr� interpretarse en el sentido de que se est� facultando al ejecutivo para legislar en temas no regulados por la ley, pues ello violar�a el numeral 11 del art�culo 76. En otras palabras, la facultad de adoptar pol�ticas que el ordinal a) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984 otorga al Ministerio de Minas y Energ�a no es m�s que un reconocimiento a la capacidad de esta entidad de realizar las acciones o de expedir los actos necesarios para la adecuada ejecuci�n de las leyes vigentes en materia de recursos naturales no renovables. Dicha disposici�n es reglamentable en cuanto a las formas y procedimientos que el Ministerio ha de seguir para efectos de la adopci�n de pol�ticas, pero nunca puede tomarse como base para el desarrollo de situaciones jur�dicas que no est�n previstas previamente en otras leyes. Todo esto sin perjuicio claro est�, de la facultad que tiene el Ejecutivo de preparar proyectos de ley contentivos de nuevas pol�ticas, para su adopci�n mediante Ley por el Congreso.

Tampoco puede entenderse tal facultad, como parece insinuarlo el se�or representante de la Naci�n, en el sentido de que a trav�s del mencionado ordinal del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984 se le est�n dando al ejecutivo facultades reglamentarias ilimitadas en todo lo referente a los sectores de minas, hidrocarburos y energ�a pues, de ser as�, nos encontrar�amos ante la injur�dica situaci�n en la cual, a trav�s de dicha ley, se habr�an derogado pr�cticamente la totalidad de las leyes sustanciales sobre estos temas, d�ndole al ejecutivo la facultad, so pretexto de �adoptar la pol�tica nacional�, de expedir normas en todos los frentes de la actividad humana en el sector, sin ning�n marco legal material que limite tal potestad. La Sala se permite recordar que el citado ordinal, de acuerdo con tal interpretaci�n, autorizar�a al Ministerio de Minas y Energ�a para expedir decretos reglamentarios, sin l�mite legal alguno, en todo lo referente a �actividades t�cnicas econ�micas, jur�dicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables y de la totalidad de las fuentes energ�ticas del pa�s...�. Tama�a conclusi�n desvertebrar�a los principios b�sicos sobre los cuales se sustenta nuestro Estado de Derecho y el r�gimen constitucional.

Mediante el Decreto No. 128 de 11 de enero de 1986, el Gobierno Nacional dijo reglamentar la Ley 1a. de 1984, en lo relativo al sistema de transporte de crudos por oleoductos de uso privado y terminales. As�, en ejercicio de la potestad reglamentaria, y aduciendo que el literal a) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984 facultaba al Ministerio para adoptar la pol�tica en materia de transporte de hidrocarburos, y que se hac�a necesario reglamentar la forma en que el Ministerio ejercer�a tal facultad, se tomaron una serie de decisiones en materia de operaci�n y mantenimiento de oleoductos de uso privado, de terminales de transporte y de otras materias relacionadas.

Para la Sala es claro que no exist�a la facultad aducida por el Gobierno al expedir el Decreto 128 de 1986, ni tampoco norma alguna de jerarqu�a legal que autorizara, de manera expl�cita o impl�cita, que el mantenimiento y operaci�n de oleoductos de uso privado se hiciera a trav�s de la Empresa Colombiana de Petr�leos, ni menos a�n exist�a autorizaci�n legal para entrar a legislar sobre una materia no regulada en ninguna ley preexistente sobre este tema. Por el contrario, y tal como lo afirma el demandante, los art�culos 45 y 46 del Decreto 1056 de 1953 (C�digo de Petr�leos) establecen el derecho que tienen los explotadores de petr�leo procedente de concesiones nacionales o de yacimientos reconocidos como de propiedad particular, para construir y beneficiar uno o m�s oleoductos de los denominados como de uso privado, para el servicio de su propia explotaci�n. Y el hecho de que tales art�culos 45 y 46 se refieran a petr�leos provenientes de concesi�n o de yacimientos de propiedad privada en nada afecta las conclusiones de la Sala, pues la norma impugnada claramente se refiere a aquellos oleoductos definidos como de uso privado, sin hacer distinci�n sobre la procedencia del crudo, ya se trate de concesiones, asociaciones o yacimientos de propiedad privada.

Tal como se expresa en los apartes anteriores de las consideraciones de la Sala, el ordinal a) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984 no puede utilizarse para ejercer una supuesta potestad reglamentaria en temas no regulados por la ley, o regulados por ella en forma contraria, ni menos a�n puede entenderse que all� se faculta al Ministerio de Minas y Energ�a para reglamentar ad - libitum en desarrollo de su facultad de adoptar pol�ticas. As� las cosas no existe ni un fundamento jur�dico, ni una norma de jerarqu�a legal que se reglamente, sobre los cuales pudiera haberse basado el Ministerio de Minas y Energ�a para la expedici�n del Decreto 128 de 1986. Es tan claro lo anterior, que la misma norma demandada acepta la inexistencia de ley previa que reglamentar, cuando, en su �ltimo considerando, afirma: �Que debe establecerse el marco jur�dico, dentro del cual el Ministerio de Minas y Energ�a pueda desarrollar las pol�ticas de dicho servicio p�blico�.

Se pregunta la Sala si es posible jur�dicamente que sea la norma reglamentaria la que establezca el marco jur�dico dentro del cual se va a adoptar una pol�tica, la cual posteriormente se adopta por la misma norma reglamentaria. Dicha aseveraci�n contradice la esencia misma de la potestad reglamentaria, pues de manera expresa reconoce la inexistencia de una ley a reglamentar. Tal eventual ley, de existir, ser�a precisamente la que establecer�a el marco jur�dico para su ejecuci�n y para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y es entonces tal inexistencia de un marco jur�dico previo, la que imped�a la expedici�n del decreto demandado.

Repite una vez m�s la Sala que la potestad reglamentaria, para la cumplida ejecuci�n de las leyes, requiere de una ley previa que deba ejecutarse, y que una disposici�n que, de manera gen�rica autoriza al Gobierno para adoptar pol�tica en materia de hidrocarburos como es el caso del ordinal a) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984, no puede entenderse como la ley material o sustancial a ejecutar porque, si as� fuera, se estar�an violando normas superiores de la Constituci�n. En consecuencia, al expedir el Gobierno el Decreto 128 de 1986 con base en las facultades que supuestamente le otorgaba el ordinal a) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984, viol� los art�culos 55 de la Constituci�n Nacional en cuanto invadi� la �rbita de competencia reservada al legislador, as� como el numeral 3� del art�culo 120 de la Constituci�n Nacional, por cuanto excedi� sus facultades reglamentarias, al pretender reglamentar una ley cuyo alcance no le autorizaba para ello. Finalmente viol� tambi�n el ordinal a) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984, por cuanto dio a tal norma un alcance diferente y mayor al que realmente tiene, y al as� hacerlo contradijo abiertamente su texto y esp�ritu. Por ello, proceder� su anulaci�n.

Ha dicho el actor que las disposiciones impugnadas contradicen el art�culo 30 de la Constituci�n Nacional, en cuanto desconocen la propiedad, y otros derechos adquiridos en virtud de disposiciones anteriores, posici�n esta contradicha en la impugnaci�n y en el concepto de la fiscal�a, con el argumento de que el Decreto 128 en nada toca la propiedad de los oleoductos, sino se limita a asignar su operaci�n y manejo a Ecopetrol.

Es claro para la Sala que los art�culos 45 y 46 del Decreto 1056 de 1953 otorgaron a los explotadores de petr�leos, en las condiciones all� consagradas, los derechos a construir y beneficiar oleoductos de uso privado, y que esta �ltima expresi�n claramente conlleva el derecho a explotar tales bienes, con las limitaciones que pudiesen surgir de las leyes sobre la materia o de las disposiciones pertinentes del C�digo Civil. Al otorgar a un tercero, por virtud de un simple decreto reglamentario, la facultad de operar y mantener bienes adquiridos o construidos al amparo del C�digo de Petr�leos, se priv� a sus propietarios de uno de los atributos fundamentales inherentes al derecho de propiedad, cual es el de su beneficio o explotaci�n, contradici�ndose as� un claro mandato constitucional. Y si, adem�s de lo anterior, se tiene en cuenta que no exist�a ley previa que de una u otra forma condicionase el ejercicio de tal derecho, es a�n m�s de bulto la contradicci�n anotada, procediendo tambi�n, por tal raz�n, la anulaci�n solicitada.

Tanto en la demanda, como en la contestaci�n a ella, as� como en las correspondientes alegaciones de conclusi�n, los se�ores apoderados entran a plantear otros argumentos, ya para atacar, ya para defender el Decreto 128 de 1986. La Sala estima, sin embargo, que aun a pesar de la importancia de lo expuesto, no es necesario entrar a considerar tales alegaciones, por cuanto considera que los cargos estudiados de la demanda son suficientes para acceder a lo solicitado.

Sin embargo, considera la Sala necesario precisar algunos aspectos de su decisi�n, particularmente en lo referente al par�grafo 2� del art�culo 1�, y a los art�culos 3� y 7� del decreto que se anular�, pues las anteriores normas se limitan a reproducir otras disposiciones de �ndoles legal o reglamentario consagradas en la legislaci�n vigente sobre la materia.

Dado que ellos se refieren a las nuevas funciones que, al tenor del art�culo 1� del Decreto 128 de 1986 tendr�a que asumir la Empresa Colombiana de Petr�leos, y que es en funci�n de tal facultad y dentro del contexto de la norma demandada como ellos han de comprenderse, su anulaci�n se entender� como referida exclusivamente a dichas funciones.

No quiere ello decir que se est�n anulando otras disposiciones de contenido similar o igual, ni mucho menos que se est� privando al Ministerio de Minas y Energ�a, o a su Direcci�n General de Hidrocarburos, de las facultades de exigir el cumplimiento de las normas t�cnicas sobre la materia, ni que estos no puedan ejercer las funciones de fiscalizaci�n y vigilancia que les corresponde, ni que los oleoductos y terminales en operaci�n no contin�en sometidos a las normas bajo las cuales iniciaron sus actividades. Simplemente quiere decir que tales funciones y r�gimen ser�n las contenidas en otras disposiciones diferentes a la norma impugnada.

En m�rito de las consideraciones que anteceden, el CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, administrando justicia en nombre de la Rep�blica de Colombia y por autoridad de la ley,

Decl�rase la nulidad de los art�culos 1� a 8� del Decreto 128 de 11 de enero de 1986, �por el cual se reglamenta la Ley 1a. de 1984, en lo relativo al sistema de transporte de crudos por oleoductos de uso privado y terminales�.

Se deja constancia que la providencia anterior fue discutida y aprobada por la Sala en sesi�n de fecha 4 de diciembre de 1990.

Reynaldo Arciniegas Baedecker, Ausente; Carlos Gustavo Arrieta Padilla, Consuelo Sarria Olcos, Jaime Abella Z�rate, Joaqu�n Barreto Ruiz, Aclaro el voto; Carlos Betancur Jaramillo, Salvo el voto; Jos� Joaqu�n Camacho Pardo, Guillermo Chah�n Lizcano, Clara Forero de Castro, Miguel Gonz�lez Rodr�guez, Myriam Guerrero de Escobar, Amado Guti�rrez Vel�squez, Alvaro Lecompte Luna, Salvo de voto; Carmelo Mart�nez Conn, Ausente; Jos� Padilla Villar, Ausente; Dolly Pedraza de Arenas, Jorge Pen�n Deltieure, Ausente; Carlos Ram�rez Arcila, Libardo Rodr�guez Rodr�guez, Julio C�sar Uribe Acosta, Con salvamento de voto; Rodrigo Vieira Puerta, Salvo el voto; Diego Younes Moreno, Con salvamento de voto.

Aunque por razones diferentes, comparto la decisi�n adoptada por la Sala al declarar la nulidad del Decreto 128/86. Ello, porque a mi juicio el Presidente de la Rep�blica s� hizo uso equivocado de la potestad reglamentaria, no porque la Ley 1a./84 no permita ser reglamentada, sino porque se apart� de la facultad que tiene para se�alarle al Ministerio por v�a reglamentaria las orientaciones, los criterios y los principios generales que este organismo debe tener en cuenta al adoptar una pol�tica. En su lugar, el Ejecutivo opt� por restringir directamente la actividad del transporte de crudos, dar orientaciones al Ministerio, se�alar requisitos para la celebraci�n de contratos y asignar funciones al Ministerio y a algunas de sus dependencias, lo cual es ajeno al se�alamiento de pol�ticas.

Aunque comparto la decisi�n adoptada por la Sala dentro de este proceso, me separo de algunas de las razones contenidas en la parte motiva do la providencia, como se anota a continuaci�n:

1. Considera la Corporaci�n que no es suficiente para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la Rep�blica, que la Ley 1a. de l984 le haya asignado al Ministerio de Minas y Energ�a la funci�n de adoptar la pol�tica nacional en materia de transporte de hidrocarburos porque �su prop�sito no fue el de crear situaciones jur�dicas, derechos u obligaciones nuevas para el administrado, sino apenas el de reorganizar la administraci�n para un mejor funcionamiento del Ministerio de Minas y Energ�a... pero tales funciones de adopci�n de pol�ticas no pueden entenderse nunca en el sentido de que a trav�s de ellas se puedan desarrollar o regular materias no reguladas previamente por el legislador...� (Folios 253 y 254).

Sin embargo, en mi opini�n, si bien es cierto que la facultad de adoptar pol�ticas no puede entenderse en el sentido de que ella - permita modificar leyes preexistentes - como a rengl�n seguido lo dice la sentencia - tambi�n lo es que el Presidente de la Rep�blica al reglamentar la ley s� le puede se�alar al Ministerio las orientaciones, los criterios y principios que debe atender al adoptar la pol�tica nacional sobre la materia. Aceptar el criterio restrictivo que contiene la sentencia, seg�n el cual para que se pueda adoptar una pol�tica en materia de transporte de hidrocarburos se requieren desarrollos legislativos adicionales a los contenidos en la Ley la. de 1984, significa, no solo cercenar la potestad reglamentaria e impedir la aplicaci�n de una ley vigente, sino establecer - en ausencia de tales desarrollos legislativos - la imposibilidad de que el pa�s pueda contar con una pol�tica en un campo tan vital y de tanta importancia para el - pa�s, como el petrolero, con todas las repercusiones que de ello se derivan.

2. Aunque por razones diferentes, comparto la decisi�n adoptada por la Sala al declarar la nulidad del Decreto 128 de 1986. Ello, porque a mi juicio el Presidente de la Rep�blica s� hizo uso equivocado de la potestad reglamentaria, no porque la Ley la. de 1984 no permita ser reglamentada, sino porque se apart� de la facultad que tiene para se�alarle al Ministerio por v�a reglamentaria las orientaciones, los criterios y los principios generales que este organismo debe tener en cuenta al adoptar una pol�tica; vale decir, una estrategia, frente a las realidades y necesidades presentes y futuras del pa�s en materia petrolera. El Ejecutivo en lugar de se�alar esas orientaciones, esos criterios, esos principios generales, opt� por restringir directamente la actividad del transporte de crudos, dar orientaciones al Ministerio, se�alar requisitos para la celebraci�n de contratos y asignar funciones al Ministerio y a algunas de sus dependencias, lo cual es ajeno al se�alamiento de pol�ticas; y si lo fuera, no hay que olvidar que el legislador le asign� al Ministerio y no al Presidente, la facultad de adoptarlas. En materia de distribuci�n de competencias y de funciones administrativas, al igual que en la jurisdiccional, no tiene cabida el principio de que �quien puede lo m�s, puede lo menos�; esa distribuci�n hace imposible que el superior asuma funciones o facultades que la Constituci�n o la ley ha reservado a sus subalternos.

3. No considero afortunado ni l�gico el alcance que le da la Corte a la expresi�n �adoptar la pol�tica nacional� contenido en la transcripci�n de folios 251 y 252, en cuanto la identifica y limita a la facultad de presentar al Congreso las reformas legislativas pertinentes. Si ello fuere as�, en qu� quedar�a la iniciativa que el Ejecutivo tiene en materia legislativa Tampoco comparto, del todo, la precisi�n que sobre el particular hace la Sala a folio 253; pues se refunden dentro del concepto de �adoptar pol�ticas�, actividades puramente administrativas e incluso de polic�a administrativa, como las de �inspecci�n, control y vigilancia�. Tampoco creo que las pol�ticas que se adopten puedan referirse exclusivamente a las �entidades adscritas y vinculadas� y que �como funci�n de gobierno, no es m�s que la facultad de guiar el rumbo a la acci�n y gesti�n administrativa de cada entidad� (folio 253), pues es innegable que en materia de tanta trascendencia para la vida econ�mica del pa�s, dichas pol�ticas deben comprender igualmente a los particulares que se dedican a cualquiera de las actividades a que se refiere el literal a) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984.

POTESTAD REGLAMENTARIA / HIDROCARBUROS / POLICIA ADMINISTRATIVA / ECOPETROL - Facultades

El gobierno en el presente asunto excedi� la facultad reglamentaria que ten�a con fundamento en la Ley 1a. de 1984, porque so pretexto de su ejercicio pueden desconocer derechos adquiridos de los propietarios de los oleoductos definidos como de uso privado por el c�digo de petr�leos. En este sentido me parece clara la nulidad del art�culo 1� del Decreto 128 de 1986 impugnado. Disponer que la operaci�n y mantenimiento de tales oleoductos se efectuar� a trav�s de Ecopetrol, implica, nada m�s y nada menos, una expropiaci�n sin indemnizaci�n. El decreto no debi� anularse en su integridad porque contiene ciertas previsiones de polic�a administrativa que no est� afectada de ilegalidad.

Bogot�, D. E., enero veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y uno (1991).

Con todo respeto me separo de la decisi�n mayoritaria adoptada por la Sala Plena el 6 de diciembre de 1990.

En primer lugar, reitero lo que expuse en mi salvamento de voto suscrito el d�a 22 de enero del presente a�o y elaborado en relaci�n con la sentencia de 14 de los mismos mes y a�o (Proceso S - 157). As�, mantengo mi posici�n doctrinaria en torno a lo que entiendo por adoptar una pol�tica; igualmente insisto en el car�cter de ley cuadro que tiene la Ley 1a. de 1984.

Lo anterior no me impide aceptar que el gobierno en el presente asunto excedi� la facultad reglamentaria que ten�a con fundamento en la citada ley, porque so pretexto de su ejercicio pueden desconocer derechos adquiridos de los propietarios de los oleoductos definidos como de uso privado por el c�digo de petr�leos. En este sentido me parece clara la nulidad del art�culo 1� del Decreto 128 de 1986 impugnado. Disponer que la operaci�n y mantenimiento de tales oleoductos se efectuar� a trav�s de Ecopetrol implica, nada m�s y nada menos, una expropiaci�n sin indemnizaci�n.

Lo enunciado pone de presente la infracci�n de los art�culos 30 y 31 de la Carta.

Considero tambi�n que el decreto no debi� anularse en su integridad porque contiene ciertas previsiones de polic�a administrativa que no est�n afectadas de ilegalidad; y que su anulaci�n puede crear el equ�voco de que no tienen aplicaci�n hacia el futuro.

En este orden de ideas, son legales los mandatos contenidos en los dos par�grafos del art�culo 1�. No existe en esto una contradicci�n porque en estricta t�cnica dichos par�grafos no tienen el car�cter de tales, sino que son normas que tienen vida propia, y no dependientes del art�culo 1�.

Tampoco existe motivo de orden legal o constitucional para anular los art�culos 2�, 3�, 4�, 5�, 6�, 7�, 8� y 9�. Anularlos porque, como lo afirma la sentencia �se limitan a reproducir otras disposiciones de �ndole legal o reglamentaria consagradas en la legislaci�n vigente sobre la materia�, es un exceso en el poder anulatorio, con el peligro de que en el futuro se entorpezca la labor del Ministerio de Minas y de Ecopetrol con la alegaci�n por los administrados de los efectos erga - omnes de su nulidad. Asimismo se corre el peligro que ma�ana se alegue que como las anuladas eran posteriores y derogatorias de la legislaci�n preexistente, esta no subsista.

Con todo respeto, creo que solo debi� anularse el art�culo 1� del Decreto 128 de 11 de enero de 1986, con exclusi�n de sus dos par�grafos, que son aut�nomos e independientes.

POTESTAD REGLAMENTARIA / HIDROCARBUROS / ECOPETROL - Facultades / DERECHOS ADQUIRIDOS

Que el Decreto 128 de 1986 dispusiera �la operaci�n y mantenimiento de los oleoductos definidos como de uso privado por el C�digo de Petr�leos, destinados al transporte de crudos y terminales cuyo funcionamiento se inicie con posterioridad a la vigencia de este decreto, se efectuar� a Ecopetrol�, no significa que afecte per se derechos adquiridos y que vulnere el principio b�sico de la propiedad privada consagrado por el art�culo 30 de la Constituci�n Nacional. Se trata de una simple particularidad para el mantenimiento y operaci�n de esos oleoductos y de esos terminales. No se ve que se haya ido m�s all� del poder reglamentario. Un decreto reglamentario puede conferir a su turno la facultad de reglamentar - o subreglamentar - a un organismo del Estado, dentro del moderno criterio de la desconcentraci�n administrativa.

Bogot�, D. E., veinticinco (25) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991).

El suscrito consejero, muy respetuosamente, se permite consignar su cordial disentimiento con la mayor�a de la Sala que acogi� las tesis sostenidas en la providencia arriba referenciada, por las siguientes razones:

1a. El acto acusado en la demanda - Decreto n�mero 128 de 1986 - no s�lo fue dictado por el Gobierno - presidente de la Rep�blica y ministro de minas y energ�a - �en uso de las facultades que le otorga el numeral 3� del art. 120 de la Carta fundamental, sino ante la necesidad de reglamentar el literal a) del art. 3� de la Ley 1a. de 1984 en lo atinente a �dar incentivos a la industria colombiana para buscar su vinculaci�n al transporte de hidrocarburos, de acuerdo con los requerimientos de orden t�cnico y econ�mico y a las nuevas condiciones del pa�s en esta materia� y al establecimiento de un �marco jur�dico, dentro del cual el Ministerio de Minas y Energ�a pueda desarrollar las pol�ticas de dicho servicio�. Lo subrayado es lo m�s importante de la motivaci�n del acto y a sus palabras y al sentido y prop�sitos que �stas contienen ha debido atenerse la Sala al examinar si los mismos extralimitaron o no las atribuciones que la Constituci�n vigente conf�a al Jefe del Estado, del Gobierno y de la Administraci�n para �la cumplida ejecuci�n de las leyes�.

La motivaci�n de un acto administrativo, de cualquier clase que �ste sea, y sobre todo la motivaci�n expresa como en el caso que se analiza, encierra el car�cter de elemento de la expresi�n de voluntad de la Administraci�n, porque es el fundamento de su actividad, actividad que se presume leg�tima como antecedente, como premisa f�ctico - jur�dico del pronunciamiento de que se trate.

2a.) El Decreto 128 de 1986 reglamenta pues el modus operandi para que el Ministerio de Minas y Energ�a pueda adoptar pol�ticas en torno al sistema de crudos de uso privado y terminales. Adoptar pol�ticas, como lo consagra la Ley 1a. de 1984, no es s�lo guiar el rumbo de acci�n y de gesti�n para una posterior consideraci�n del Congreso, como lo cree el fallo del que disiente, sino algo m�s pragm�tico respecto a algo que no puede esperar, y de all� que el decreto reglamentario, en lo que hace al uso de oleoductos de uso privado, marca una formaci�n pr�ctica de encauzar la pol�tica en ese rubro por parte del Ministerio. Para el suscrito, la Ley 1a. de 1984 s� modific� sustancialmente los alcances del Decreto 1050 de 1968 en materia de petr�leos y gas natural, porque ser�a anacr�nico pensar de otro modo en esta �poca, distinta a la de 1968, cuando la rapidez se hace m�s urgente, m�s pronta, m�s expedita, lo que la aleja de lo que por naturaleza es dilatado, demorado, lento, como es el tr�mite para que algo se convierta en ley de la Rep�blica a trav�s del Congreso.

Contrariamente a lo que piensa la mayor�a en la sentencia en comento, el suscrito consejero est� persuadido de que la Ley 1a. de 1984 as� tuvo la intenci�n, y la llev� a cabo, de crear situaciones jur�dicas m�s modernas, m�s c�nsonas con la �poca, estatuyendo derechos y obligaciones nuevas para los administrados, al se�alar facultades o funciones para el mejor funcionamiento del Ministerio de Minas y Energ�a de manera que respondiera m�s �gilmente a las exigencias de la �poca, en materia de tanta trascendencia como es la de los petr�leos y dem�s hidrocarburos. En otras palabras, la Ley 1a. de 1984 obedeci� a una inteligencia m�s contempor�nea, m�s acorde con los tiempos en que fue expedida, y por eso le dio un realce a lo que debe entenderse por REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA, que no ha de consistir en algo mec�nico, sometido a cada paso, a decisiones que haya de someter al legislativo, donde la indispensable flexibilidad se eclipse, m�xime si se tiene en cuenta que las leyes tienen tendencia a la perpetuidad.

3a. Que el Decreto 128 de 1986 dispusiera �la operaci�n y mantenimiento de los oleoductos definidos como de uso privado por el C�digo de Petr�leos, destinados al transporte de crudos y terminales cuyo funcionamiento se inicia con posterioridad a la vigencia de este decreto, se efectuar� a la Empresa Colombiana de Petr�leos - ECOPETROL - �, no significa que afecte per se derechos adquiridos y que vulnere el principio b�sico de la propiedad privada consagrado por el art. 30 de la Constituci�n. En primer lugar, porque la frase que se ha subrayado en la transcripci�n indica muy claramente que su aplicaci�n se har� respecto a los oleoductos y terminales �cuyo funcionamiento se inicie con posterioridad� a la vigencia del decreto, o sea que en lo atinente a los que ven�an funcionando no rige la disposici�n y, por tanto, seguir�n operando y mantenidos por sus respectivos due�os de acuerdo al C�digo de Petr�leos. Y en segundo t�rmino, porque en nada se afecta la concesi�n o permiso obtenidos por los particulares para los nuevos oleoducto y terminales - cuyo uso privado se mantiene - , debido a que en la nueva concesi�n o permiso se habr� de se�alar que su operaci�n y mantenimiento se har� a trav�s de ECOPETROL. No hace a ECOPETROL due�o o propietario del oleoducto o de la terminal, ni �estatiza� sus usos, sino que su operaci�n y mantenimiento �se efectuar� a trav�s de ECOPETROL. S�lo - se repite - su operaci�n y mantenimiento, no su uso privado. De suerte que no hay conflicto de derechos particulares con cuestiones de �ndole p�blica, sino una simple particularidad para el mantenimiento y operaci�n de esos oleoductos y de esos terminales, en aras a la uniformidad que debe haber en ese campo en algo tan trascendental para la econom�a nacional como son el petr�leo y el gas natural. No se ve, por consiguiente que, por este aspecto, se haya ido m�s all� del poder reglamentario que otorga la Constituci�n al presidente de la rep�blica.

4a. Tampoco se ve por la circunstancia de que el decreto permita en su par�grafo 1� del art. 1� que ECOPETROL pueda contratar asesor�a y asistencia t�cnica para ese mantenimiento y para esa operaci�n siempre que se cumplan los requisitos del art. 3� de la Ley 10 de 1961, y much�simo menos se ve este pretendido vicio de ilegalidad o de inconstitucionalidad porque el par�grafo segundo precise que los oleoductos y terminales que est�n en operaci�n al entrar en vigencia el decreto �continuar�n sometidos a las normas bajo las cuales iniciaron sus actividades�; antes por el contrario, est� corroborando, por as� decirlo, el deseo de la Administraci�n de respetar los derechos adquiridos por los particulares, con justo t�tulo, en lo que hace a oleoductos y terminales de uso privado.

5a. Los dem�s art�culos del decreto simplemente son desarrollo de las condiciones, requisitos y pautas que el Ministerio de Minas y Energ�a debe exigir para las contrataciones que haga ECOPETROL para la asesor�a y asistencia t�cnica que permitan a ECOPETROL la operaci�n y mantenimiento de los oleoductos y terminales de crudos que se establezcan con posterioridad, y no hay en ello el menor atisbo de quebranto de las normatividades constitucionales o legales que el fallo observa.

6a. Un decreto reglamentario puede conferir a su turno la facultad de reglamentar - o subreglamentar - a un organismo del Estado, dentro del moderno criterio de la desconcentraci�n administrativa. Y que quede claro que esta tesis que sostiene el suscrito no desnaturaliza el criterio tradicional del poder reglamentario, sino que tiende a su actualizaci�n; obedece a los tiempos que corren y responde a una visi�n m�s contempor�nea a las realidades del mundo, a lo que no puede sustraerse el juzgador de la �poca contempor�nea. Una administraci�n de justicia anclada en el pasado, en conceptos arcaicos que se dictaron en una �poca distinta a la que se vive, no responde, no llena las exigencias de la historia, que requiere m�s dinamismo.

No es que el suscrito sea heterodoxo. La ortodoxia jur�dica y conceptual reposa en una aptitud de amoldarse, porque la justicia es algo vivencial y es, per se, de inter�s prevaleciente.

Hecha la confrontaci�n del alcance de la ley reglamentada, con lo dispuesto en el reglamento demandado, se observa que no hubo exceso de la potestad reglamentaria, entre otras razones, porque: a) Trazados por el legislador los rasgos principales de la pol�tica que deb�a adelantarse en los frentes enlistados en los literales a) y k) del art�culo 3� de la Ley 1a./84, le corresponde al ejecutivo reglamentar la ley desarrollando lo que est� impl�cito en ella, su aspecto teleol�gico, movi�ndose con desenvoltura y agilidad, como lo hizo al expedir el decreto demandado. Esta necesidad es la que lleva al int�rprete a predicar que es la materia reglamentable la que determina el alcance mayor o menor del decreto reglamentario; b) Es ajustada a la Constituci�n y a la ley la norma reglamentaria en cuanto le permite al Ministerio de Minas, el fijar los vol�menes de producci�n que los explotadores de hidrocarburos deben destinar a la refinaci�n en el pa�s, tener en cuenta las necesidades actuales y tambi�n las futuras para el abastecimiento interno; c) No puede confundirse el poder que tiene el gobierno para adoptar una pol�tica sobre la materia, con la situaci�n regulada por el legislador en el art�culo 27 del C�digo de Petr�leos, que se ordena a garantizar el flujo normal de las regal�as, impidi�ndole as� al explotador que maneje a su antojo el frente sensible de la producci�n.

Bogot�, D. E., febrero primero (1o.) de mil novecientos noventa y uno (1991).

Con toda consideraci�n me separo de la decisi�n mayoritaria, adoptada por la Sala Plena el d�a seis (6) de diciembre de mil novecientos noventa (1990), pues como reiteradamente lo expuse ante la Corporaci�n, la Ley 1a. de 1984, tiene la naturaleza de una ley marco. Aunque su constitucionalidad puede ser controvertida, por varios aspectos, ello no empece su reglamentaci�n mientras la H. Corte Suprema de Justicia no se pronuncie sobre su real alcance jur�dico.

Manejando la anterior perspectiva jur�dica, me limito a recoger, en este salvamento de voto, aspectos que considero sustanciales en la valoraci�n de las distintas circunstancias del caso, las cuales consign� en la ponencia que present� para fallar el presente proceso y que no fueron acogidos por la Sala Plena. En ella se discurr�a dentro del siguiente universo:

1o. EXAMEN DE LOS CARGOS PRIMERO Y SEGUNDO. A) A trav�s de ellos se afirma la inconstitucionalidad e ilegalidad del Decreto 196 de 1968, por violaci�n de los art�culos 20, 55, 56, 57 en relaci�n con el art�culo 76 de la Constituci�n Nacional y de los numerales 3� y 21 del art�culo 120 de la misma. Tambi�n del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984.

El enjuiciamiento hecho a la luz de la anterior normatividad impone el estudio del alcance de la potestad reglamentaria, pues a lo largo de la demanda el actor predica que el Gobierno la excedi� al adoptar disposiciones de car�cter legislativo que reforman los c�digos y las leyes vigentes, aspectos que sustenta a lo largo de su discurso con el manejo de distintas perspectivas jur�dicas.

Sobre la materia la Sala desea reiterar que es verdad jur�dica que la potestad reglamentaria no puede exceder el alcance y contenido de la ley que reglamenta, como lo recuerda el demandante, pero que es igualmente cierto que esa tarea exige que se desarrolle �...tanto lo que est� expreso en la ley como lo que va impl�cito en ella, en condiciones tales que el reglamento no debe acomodarse exclusivamente a la expresi�n literal de la norma, puesto que si esa apenas fuera su funci�n, implicar�a una simple reproducci�n de ella...�. (Sala de lo Contencioso - Administrativo. Secci�n Primera. Noviembre 23 de 1984. Expediente No. 4429. Consejero Ponente: Dr. Samuel Buitrago). �La potestad reglamentaria es la atribuci�n que tiene el gobierno de expedir normas generales, impersonales y abstractas a fin de que las leyes tengan un debido cumplimiento; tal potestad es de la esencia misma de la funci�n administrativa que sin ella no pod�a desarrollarse. Kelsen afirma que el poder reglamentario es el primer acto de ejecuci�n de la Ley y Hauriou por su parte afirma que el reglamento emana de la naturaleza misma de las cosas. En efecto: es imposible que la ley contemple toda las reglas de detalle necesarias para su debida aplicaci�n, el casu�smo en la ley es indicio claro de una falta de t�cnica legislativa, en consecuencia, la funci�n de hacer operante la norma legislativa en cuanto a los detalles la cumple el reglamento, es decir, la ley sienta los principios generales y el reglamento los desenvuelve en sus pormenores... Pero es evidente tambi�n que en la tarea reglamentaria el gobierno debe desarrollar no s�lo lo que hay expreso en la ley sino lo que hay impl�cito en ella, lo que est� en la entra�a misma de la norma reglamentada aunque las palabras no lo expresen, en forma tal que el reglamento no debe atenerse b�sicamente a la expresi�n literal de la norma porque si as� fuera su funci�n se limitar�a a una mera reproducci�n de ella; es necesario entonces que el poder reglamentario desentra�e el contenido impl�cito, la finalidad espec�fica de la ley sustantiva con lo cual podr� moverse con mayor desenvoltura y agilidad teniendo en cuenta desde luego siempre el principio de no rebasar ni la letra, ni la intenci�n ni la materia intr�nseca y si se quiere finalista del precepto sustantivo. Porque nadie duda que una copia servil, literal de la Ley que se reglamenta seria la negaci�n misma de la facultad reglamentaria y su utilidad pr�ctica ser�a tambi�n totalmente negativa� (Anales del Consejo de Estado. No. 437 y 438. Primer Semestre 1973, P�gs. 202 y 203).

Dentro del marco anterior es posible concluir, tambi�n, como lo ense�a el profesor GONZALO TORRES ZULETA, que: �NO ES EL PODER REGLAMENTARIO SUSCEPTIBLE DE AMPLIACION: ES LA MATERIA REGLAMENTARIA LO QUE DETERMINA QUE EL EJERCICIO DE ESA FACULTAD SE MANIFIESTE EN MAYOR O MENOR GRADO NORMATIVO� (La Potestad Reglamentaria del Jefe del Estado, Temis, 1979, p�g. 138).

Finalmente, y para hacer claridad en el sub - lite, la Sala reitera tambi�n su pauta jurisprudencial en el sentido de que no puede confundirse la potestad reglamentaria de que trata el art�culo 120 ordinal 3� de la Constituci�n Nacional, con la ampliada que surge del art�culo 32 de la misma. En este sentido, esta Corporaci�n, en fallo de veinte (20) de febrero de mil novecientos sesenta y nueve (1969), con ponencia del Consejero Dr. Miguel Lleras Pizarro, destac�:

�Estructurado el proceso de intervenci�n en la forma de mandato legislativo y adopci�n por el ejecutivo de las medidas intervencionistas, es claro que el Gobierno al determinar estas medidas no est� ejerciendo la funci�n ordinaria de reglamentar la ley (Art. 120, Ord 3� de la C. N.) sino ejecutando un mandato que lo capacita para regular discrecionalmente, con el prop�sito se�alado por el legislador y en el grado y oportunidad que �ste determine, el desarrollo de la intervenci�n, EN EJERCICIO DE UNA POTESTAD REGLAMENTARIA AMPLIADA, que emana del art�culo 32 de la Carta que da a estas disposiciones fuerza especial en su poder normativo... Los reglamentos que desarrollan la intervenci�n tienen una naturaleza jur�dica propia. Se trata de un poder reglamentario que podr�a llamarse �poder normativo gubernamental�, que se ejerce en forma de reglamentos, pero que tiene, dentro de la �rbita que le se�ala el legislador, la misma fuerza normativa de la ley.

�El mandato legal de intervenci�n, habilita al Gobierno de un poder normativo especial, y da a los reglamentos dentro del campo econ�mico intervenido, fuerza de ley, porque en otra forma se har�a nugatorio el principio de la intervenci�n que autoriza la Carta.

�Por otra parte el mandato legal no se agota por su ejercicio, ni tiene l�mite en el tiempo, o sea que los reglamentos son modificables por nuevos reglamentos, mientras est� vigente el mandato de intervenci�n� (Subrayas de la Sala).

B) Hecha la confrontaci�n del alcance de la Ley 1a. de 1984, art�culo 3� literales a) y k), con lo dispuesto en los art�culos 1�, 2�, 3�, y 4�, del Decreto 196 de 17 de enero de 1968, el sentenciador encuentra que en el caso en comento no hubo exceso de la potestad reglamentaria, en los distintos rubros que el demandante presenta en los cargos primero y segundo, por las siguientes razones:

PRlMERA. Porque la normatividad reglamentada, en su art�culo 3�, literales a) y k) facult� al Ministerio de Minas y Energ�a para: �Adoptar la Pol�tica nacional en materia de exploraci�n, explotaci�n, transporte, refinaci�n, manufactura, beneficio, transformaci�n y distribuci�n de minerales e hidrocarburos, as� como la pol�tica sobre generaci�n, transmisi�n, interconexi�n, distribuci�n y establecimiento de normas t�cnicas en materia de electricidad, y, en general sobre todas las actividades t�cnicas, econ�micas, jur�dicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables y de la totalidad de las fuentes energ�ticas del pa�s, en concordancia con los planes generales de desarrollo�. Tambi�n lo autoriz� para: �Fijar, de acuerdo con la Comisi�n de Precios del Petr�leo y del Gas Natural, los vol�menes de producci�n que los explotadores de hidrocarburos deben destinar a la refinaci�n en el pa�s y su forma de pago, los precios de venta, y los que correspondan, para los efectos cambiarios y fiscales, a los hidrocarburos de exportaci�n y sus derivados, y los valores que hayan de reintegrarse cuando la producci�n no se procese en el territorio nacional en las correspondientes proporciones�.

Hist�ricamente, la filosof�a jur�dica que se recoge en el literal a) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984, tuvo su antecedente en el Decreto 2301 de 28 de octubre de mil novecientos setenta y cinco (1975), que tambi�n autoriz� a la citada dependencia estatal para �ADOPTAR LA POLITICA NACIONAL� en las citadas materias. A su turno, esta normatividad fue dictada por el ejecutivo haciendo uso de las autorizaciones que se le dieron por medio de la Ley 28 de 1974, dentro del marco de lo preceptuado en el numeral 12 del Art�culo 76 de la Constituci�n Nacional.

Agr�gase a todo lo anterior que en el Decreto No. 444 de 22 de marzo de 1967, art�culos 154 y 162 se autoriz� al referido ministerio para determinar los vol�menes de producci�n que los explotadores deban vender para la refinaci�n en el pa�s y para fijar los precios correspondientes. En el inciso final, del �ltimo art�culo citado, se defini� que: �El gobierno, mediante decreto reglamentario, ...determinar� los sistemas que deban aplicarse para se�alar los precios de los crudos destinados a la exportaci�n y a la refinaci�n en el pa�s�.

SEGUNDA. Porque ADOPTAR UNA POLITICA en las materias indicadas en la Ley 1a. de 1984, no puede ser, como lo predica el demandante, con cita jurisprudencial de apoyo tomada del fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia, el d�a veinte (20) de octubre de mil novecientos sesenta y nueve (1969),�ESCOGER LA ORIENTACION, LA TENDENCIA o LA CONCEPCION GENERAL EN MATERIA DE MINAS Y PETROLEOS QUE MEJOR SE ACOMODE AL ESPIRITU Y A LAS CONVENIENCIAS NACIONALES, PARA EFECTO DE TRADUCIRLAS MEDIANTE LA PRESENTACION AL CONGRESO DE LAS REFORMAS LEGISLATIVAS PERTINENTES�. Si este fuera el real alcance del concepto podr�a concluirse que resultar�a innecesaria la normatividad que se ocupara de autorizar esa tarea, pues por mandato constitucional el poder ejecutivo tiene iniciativa legislativa para proceder en el sentido indicado, sin necesidad de norma particular que reitere la facultad. ADOPTAR UNA POLITICA, haciendo un an�lisis de la proposici�n normativa a trav�s de la cual se expres� el legislador, es tener abiertas las puertas para hacerle frente a todas las circunstancias que en el presente o en el futuro exijan ser reguladas en el campo de la exploraci�n, explotaci�n, transporte, refinaci�n, manufactura, beneficio, transformaci�n y distribuci�n de minerales e hidrocarburos. En materias tan sensibles, para la econom�a del pa�s, es f�cilmente comprensible que el gobierno no pueda afrontar una crisis nacional o internacional acudiendo s�lo al expediente de presentar un proyecto de ley al Congreso, que es de tramitaci�n dilatada en el tiempo. Si el int�rprete se detiene en el estudio del alcance del art�culo 3� del Decreto 1050, de julio cinco (5) de mil novecientos sesenta y ocho (1968), literal e), encuentra que en ese momento en el tiempo f�sico el legislador consider� que los ministerios pod�an �CONTRIBUIR A LA FORMULACION DE LA POLITICA DEL GOBIERNO EN LA RAMA O RAMAS QUE LES CORRESPONDEN Y ADELANTAR SU EJECUClON...�, perspectiva que se cambi� con la expedici�n del Decreto 2301 de 28 de octubre de 1975, que habla ya de �ADOPTAR LA POLITICA NACIONAL�. En apoyo de esta pauta jurisprudencial viene la INTENCION DEL LEGISLADOR, que aunque no siempre �til, resulta para este caso especialmente ilustrativa. Al examinar los antecedentes de la Ley 10 de 1984 se observa que tanto en la exposici�n de motivos, hecha en su momento por los se�ores Ministros de Hacienda y Cr�dito P�blico y de Minas y Energ�a, como en las ponencias respectivas que se prepararon para los debates reglamentarios en la C�mara y el Senado, se destac� en todo momento la urgencia y conveniencia de que sus OBJETIVOS GENERALES se concretaran a �...un esfuerzo mancomunado que conjugue grandes inversiones de capital nacional y extranjero, pol�ticas agresivas de exploraci�n, explotaci�n y comercializaci�n, un programa de recursos humanos y la indispensable adecuaci�n institucional del Sector� (Historia de las Leyes. Legislatura de 1984, Tomo 1, pag. 64). Tambi�n en la ponencia para primer debate en la C�mara de representantes se consign�: �...la necesidad de reestructurar este Ministerio ha sido impuesta por diversas razones que centran su causa fundamental en la pasada crisis energ�tica mundial y sus efectos de diverso orden en nuestro pa�s. Ahora bien, si en el sector de la miner�a no se ha presentado una crisis de mayores proporciones, no es menos cierto que hoy en d�a los pa�ses industrializados, por encima de su inter�s en el nivel de los precios, privilegian sus acciones con miras a garantizar el abastecimiento seguro de las materias primas que demandan sus econom�as, lo cual ha generado una gama de modalidades de formas de contrataci�n, negociaciones, acuerdos, tratados y convenios que pretenden la explotaci�n de los recursos dentro de reglas de juego estables y satisfactorias para productores y consumidores.

Pero el mercado externo no es la causa exclusiva de las preocupaciones del pa�s, ya que debemos, en forma imperante, satisfacer la demanda energ�tica y minera que requiere nuestro proceso de desarrollo econ�mico y social, raz�n por la cual todos los esfuerzos que se hagan desde el sector p�blico y privado para fortalecer la econom�a nacional correr�n el riesgo de perderse si no se cuenta con el suministro de energ�a confiable y de materias primas en condiciones de competencia.

La responsabilidad del Ministerio es de la m�s alta, ya que debe dirigir y controlar la exploraci�n, explotaci�n, transporte, refinaci�n, beneficio, transformaci�n, distribuci�n y producci�n de minerales e hidrocarburos y sus derivados, as� como lo relativo a las actividades de interconexi�n y distribuci�n de energ�a el�ctrica, para lo cual no cuenta con las herramientas modernas de organizaci�n que garanticen el suficiente nivel de eficiencia requerido para el cumplimiento de sus funciones...�. (Subrayas de la Sala).

Para la Sala es incuestionable que a trav�s de la Ley 1a. de 1984 el legislador le traz� al gobierno un verdadero programa, se�al�ndole en forma muy general la pol�tica que debe seguir en todos los frentes en ella indicados, en concordancia con los planes generales de desarrollo, con lo cual quiso significar que el ejecutivo deb�a moverse con agilidad y oportunidad para hacerle frente a las exigencias del momento y a las frecuentes crisis internacionales y tambi�n nacionales que en materia tan sensible suelen presentarse. Habr�a sido ingenuo, por decir lo menos, que el legislador de 1984 hubiese fijado precios o los vol�menes de producci�n que los explotadores de hidrocarburos deb�an destinar a la refinaci�n en el pa�s, pues las necesidades del abastecimiento interno cambian con rapidez extraordinaria, no siendo aconsejable ni pr�ctico que para cada circunstancia cambiante sea el congreso, a trav�s de leyes, y no el ejecutivo, a trav�s de decretos reglamentarios, el que maneje la situaci�n. Trazados por el legislador los rasgos principales de la pol�tica que deb�a adelantarse en los frentes en listados en los literales a) y k) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984, le corresponde a aquel reglamentar la ley desarrollando lo que est� impl�cito en ella, su aspecto teleol�gico, movi�ndose con desenvoltura y agilidad, como lo hizo al expedir el Decreto 196 de 1986. Esta necesidad es la que lleva al int�rprete a predicar que es la materia reglamentable la que determina el alcance mayor o menor del decreto reglamentario. Esta conclusi�n no es arbitraria, pues es bien sabido que el lenguaje del legislador no es necesariamente riguroso, ni completo, ni ordenado. Por ello se ense�a que la tarea del juez, en casos como el presente, es hacerlo m�s riguroso, m�s completo dentro de lo posible y reducirlo al sistema.

TERCERA. Porque todos los aspectos que el demandante glosa del Decreto Reglamentario No. 196 de 1986, sobre la limitaci�n de la producci�n de hidrocarburos, opci�n de venta en favor de Ecopetrol, adquisici�n de vol�menes distintos de los necesarios para la refinaci�n, se�alamiento de precios para los mismos, facultad del Ministerio de Minas y Energ�a para determinar los vol�menes de producci�n de petr�leo, teniendo en cuenta las caracter�sticas de los yacimientos, la recuperaci�n de las inversiones y la autosuficiencia de crudos en el futuro del pa�s, lo mismo que la facultad que se da a la Comisi�n de Precios del Petr�leo y del Gas Natural para que indique a ECOPETROL los mecanismos aplicables en caso de que existan excedentes para exportaci�n, etc. etc., encuadran dentro de la amplia tarea que el legislador le dio a esa dependencia oficial al autorizarla para ADOPTAR LA POLITICA NACIONAL en las materias reguladas en los literales a) y k) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984. Por lo dem�s, todo indica que en todos esos rubros no s�lo no se extralimit� el gobierno, al reglamentar la ley, sino que adopt�, en el momento oportuno, medidas convenientes y necesarias para la econom�a del pa�s. C�mo cuestionar, por ejemplo, la pol�tica que se orienta a mantener la autosuficiencia en el sector de hidrocarburos, o la que se proyecta a la generaci�n de excedentes para la exportaci�n C�mo censurar la toma de medidas r�pidas y convenientes para incentivar la explotaci�n de petr�leo en las concesiones a�n existentes Las condiciones cambiantes de la demanda y de la oferta del mercado del petr�leo no toleran la adopci�n de medidas retardadas, como ser�an las que podr�a tomar el legislativo si para el manejo de cada circunstancia urgente y particular se demandara con rigidez su intervenci�n, su actuaci�n a trav�s de leyes. La historia reciente muestra que a finales de 1985 los principales pa�ses exportadores de la OPEP pusieron en marcha una guerra de precios orientada a recuperar su cuota en el mercado, todo lo cual incidi� en la balanza de pagos del pa�s, no obstante la herramienta legal importante que tiene el Ministerio de Minas y Energ�a para el manejo de situaciones de tal naturaleza. El alcance de la potestad reglamentaria, de leyes como la 1a. de 1984, que autoriza al gobierno para ADOPTAR POLITICAS, es trascendental, habida consideraci�n de que ella le permite moverse en todos los frentes de la actividad petrolera, y con la prontitud que las urgencias del momento demandan. En esta materia no puede perderse de vista que el petr�leo es hoy por hoy el principal generador de los excedentes financieros requeridos por la econom�a, pues financia sus programas y proyectos y suministra los fondos para fortalecer el fisco nacional y para apoyar el desarrollo de otros sectores. Por todo lo anterior bien cabe concluir que cuando el legislador dicta normas generales, impersonales y abstractas, haciendo uso de tal literatura, se est� descargando de una serie de tareas t�picamente administrativas, aumentando as� la responsabilidad del gobierno.

La Sala encuentra ajustada a la Constituci�n y a la ley la norma reglamentaria en cuanto le permite al Ministerio de Minas y Energ�a, al fijar los vol�menes de producci�n que los explotadores de hidrocarburos deben destinar a la refinaci�n en el pa�s, tener en cuenta las necesidades ACTUALES y tambi�n las FUTURAS para el abastecimiento interno. Esa pauta no merece censura sino alabanza, pues el legislador de hoy no puede limitarse a ESTAR EN LA SOCIEDAD, ya que �sto s�lo le exige un conocimiento parcializado de las necesidades del momento. Su gran tarea consiste en que sepa colocarse tambi�n a DISTANCIA DE ELLA, pues s�lo as� le ser� posible anticipar LAS NECESIDADES con el fin de perge�ar de inmediato las soluciones. La filosof�a del instante no puede ser la que informa al gobernante pues ella resulta ca�tica para la estabilidad de la sociedad misma. �Pocas veces una forma de sociedad ha necesitado tanto un legislador y/u operador del derecho espec�ficamente nominado y preparado, como lo requiere la nuestra. Si antes el devaluado elitismo se apoyaba sobre las escasas posibilidades de alcanzar ciertos conocimientos, hoy, cuando el c�rculo de los conocedores ha sido ampliado por la t�cnica a esferas incalculablemente masivas, los factores de selecci�n nominativa tienen que recurrir a circunstancias particulares que otorgan a ciertos hombres una singular predisposici�n para ver la sociedad en perspectiva, a pesar de estar dentro de ella... Un bioqu�mico que se limita a estar en la sociedad, puede hacer grandes descubrimientos; un arquitecto que se limita a estar en la sociedad, puede levantar bellos edificios; pero muy discutible que quien simplemente est� en la sociedad, SIN REFLEXIONAR PROYECTIVAMENTE SOBRE ELLA CON PERSPECTIVA, pueda construir derecho a entender el derecho proyectado para poder operarlo...� (El Derecho y la Obra. Carlos Creus. Editorial Astrea, p�gs. 79 y ss.ss.).

CUARTA. Porque como ya se precis� en antes, el literal k) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984, facult� al Ministerio de Minas y Energ�a para �Fijar, de acuerdo con la Comisi�n de Precios del Petr�leo y del Gas Natural, los vol�menes de producci�n que los explotadores de hidrocarburos deben destinar a la refinaci�n en el pa�s y su forma de pago, los precios de venta, y los que correspondan, para los efectos cambiarios y fiscales, a los hidrocarburos de exportaci�n y sus derivados, y los valores que hayan de reintegrarse cuando la producci�n no se procese en el territorio nacional en las correspondientes proporciones�.

El an�lisis hist�rico sobre tan importante materia muestra que antes de 1967 los precios del petr�leo en su estado natural, llamado crudo, y en sus posteriores estados, denominados refinados o derivados, eran CONTRACTUALES y tomaban como referencia los valores del cat�logo o bolet�n internacional, los cuales se recog�an en los contratos de concesi�n, que constitu�an sistemas para percibir regal�as o participaciones o para pagar impuestos. A ra�z de la entrada en vigencia del Decreto Ley No. 444 de 1967, el Ministerio del ramo qued� autorizado para se�alar los precios de los crudos que adquiera el pa�s para su refinaci�n y consumo. En el desarrollo del Decreto 444 de 1967, se expidi� luego el Decreto 2008 del mismo a�o, que en su art�culos 2� y 3� dispuso:

�Seg�n lo establecido en el art�culo 162 del Decreto Ley 444 de 1967, funcionar� en el Ministerio de Minas y Petr�leos una Comisi�n de Precios, integrada as�...� �Art�culo 3� corresponde a la Comisi�n de Precios:

�a) Se�alar los vol�menes de producci�n que los explotadores de petr�leo deben vender para la refinaci�n en el pa�s;

�c) Liquidar el precio en moneda nacional de la parte del referido petr�leo cuyo valor deba cubrirse en dicha moneda, y

El examen de la realidad hist�rica muestra que en 1974 se dict� el Decreto 693, en virtud del cual se atribuy� al referido Ministerio la funci�n de determinar, de acuerdo con la aludida Comisi�n, �LA ESTRUCTURA DE PRECIOS DEL CARBON Y DE SUS DERIVADOS Y LOS DE DISTRIBUCION AL POR MAYOR Y AL CONSUMIDOR, DE TODOS LOS PRODUCTOS DERIVADOS DEL PETROLEO Y DEL GAS�. Vino luego el Decreto 844 de 1975 que derog� el Decreto 2008 de 1967 y reglament� los art�culos 154 y 162 del Decreto 444 de 1967 y los Decretos 1978 y 1999 de 1974. En el art�culo 8� del mismo, se dispuso:

�Corresponde a la Comisi�n de Precios del Petr�leo y del Gas Natural, mediante resoluci�n motivada se�alar:

�a) Los vol�menes de producci�n de petr�leo crudo que los explotadores deben vender para la refinaci�n interna... c) El precio al cual deben venderse el petr�leo crudo destinado a la refinaci�n interna y el gas natural asociado o no asociado destinado al tratamiento o utilizaci�n en el Pa�s... e) los precios de exportaci�n del petr�leo crudo y del gas natural asociado o no asociado, para EFECTOS FISCALES Y CAMBIARIOS...�.

Dentro del marco legislativo anterior es f�cil concluir que no le asiste la raz�n al demandante cuando predica que la actividad del gobierno, en cuanto hace relaci�n con la fijaci�n de precios, se limita a los solos �EFECTOS CAMBIARlOS Y FISCALES� y a los �VALORES QUE HAYAN DE REINTEGRARSE CUANDO LA PRODUCCION NO SE PROCESE EN EL TERRITORIO NACIONAL...�. Y se afirma lo anterior, porque desde que se expidi� el Decreto 444 de 1967, la Comisi�n de Precios pod�a, como ya se destac� en antes, determinar los precios a los cuales deben venderse el petr�leo destinado a la refinaci�n y tambi�n el correspondiente para efectos fiscales, es decir, que ten�a amplio campo de acci�n dentro de esas dos perspectivas. Esa misma filosof�a se consagra en el literal k) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984, pues bien le�da la norma es f�cil tener la comprensi�n de que en esa normatividad se contemplan tres situaciones sobre el particular, a saber:

c) Los valores que hayan de reintegrarse cuando la producci�n no se procese en el territorio nacional en las correspondientes proporciones.

Esta verdad lleva a concluir que en el literal k) del art�culo 3� de la Ley 1a. de 1984, no se registra ning�n espacio de limitaci�n, como lo afirma el demandante, y que, por lo mismo, el decreto reglamentario no va m�s all� de la ley en la materia.

QUINTA. La Sala no encuentra que se haya excedido la potestad reglamentaria porque el art�culo 3� del Decreto No. 196 de 1986 le haya dado a ECOPETROL la PRIMERA OPCION DE COMPRA de los vol�menes de hidrocarburos que no se destinen a la refinaci�n interna, pues dada la entidad de la ley reglamentada, es perfectamente viable y de recibo que el gobierno brinde esa posibilidad de contrataci�n a la citada empresa. En los tiempos que corren el contrato no se informa ya en la filosof�a liberal que dejaba a las partes amplia libertad para obligarse, pues el estado interviene cada d�a m�s en su estructura y alcance. Ello explica que por razones de inter�s prevaleciente se prorroguen ciertos contratos privados por mandato de la ley y se determine por �sta el campo de acci�n en que pueden moverse las partes en materia de precios, etc. En el caso en comento, la Sala encuentra que la PRIMERA OPCION DE COMPRA dada a Ecopetrol se impon�a para la adecuada ejecuci�n de la Ley la. de 1984, y, por lo mismo el reglamento pod�a consagrarla. Se detecta en ello una intervenci�n ordenada, seria y eficaz.

C) Se hace �nfasis en la demanda en la tesis de que en virtud de la Ley la. de 1984 se reform� la estructura administrativa del Ministerio de Minas y Energ�a y se determinaron sus funciones, con lo cual el Congreso hizo uso de la facultad que le corresponde a la luz de lo preceptuado en el numeral 9� del art�culo 76 de la Constituci�n, para enfatizar luego en la tesis de que dentro de ese marco constitucional las leyes, por ser solamente org�nicas, no tienen por finalidad el se�alamiento o la modificaci�n de las atribuciones del Presidente y de los dem�s funcionarios p�blicos, atribuciones o poderes que requieren en el estado de derecho de mandatos expresos de la Constituci�n y de la ley. Se concluye afirmando que �...los decretos que dicte el Gobierno en desarrollo de las leyes expedidas por el Congreso con base en el numeral 9� del art�culo 76, no son propiamente los decretos reglamentarios del numeral 3�; sino decretos complementarios de las leyes que estructuran la administraci�n nacional y que debe adoptar el Gobierno seg�n el numeral 21 del art�culo 120 de la Carta, para completar esa estructura�.

Para la Sala la Ley 1a. de 1984, no es simplemente org�nica del Ministerio de Minas y Energ�a. Ella fue mucho m�s all� al se�alar entre las funciones de la citada dependencia de la de ADOPTAR LA POLITICA NACIONAL en todos los campos que se enlistan en el literal a) del art�culo tercero y en el k) de la misma normatividad. Si al proceder as� el legislador excedi� la �rbita constitucional en que pod�a moverse, no es conflicto que deba desatar esta jurisdicci�n.

Finalmente, no encuentra la Sala que en el caso en comento el gobierno nacional haya hecho uso de facultades extraordinarias o que se hubiese movido dentro de las posibilidades constitucionales que el demandante en lista al sustentar el segundo cargo, bajo el numeral VI. Por ello, todas las divagaciones que el actor hace en torno a los art�culos 76, numerales 4�, 11, 12 y 22 y el 80, numeral 6� de la Carta, no vienen bien al caso.

2o. EXAMEN DEL TERCER CARGO. Se afirma en la demanda que el Decreto 196 de l986, al reglamentar las disposiciones de los art�culos 154 y 162 del Decreto Extraordinario No. 444 de 1967, infringe directamente esta normatividad, lo mismo que lo preceptuado en los art�culos 46 y 159 del mismo estatuto y el art�culo 16 del C�digo de Petr�leos. Se precisa luego que habida consideraci�n de que el Decreto 196 de 1986, establece que el Gobierno podr� �...adquirir vol�menes adicionales a las necesidades de refinaci�n en el pa�s...� y �...fijar los precios a que �ste deba pagarse...�, se violan las disposiciones del inciso 2� del art�culo 154...�, pues la ley no autoriza la venta de divisas para estos vol�menes adicionales y ellos, en consecuencia no podr�n pagarse en moneda extranjera�.

La Sala no hace suya esta perspectiva de interpretaci�n, pues la adquisici�n de los vol�menes de petr�leo, adicionales a las necesidades de refinaci�n en el pa�s, no siempre tienen que pagarse en moneda extranjera. A esta conclusi�n se llega despu�s de leer el inciso primero del art�culo 154 del Decreto 444 de 1967, que es claro al definir que esta �ltima posibilidad s�lo se abre paso cuando �EL GOBIERNO AUTORICE�. Si esta circunstancia legal no se da, el pago necesariamente tiene que hacerse en moneda colombiana. La Sala encuentra conforme a la l�gica de lo razonable lo expuesto sobre este particular por el procurador judicial de la Naci�n Ministerio de Minas y Energ�a, cuando destaca que lo preceptuado en el art�culo 6�, del literal c), del Decreto 444 de 1967, s�lo tiene vocaci�n para ser aplicado cuando se adquiera el petr�leo crudo en el extranjero, pues en Colombia no existe norma constitucional ni legal que obligue al pago en divisas de ese combustible.

En este cargo se hacen consideraciones de fondo respecto del alcance del art�culo 16 del C�digo de Petr�leos (Decreto 1056 de 1953), para destacar que existe libertad de exportaciones de petr�leo �...las cuales no requieren permiso escrito de la Oficina de Registro de Cambios...� para concluir luego afirmando que: �...no es obligatorio reintegrar al pa�s la moneda proveniente de tales exportaciones, salvo cuando el gobierno lo exija, seg�n lo aconseje la situaci�n de la balanza de pagos, caso en el cual ser� necesario reintegrar al pa�s hasta una cuarta parte del valor de dichas exportaciones...�.

Para el sentenciador es verdad jur�dica que la libertad a que se hace referencia en el p�rrafo anterior existe, pero es para ella igualmente cierto que para que se pueda hacer uso de la misma, se impone que las necesidades presentes y futuras del pa�s toleren un margen de exportaci�n, pues si as� no ocurre, nada se puede exportar. No cabe afirmar, como lo hace el demandante, que los explotadores de petr�leo, con la normatividad acusada, est�n perdiendo �...su derecho a disponer libremente de los vol�menes de producci�n que excedan las necesidades de refinaci�n internas...� pues si ellos los requiere el pa�s para la satisfacci�n de sus necesidades, ning�n inter�s particular podr� prevalecer sobre los de la comunidad. No tendr�a sentido alguno, ni ser�a una buena pol�tica de gobierno, aquella que permitiera la exportaci�n de los vol�menes que no se destinan a la refinaci�n interna, para luego tener que adquirirlos en el exterior, con el consiguiente desembolso de divisas, con la incidencia que esto �ltimo tiene en la econom�a del pa�s. El Derecho, ense�aba Holmes, no es l�gica sino experiencia, y �sta demanda que el juez se ocupe de la valoraci�n de todas las circunstancias particulares del caso, con entidad de hechos notorios, al desatar conflictos de intereses como el presente.

Tampoco es de recibo para el sentenciador la tesis expuesta en la demanda por el actor cuando afirma que a la luz de lo dispuesto en el decreto reglamentario, los �... explotadores de petr�leo pierden su derecho a disponer libremente de los vol�menes de producci�n que excedan las necesidades de la refinaci�n internas, derecho que est� amparado por las normas del Decreto 444 de 1967 y del C�digo de Petr�leos�. Sobre este particular la Sala reitera lo que ya expuso en antes, en el sentido de que esa facultad o derecho subjetivo s�lo es viable en la medida en que las necesidades presentes o futuras del pa�s no demanden otra cosa. Mucho menos cabe alegar que en el caso en comento se registre un derecho para los propietarios, de aquellos que deben ser EXPROPIADOS en virtud de la expedici�n de leyes expedidas por motivos de utilidad p�blica o de inter�s social y con PREVIA INDEMNIZACION. En este particular la Sala hace suya la perspectiva doctrinaria que la Sala de Consulta fij� en CONCEPTO rendido el d�a once (11) de marzo de mil novecientos setenta y dos (1972), Radicaci�n No. 561. Consejero Ponente Dr. Alberto Hern�ndez Mora, donde en lo pertinente se lee:

�Tanto en el caso de las cl�usulas propiamente reglamentarias de la concesi�n como en el de las leyes que rodean el contrato y determinan su ambiente jur�dico, el concesionario no tiene derechos subjetivos emanados del contrato sobre situaciones jur�dicas generales creadas por la ley existente al momento de contratar, y aunque se alegaren siguiendo un extremo y excluyente razonamiento civilista, de todas maneras se estar�a frente a un conflicto entre derechos privados y la necesidad p�blica, en el que la nueva ley ser�a de inmediata y general aplicaci�n por ser de evidente inter�s social y adem�s de orden p�blico.

�La menci�n que en los contratos administrativos hagan los contratantes a la ley vigente, y a�n su expresa incorporaci�n al contrato como cl�usulas de �ste, nada cambia en el aspecto indicado, <MI>ni hace perder a la ley su naturaleza jur�dica, para convertirla en el caso concreto en una mera estipulaci�n contractual solo modificable por la voluntad com�n de los contratantes o para EXONERAR A LOS CONTRATANTES DE LA APLICAClON DE LA LEY FUTURA. Tampoco priva a la administraci�n de su derecho, ni la libera de la obligaci�n, de aplicar en forma general e inmediata la nueva ley.

�Por ser creaci�n exclusiva del Estado y dictadas en ejercicio de su poder de imperio, las leyes vigentes incorporadas a los contratos al tiempo de su celebraci�n, crean para los contratantes un status legal que rebasa la situaci�n jur�dica concreta creada por el acuerdo particular de voluntades en virtud de las verdaderas cl�usulas contractuales.

�Se comprende as� f�cilmente que la jurisprudencia y los autores hayan considerado siempre que la incorporaci�n en los contratos particulares de las leyes vigentes al tiempo de su celebraci�n, no tiene otro alcance que el reglamentario e interpretativo de la voluntad que las partes hayan querido expresar, y que esto no significa que tales leyes puedan ser tomadas como verdaderas cl�usulas contractuales, de naturaleza y alcance semejantes a las que deben su origen al asentimiento privado.� (Corte Suprema de Justicia. Sala de Negocios Generales. Sentencia de octubre 1o. de 1956).

�Si los particulares pueden obligarse a todo aquello no prohibido por las leyes, la administraci�n no puede hacer sino lo que la autorice o mande la ley. Entre sus facultades no est� la de convenir contractualmente LA PERMANENCIA DE UNA NORMA LEGAL O LA DE RESTAR EFECTO GENERAL A LA LEY FUTURA. Semejante estipulaci�n ser�a contraria al orden p�blico y al inter�s general que expresa la ley, al ordenamiento constitucional que da al legislador la facultad de hacer las leyes y de reformar o derogar las existentes.

�Solo cuando la ley expresamente lo autorice, y la estipulaci�n contractual sea desarrollo particular y directo de la facultad dada por el legislador, la administraci�n puede crear en los contratos que suscriba, situaciones individuales subjetivas que la nueva ley debe respetar.

�La revocatoria del acto reglamentario, como ya se explic� anteriormente, no borra en lo pasado los efectos jur�dicos ya producidos, que la propia ley autorizaba. En este caso, no se desconoce la competencia constitucional del legislador, sino que se cumple la voluntad por �ste expresada en la ley.

�Un primer punto debe ponerse fuerza de toda discusi�n. El contrato de concesi�n no puede comprometer la competencia legal de las autoridades para dictar las leyes y reglamentos, necesarios para el inter�s p�blico. En particular, el poder reglamentario de polic�a de la administraci�n o su poder legislativo o reglamentario de establecer o modificar los impuestos, no resulta limitado en forma alguna a ra�z de la concesi�n, CUALESQUIERA SEAN LAS CLAUSULAS INCLUIDAS EN EL ACTO DE CONCESION, AUN CUANDO DICHO ACTO ESTIPULE EXPRESAMENTE UNA LIMITACION. La medida general de inter�s p�blico, dispuesta por la autoridad (concedente o no concedente) en ejercicio de su competencia legal, es v�lida y regular. Una competencia reglamentaria no puede ser comprometida por su titular� (Principios Generales del Derecho Administrativo. Tomo V., p�g. 14).

�Si en ciertos casos los reglamentos pueden dar lugar a la adquisici�n de derechos en el pasado por aplicaci�n de sus normas a casos concretos, jam�s pueden adquirirse derechos sobre el reglamento mismo y �ste puede en todo momento ser derogado o modificado. La administraci�n que al dictarlo ejerce una competencia de derecho p�blico tampoco podr�a obligarse a mantener el reglamento en el futuro, porque �stas competencias no son susceptibles de estipulaci�n contractual�. (Anales del Consejo de Estado. 1972 Primer Semestre. p�g. 54 y siguientes. Subrayas de la Sala).

La filosof�a jur�dica anterior, aunque hace referencia al contrato de concesi�n, es aplicable a todas las relaciones jur�dicas negociales, pues, se repite, por medio de estipulaciones acordadas por las partes no es posible definir que en el futuro no se cambiar� la ley o que �sta no tendr� aplicaci�n inmediata. �...la administraci�n no puede limitar los �rganos del Estado en el ejercicio de sus competencias constitucionales...�, se destaca tambi�n en el fallo en antes citado.

3o. EXAMEN DEL CUARTO CARGO. Se afirma en la demanda que el Decreto Reglamentario No. 196 de 1986, viola el art�culo 30 de la Constituci�n Nacional y el 38 de la Ley 153 de 1887, por las razones que se indican en la literatura a trav�s de la cual se estructura este cargo, el cual tampoco est� llamado a prosperar, pues siendo incuestionable que el petr�leo que corresponda a los explotadores de hidrocarburos, es decir, a los propietarios privados, concesionarios y titulares de los contratos de asociaci�n, es de su propiedad, ello no empece para que el gobierno, haciendo uso de la facultad que le dio la Ley 1a. de 1984, para adoptar la pol�tica nacional en todas las materias se�aladas en la misma, pueda, a trav�s de decretos reglamentarios limitar la producci�n de petr�leo, disponer que la Comisi�n de precios del Petr�leo y del Gas Natural indiquen los mecanismos aplicables en caso de que existan excedentes para la exportaci�n, establecer opciones de compra en favor de Ecopetrol sobre los vol�menes que no se destinen a la refinaci�n interna y a los precios que rijan para �ste, como ya se explic� en detalle al estudiar los anteriores cargos.

Como ya se expres� en antes, tampoco cabe afirmar que en cuanto el decreto reglamentario se �...aplique a los contratos vigentes, viola igualmente el art�culo 30 de la Constituci�n Nacional, porque los derechos que surgen de los contratos tienen igualmente el car�cter de situaciones jur�dicas concretas e individuales y de derechos adquiridos que no pueden ser modificados por leyes posteriores...�, como se destaca en el libelo. En el concepto emitido por la SALA DE CONSULTA, que en antes se transcribi�, se recuerda, al estudiar la situaci�n planteada, que las consecuencias jur�dicas que se desprenden son otras. All� se lee:

�Como todos los contratos se rigen por la buena fe y la equidad, y debe estarse a la intenci�n de las partes, la variaci�n de la ley, o de las circunstancias concomitantes, dar�a lugar a los consiguientes reajustes o compensaciones entre los contratantes, y eventualmente a CONDENAS INDEMNlZATORIAS, siempre que se compruebe por el perjudicado que sus obligaciones contractuales se han agravado m�s all� del l�mite del �lea normal que debe soportar todo contratante, y que en consecuencia, se ha roto el equilibrio econ�mico del contrato considerado al momento de la convenci�n, como sucede en las estipulaciones sobre reajuste futuro de precios en los contratos de obra p�blica...�.

4o. EXAMEN DEL QUINTO CARGO. Se sostiene en la demanda que el decreto reglamentario viola el art�culo 27 del Decreto 1056 (C�digo de Petr�leos), por cuanto en �ste se dispone que ning�n concesionario podr� restringir la explotaci�n de petr�leo de su empresa a una cantidad menor de la cuarta parte de la capacidad productora m�xima de sus pozos, salvo que lo haga previo permiso del Gobierno, permiso que no podr� exceder de un a�o en cada caso. Sin embargo - agrega el actor - el explotador se encuentra frente a una situaci�n contradictoria, �...ya que el art�culo 27 del C�digo de Petr�leos le prohibe restringir la producci�n y el art�culo 1� y su par�grafo del Decreto 196 de 1986 le impone limitaciones en los vol�menes de producci�n sin fundamento legal�.

Estudiado el cargo la Sala encuentra que de la lectura de la normatividad citada no se desprende, prima facie, que en puridad de verdad se est� restringiendo la producci�n de petr�leo a una cantidad menor de la cuarta parte de la capacidad productora m�xima de los pozos. Las orientaciones que all� se se�alan se vinculan estrechamente a la necesidad de satisfacer las exigencias de la demanda ACTUALES y FUTURAS del abastecimiento interno, con el mejor deseo de garantizarle al pa�s su autoabastecimiento. Para la Sala se ajusta a derecho el decreto reglamentario, en el frente cuestionado, pues no puede confundirse el poder que tiene el gobierno para ADOPTAR UNA POLITICA sobre la materia, con la situaci�n regulada por el legislador en el art�culo 27 del C�digo de Petr�leos, que se ordena a garantizar el flujo normal de las regal�as, impidi�ndole as�, al explotador que maneje a su antojo el frente sensible de la producci�n. En este particular tambi�n se observa una filosof�a sana orientada a mantener el bien com�n. Pero mientras el particular puede ser controlado, ser�a inusitado, por decir lo menos, que la administraci�n tuviera trabas para poner en marcha LA POLITICA que las circunstancias exigen en un momento dado. Esto explica muy bien que la normatividad en materia tan sensible pueda y deba ser cambiada con prontitud para mantener en todo momento el control de las distintas circunstancias. Por lo dem�s, la facultad que se concede al Ministerio de Minas y Energ�a no podr� ponerse en marcha manejando criterios arbitrarios, pues debe actuar teniendo en cuenta las �necesidades actuales y futuras del abastecimiento interno�, �las caracter�sticas de los yacimientos�, �la recuperaci�n de las inversiones� y �la autosuficiencia de crudos en el futuro del pa�s�, como se lee a lo largo del art�culo 1� del Decreto 196 de 1986.

El estudio de la hip�tesis normativa no permite concluir, a la luz de la l�gica de lo razonable, que el manejo de las citadas pautas legales d� como resultado la reducci�n de la producci�n de petr�leo a una, cantidad menor de la cuarta parte. Por qu� no sostener tambi�n que bien podr�a darse el resultado contrario, esto es, un incremento sustancial en el referido frente Todo indica que en este particular lo mejor es no dar entrada a la simple especulaci�n sobre lo que puede ocurrir, pues no hay buenas razones para suponer que en tan delicada materia se impondr� la arbitrariedad y se pondr� en marcha una pol�tica insensata para Colombia.

5o. EXAMEN DEL SEXTO CARGO. Se estructura este cargo con la tesis de que en el Decreto Reglamentario se establece en favor de ECOPETROL �una opci�n de compra sobre vol�menes de producci�n que excede la capacidad de refinaci�n interna...�, con lo cual se ha establecido un MONOPOLIO en favor de la citada empresa, �SIN INDEMNIZAR A LOS INTERESADOS, CON EVIDENTE VIOLACION DEL ARTICULO 31 DE LA CONSTITUCION�.

La anterior perspectiva jur�dica no la comparte la Sala, pues como ya se dijo al inicio de esta providencia, LA OPCION DE COMPRA encuadra dentro del amplio marco legal de ADOPTAR UNA POLITICA NACIONAL, que autoriza la Ley 1a. de 1984. No aparece demostrado, dentro del informativo, que con la vigencia del decreto reglamentario, cuya nulidad se solicita, se est� violando contrato alguno o alterando el equilibrio econ�mico del mismo. En este momento del discurso es tolerado al fallador preguntar Existe alguna relaci�n jur�dica de naturaleza negocial en que se haya pactado que LA OPCION DE COMPRA la tiene persona distinta a ECOPETROL Si la respuesta fuese positiva, se impondr�a concluir que la presente demanda no se puso en marcha en ejercicio de la simple acci�n de nulidad sino de la denominada hoy de nulidad y restablecimiento del derecho. Y si no aparece acreditada la violaci�n de ninguna relaci�n contractual, se impone concluir que todos los dem�s aspectos que la informen es de tipo reglamentario, motivo por el cual puede variarlo el legislador, �...en ejercicio de potestades soberanas e inalienables, o la administraci�n, en desarrollo de los mandatos legales�, como se lee en el CONCEPTO de la Sala de consulta a que antes se hizo referencia.

6o. EXAMEN DEL SEPTIMO CARGO. Se sostiene en el libelo que el decreto reglamentario viola los art�culos 669, 716, 718 y concordantes del C�digo Civil, en la medida en que se priva a los explotadores de petr�leo, sean ellos propietarios privados del mismo, concesionarios o asociados en las participaciones que les corresponden de disponer libremente de los vol�menes de crudo que excedan a las necesidades de la refinaci�n interna.

Para la Sala la limitaci�n a que hace referencia el demandante se justifica por razones de inter�s prevaleciente. La Administraci�n, en los tiempos que corren, �...act�a para favorecer realmente las condiciones de igualdad entre los ciudadanos, pero de una igualdad sustancial, lejos de aquellas manifestaciones y enunciaciones un tanto abstractas y program�ticas del Estado Liberal. La administraci�n tiene como nota sobresaliente en nuestros d�as la omnicomprensi�n. Crece d�a a d�a y se desarrolla cada vez m�s; su actividad es cada vez m�s amplia...�, �... la suprema aspiraci�n de un pa�s no consiste ya en tener una Administraci�n inofensiva, frenada por complicadas normas procesales. Nadie quiere ahora una Administraci�n inocua, sino id�nea, r�pida y eficaz� (Pol�tica y Desarrollo) (Cita tomada de Principios de Derecho Administrativo. Rodolfo Carlos Barra, Editorial Abaco de Rodolfo de Palma, p�g. 55).

La filosof�a anterior explica bien el por qu� la Sala no considera que en el caso en comento se haya despojado de ning�n derecho a persona alguna. En el decreto reglamentario se fijan simplemente pautas, orientaciones, para lograr el bien de la comunidad nacional.

La argumentaci�n que se recoge en la demanda, orientada a convencer de que el acto administrativo carece de la suficiente motivaci�n y tambi�n de que ella es falsa, no es de recibo. Las distintas circunstancias invocadas por el gobierno para motivar el Decreto No. 196 de 17 de enero de 1986, tienen universo de recibo. Es incuestionable que todos los aspectos relacionados con la operatividad, la comercializaci�n, la refinaci�n y exportaci�n del petr�leo, son particularmente sensibles para la econom�a del pa�s. En esta materia baste recordar que al iniciarse el a�o de 1980 Colombia registraba un considerable d�ficit comercial en cuanto a petr�leo y sus derivados. Las importaciones de crudo y gasolina superaban ampliamente las exportaciones de combust�leo o fuel - oil, con impactos en la cuenta corriente del orden de los seiscientos millones de d�lares. Es igualmente notorio que en los �ltimos tres a�os se ha incrementado la importancia de las actividades del sector petrolero en la econom�a, como efecto del sustancial aumento en la producci�n y en las exportaciones de crudo. La elevada producci�n de petr�leo en 1986 y 1987 contribuy� a mejorar la participaci�n del sector minero en el Producto Interno Bruto (PIB), as� como a la diversificaci�n de la estructura exportadora del pa�s. Se ha logrado hoy la autosuficiencia en los abastecimientos de petr�leo y Colombia ha podido contar con mayores ingresos a nivel de las regiones productoras, la empresa estatal y el fisco nacional. En la Memoria al Congreso Nacional, correspondiente al a�o de 1989, el Sr. Ministro de Minas y Energ�a destaca: �LAS INVERSIONES EN LOS DIFERENTES RUBROS DE LA INDUSTRIA PETROLERA Y LOS INGRESOS DE EXPORTACION HAN TENIDO TAMBIEN UN CONSIDERABLE IMPACTO EN LOS ASPECTOS MONETARIO, CAMBIARIO, FISCAL Y REAL� (Obra citada p�g. 92). Todo indica que al logro de tan excelentes resultados ha contribuido, en buena parte, la legislaci�n que el pa�s se ha dado en los �ltimos a�os sobre la materia. Para la Sala la motivaci�n que se recoge en el decreto reglamentario es REAL y SUFICIENTE. En el se destacan muy bien las CAUSAS O MOTIVOS que lo inspiraron, por lo cual no es de recibo el cargo de falsa motivaci�n.

La Ley 1a. de 1984 es una ley marco, lo cual tiene como consecuencia un margen mayor de potestad reglamentaria para el ejecutivo. El decreto acusado precis� con claridad que los oleoductos y terminales que est�n en operaci�n, continuar�n sometidos a las normas bajo las cuales iniciaron sus actividades. Tambi�n expresa que las disposiciones que �l contiene se aplican a los oleoductos privados �cuyo funcionamiento se inicie con posterioridad a la vigencia de este decreto�, lo cual deja a salvo las situaciones anteriores a su vigencia, y muestra la preocupaci�n por salvaguardar derechos adquiridos.

Bogot�, D. E., siete (7) de febrero de mil novecientos noventa y uno (1991).

De la manera m�s respetuosa, me separo de la decisi�n adoptada mayoritariamente por la Corporaci�n, por las siguientes razones:

1o. El punto fundamental del asunto gira en torno del ordinal 3� del art�culo 120 de la Carta que le otorga al Presidente de la Rep�blica la facultad de �ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las �rdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecuci�n de las leyes�.

Por consiguiente es necesario explorar la fuente jur�dica que pueda existir para la reglamentaci�n.

1o. La Ley 1a. de 1984, que en su art�culo 3�, le se�ala al Ministerio de Minas, adem�s de las funciones que le asigna a todos los Ministerios el Decreto Ley 1050 de 1968, las funciones de:

a) Adoptar la pol�tica nacional en materia de exploraci�n, explotaci�n, transporte, refinaci�n, manufactura, beneficio, transformaci�n y distribuci�n de minerales e hidrocarburos, as� como la pol�tica sobre generaci�n, transmisi�n, interconexi�n, distribuci�n y establecimiento de normas t�cnicas en materia de electricidad, y, en general sobre todas las actividades t�cnicas, econ�micas, jur�dicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables y de la totalidad de las fuentes energ�ticas del pa�s, en concordancia con los planes generales de Desarrollo.

e) Dictar los reglamentos y hacer cumplir las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias relacionadas con la exploraci�n, explotaci�n, transporte, refinaci�n, distribuci�n, procesamiento y comercializaci�n de los recursos naturales no renovables, as� como las relativas a la generaci�n, transmisi�n, interconexi�n, distribuci�n y de control t�cnico de la Energ�a El�ctrica. (Se subraya).

2o. Como en el decreto acusado se reglamenta la Ley 1a. de 1984 �Por la cual se reforma la estructura administrativa del Ministerio de Minas y Energ�a y se determinan las funciones de sus dependencias� es conveniente precisar su naturaleza jur�dica.

Es por su contenido una ley org�nica que desarrolla la estructura de la administraci�n nacional, y tiene origen constitucional, en el ordinal 9� del art�culo 76 de la Carta, que atribuye al Congreso la facultad de determinar la estructura de la Administraci�n Nacional mediante la creaci�n de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos P�blicos.

Esta Ley, como lo dice la exposici�n de motivos de la Reforma Constitucional de 1968, de la cual proviene el mencionado canon, es una ley marco, lo cual tiene como consecuencia un margen mayor de potestad reglamentaria para el ejecutivo. En la exposici�n de motivos de tal innovaci�n se lee lo siguiente sobre el particular:

art. 7o. Las reformas contempladas en el art�culo 76 implican una nueva concepci�n de las atribuciones que correspondan a las ramas legislativa y ejecutiva del poder p�blico en el estado moderno, cuando �ste ha asumido importantes funciones en los campos econ�mico y social antes vedados a los Estados no intervencionistas.

Los cambios propuestos parten de la idea b�sica de que en materias econ�micas, fiscales y administrativas el legislador debe limitarse a se�alar pautas generales al Ejecutivo, dictando �nicamente la orientaci�n pol�tica en dichas materias (atribuciones 9a., 10a., y 22). Es al gobierno al que le corresponde desarrollar y ejecutar esa pol�tica porque es el que cuenta con el personal y los medios t�cnicos requeridos para dar adecuada y oportuna respuesta a los problemas que la vida contempor�nea plantea en los campos se�alados... (se subraya).

3o. Tal y como lo expres� en la oportunidad en que se discuti� en la Sala este tema, considero que el decreto acusado precis� con claridad en su art�culo 1�, par�grafo 2�, que los oleoductos y terminales que est�n en operaci�n, continuar�n sometidos a las normas bajo las cuales iniciaron sus actividades. Tambi�n el art�culo 1�, expresa que las disposiciones que �l contiene se aplican a los oleoductos privados �...cuyo funcionamiento se inicie con posterioridad a la vigencia de este decreto...�, lo cual deja a salvo las situaciones anteriores a su vigencia, y muestra la preocupaci�n por salvaguardar derechos adquiridos.

Bogot�, D. E., cuatro (4) de febrero de mil novecientos noventa y uno (1991).

Con el debido respeto, me permito discrepar de la decisi�n mayoritaria adoptada por la Sala Plena el 6 de diciembre de 1990, acogiendo las razones expuestas en el salvamento de voto del H. Consejero CARLOS BETANCUR JARAMILLO, al cual me adhiero.

Es necesario destacar s�, que el ejercicio de la potestad reglamentaria, utilizada por el Gobierno en relaci�n con la Ley 1a. de 1984, por medio del decreto enjuiciado, es susceptible, por el contenido de su previsi�n primera, de vulnerar claros mandamientos de orden constitucional y legal, tutelas de la propiedad privada, si se advierte que interferir los oleoductos definidos como privados, con facultades conferidas a la Empresa Colombiana de Petr�leos, equivale a desustanciar los atributos del derecho de dominio, particularmente el jus utendi.