Fecha Providencia | 10/03/1987 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Samuel Buitrago Hurtado
Norma demandada: artículo 2º del Decreto reglamentario número 0400 de 6 de febrero de 1986
Demandante: Leticia Margarita Gómez Paz.
SIN EXTRACTO DE RELATORIA
INSTITUCION FINANCIERA NACIONALIZADA. JUNTAS DIRECTIVAS. MIEMBROS (Nulidad). -
Ciertamente no era la intención manifiesta o velada, del Decreto legislativo número 2920 de 1982, la de que personas que nombra el Decreto reglamentario 0400 de 1986 queden sometidas "al régimen general de inhabilidades e incompatibilidades aplicable a directivas u administradores de instituciones financieras. POTESTAD REGLAMENTARIA.
Limitaciones.
Declárase la nulidad del artículo 2º del Decreto 0400 de 6 de febrero de 1986 en la parte que dice: "... o que de alguna manera hayan sido apoderados de la misma o de sus antiguos accionistas. Tampoco podrán designar a quienes dependan económicamente de las referidas personas".
Consejo de Estado. - sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., diez de marzo de mil novecientos Ochenta y siete.
Consejero Ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.
Proyecto: Doctor Nelson Zuluaga Ramírez, Magistrado Auxiliar.
Referencia: Expediente número 216. Decretos del Gobierno.
Actor: Leticia Margarita Gómez Paz.
La doctora Leticia Margarita Gómez Paz en su carácter de ciudadana colombiana y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, solicita se declare la nulidad del artículo 2º del Decreto reglamentario número 0400 de 6 de febrero de 1986 en la parte que dice: "Los Ministros no podrán designar personas... que en alguna manera hayan sido apoderados de la misma (entidad nacionalizada) o de sus antiguos accionistas. Tampoco podrán designar a quienes dependen económicamente de las referidas personas.
El acto acusado:
Mediante el Decreto 0400 de 6 de febrero de 1986, expedido por el Presidente de la República con las firmas de los Ministros de Hacienda, Agricultura, Desarrollo, Minas y Energía, se reglamenta parcialmente el artículo 6º del Decreto legislativo 2920 de 1982". El artículo 2º del siguiente tenor:
"Los Ministros no podrán designar personas que sean deudores morosos de la respectiva entidad nacionalizada o que de alguna manera hayan sido apoderados de la misma o de sus antiguos accionistas. Tampoco podrán designar a quienes dependan económicamente de las referidas personas".
La demanda:
Anota la actora que mediante el Decreto legislativo número 2920 de 8 de octubre de 1982 se creó en Colombia la institución denominada "Nacionalización de las Instituciones Financieras", cuyo artículo 6º señala los siguientes efectos que produce la nacionalización.
a) El Presidente de la República adquiere el derecho a nombrar el representante legal; b) La Junta Directiva quedará integrado por cinco miembros, con sus respectivos suplentes así: Un representante del Presidente de la República; cuatro representantes de los diversos sectores económicos, designados cada uno por el Ministro de Hacienda y Crédito Público o por los accionistas de carácter oficial, si los hubiere; otro por el Ministro de Desarrollo Económico; otro por el Ministro de Agricultura; y otro por el Ministro de Minas y Energía; c) Los accionistas particulares perderán el derecho a participar en la administración de la institución y a recibir dividendos sobre sus acciones; d) La Nación garantizará a la institución a través del Banco de la República, recursos suficientes para atender todas las obligaciones adquiridas con accionista o terceros de buena fe; e) La institución, previo concepto motivado del Superintendente Bancario, podrá rechazar o dilatar el cumplimiento de obligaciones adquiridas en favor de administradores o accionistas, o de personas estrechamente vinculadas con ellas, cuando éstas hubieren sido adquiridas en operaciones ilegales, inseguras o sin buena fe que hayan dado origen a la nacionalización de la entidad; podrá también hacer exigibles de inmediato las obligaciones a cargo de estos, adquiridas en estas operaciones.
Dice el demandante que el Decreto 0400 de 1986, so pretexto de reglamentar el literal b) del artículo 6º del Decreto 2920 de 1982, creó en su artículo una inhabilidad particular, no prevista en la norma superior, con lo cual excedió la potestad reglamentaria.
Como normas violadas se citan el "numeral 3 del articulo 120 de la Constitución Nacional y por ello de los artículos 55 y 76 de la misma" y los artículos 23, inciso 3 y 24 de la Ley 16 de 1972 probatoria de la Convención Americana sobre Derechos Humanos "y consiguientemente de los artículos 76, ordinal 18 y 55 de la Constitución Nacional".
El concepto de la violación lo desarrolla en dos cargos. El primero hace referencia a la potestad reglamentaria de que trata el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional y lo hace consistir en que, mediante el acto acusado "el Gobierno ha introducido so pretexto de ejercer la potestad reglamentaria 'autoridades' que las hay en el orden administrativo, legislativo y jurisdiccional. En el caso que nos asiste me atrevo a concluir que es de competencia de estas últimas mas no de las autoridades administrativas, cuyas funciones se circunscriben a celebrar legalmente contratos de concesión para la prestación del servicio de radiodifusión (según el Decreto 222 de 1983) y a ejercer el control debido en aras a la realización del objeto estipulado (primordialmente de la cláusula de la finalidad prevista por el artículo 208 del estatuto citado).
"Las controversias que surjan sobre derechos o sobre la forma de ejercerlos como consecuencia de actos jurídico Privados, competen a los órganos jurisdiccionales ordinarios. Las funciones del Ministerio de Comunicaciones en este aspecto, consisten en 'orientar, plantear, contratar y registrar los servicios de las telecomunicaciones' (Decreto 129 de 1976) pero no en dirimir conflictos de carácter privado”.
La demanda:
Refiere el demandante que en mayo de 1983 suscribió un contrato con la sociedad Tour de France, por el cual ésta otorgó derecho exclusivo a Caracol para la transmisión en directo del desarrollo de las etapas "Tour de France 1983” del 1º al 24 de julio de 1983. Que al iniciarse el citado “Tour” Radio Cadena Nacional empezó la transmisión de la desde territorio francés, enterado de lo cual la sociedad Tour de France impidió que lo continuara haciendo, mas a pesar de esto “Radio Cadena Nacional” “instaló en Colombia equipos en que se tomaba la transmisión que estaba haciendo Caracol para radiodifundirla sin el consentimiento de aquella que era quien había contratado exclusivamente esta transmisión". En vista de lo anterior, el Gerente de "Caracol" dirigió una carta el 5 de julio de 1983 al Ministro de Comunicaciones solicitándole “protección de los derechos adquiridos por la solicitud gerenciada por él", habiendo dado respuesta el señor Ministro en el ya transcrito Oficio número 1194 de julio 15 del mismo año, comunicación de la cual se deduce que "el Ministerio de Comunicaciones niega tener competencia para prestar el amparo a su derecho solicitado por la sociedad Caracol Primera Cadena Radial Colombiana S. A.".
Como normas violadas, se citan los artículos 16 y 30 de la Constitución Nacional; 3º, 4º, 5º, 16 y 17 de la Ley 74 de 1966: 25, 71, 85 y 86 del Decreto 2085 de 1175; y 635 y 664 del Código Civil.
a) El artículo acusado nada tiene que ver con la Potestad discrecional del Superintendente Bancario para dar o no posesión a un Director, o representante legal de un establecimiento de crédito;
b) La inhabilidad particular establecida por el artículo 2 del Decreto 0400 de 1986, nada tiene que ver con el articulo 6 del Decreto 2920 de 1982, y por consiguiente constituye su expedición una extralimitación fraglante (sic) de la potestad reglamentaria".
Por su parte la impugnadora reitera su tesis en pro de la legalidad y constitucionalidad del acto acusado y es así como afirma que “ni la designación de los sectores económicos entre los cuales pueden seleccionarse esos representantes, ni la enumeración de su limitaciones para ejercer esos cargos (arts. 2° y 3°) excedían la materia objeto de reglamentación, sino que constituyen desarrollo de la misma".
Concepto fiscal:
Dice el señor Fiscal Primero de la Corporación, luego de referirse a los planteamientos de las partes y de citar jurisprudencia del Consejo de Estado relativa a la potestad reglamentaria de la que está investido el Presidente de la República que debe accederse a las pretensiones de la demanda.
Consideraciones de la Sala:
El Presidente de la República dictó la norma acusada (art. 2º del Decreto reglamentario 0400 de 1986) con fundamento en las facultades que le confiere el ordinal 3º del artículo 120 de la Carta, disposición que establece la llamada potestad reglamentaria y que es del siguiente tenor: "Corresponde al Presidente de la República como jefe del Estado y suprema autoridad administrativa ... 3º Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes". Del claro texto de la norma transcrita emanan las limitaciones que pesan sobre el Presidente de la República en el momento de adoptar las decisiones dirigidas a ejecutar la ley. Ellas deben tender exclusivamente a que la ley tenga "cumplida ejecución", esto es, que se realice en la práctica, de acuerdo con su sentido y con la voluntad del legislador, según emerja inequívocamente del texto legal. No puede por consiguiente el Decreto reglamentario crear situaciones no contenidas implícita o explícitamente en la norma que reglamenta ni tomar determinaciones que pugnen con su espíritu. En múltiples ocasiones se ha pronunciado esta Corporación sobre esta materia. Fuera de las jurisprudencias transcritas por las partes y por el señor Fiscal, cabe traer a colación lo dicho en fecha reciente por esta misma Sala:
"La ley sienta los principios generales y el decreto reglamentario los desenvuelve en todos sus pormenores. Obviamente que el Gobierno, so pretexto del ejercicio de la potestad reglamentaria, mal puede ampliar o restringir el sentido mismo de la ley que reglamenta dictando disposiciones nuevas, o suprimiendo las contenidas en la misma, puesto que ello ya no sería reglamentar sino legislar, como también lo ha sostenido en innumerables ocasiones esta Corporación... Por consiguiente es necesario, como lo ha explicado el Consejo de Estado, que el Gobierno al hacer uso de la potestad reglamentaria desentrañe el contenido implícito, el sentido mismo, la finalidad específica de la ley que reglamenta actuando con cierta desenvoltura y agilidad, lógicamente que teniendo siempre en cuenta la prohibición de no rebasar ni la letra, ni la intención, ni la materia intrínseca, ni los mismos fines de ella" (Sentencia de 29 de noviembre de 1984. Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado. Exp. 4429) (Subrayas de la Sala).
Expuestos los anteriores principios, se tiene que el artículo 6º del Decreto legislativo número 2920 de 1982 (norma que reglamenta la acusada), al disponer que los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Desarrollo Económico, de Agricultura y de Minas y Energía, designarán cada uno un miembro de la Junta Directiva de la institución financiera nacionalizada, sólo estableció una limitación en cuanto a la posibilidad de administración de tales entes, al disponer en el literal c) que los accionistas particulares no podrán participar en la misma. En cambio, el artículo 2º del Decreto reglamentario número 0400 de 1986, extiende la prohibición de administración a otras personas, cuando estatuye que los Ministros no podrán designar entre otros, a quienes hayan sido apoderados de la respectiva entidad nacionalizada o de sus antiguos socios o a quienes dependan económicamente de dichas personas. Ciertamente no era la intención, manifiesta o velada, del Decreto legislativo, la de que personas que nombra el Decreto reglamentario queden sometidas "al régimen general de, inhabilidades e incompatibilidades aplicable a directivos y administradores de instituciones financieras", como lo pretende la parte impugnadora.
Si el Decreto 2920 de 1982 sólo excluyó tajantemente a una sola categoría de personas, los accionistas particulares, de la administración de las entidades nacionalizadas, no podía la disposición reglamentaria por razones de conveniencia o moralidad, como parece entenderlo la impugnadora, incluir en la mentada exclusión a otra clase de personas. Al haberlo dispuesto así procedió el Presidente de la República a “ampliar... el sentido mismo de la ley que reglamenta dictando disposiciones nuevas", con lo cual, huelga decirlo, incurrió en palmario quebranto del ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional.
Fuera de lo anterior, de existir una norma especifica sobre inhabilidades para el ejercicio de los cargos, pues la Superintendencia de acuerdo con los poderes que le otorga la ley, la hará operar plenamente en cada caso.
Como de las precedentes consideraciones se sigue sin lugar a dudas que el acto acusado está viciado de nulidad, han de prosperar las súplicas de la demanda.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él,
Falla:
Declárase la nulidad del articulo 2º del Decreto 0400 del 6 de febrero de 1986 en la parte que dice: "... o que de alguna manera hayan sido apoderados de la misma o de sus antiguos accionistas". Tampoco podrán designar a quienes dependan económicamente de las referidas personas.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se hace constar que el proyecto de este fallo fue discutido y aprobado en reunión celebrada por la Sección Primera el día 27 de febrero de 1987.
Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, Simón Rodríguez, Miguel Betancourt Rey, Ausente.
Víctor M. Villaquirán, secretario.