SENTENCIA 5088 de 1990

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032295SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull5088199019/10/1990SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_5088__1990_19/10/1990300322931990CONTRATO DE CONSULTORIA - Valor / CONCURSO DE MERITOS Solamente cuando no exist�an tarifas fijadas por las asociaciones de profesionales que sean cuerpo consultivo del Gobierno, que sean aplicables al caso, podr�n las futuras partes negociar el valor del contrato, seg�n los criterios establecidos legalmente. Ello no obsta para que en un concurso de m�ritos se pueda exigir a los proponentes presentar una propuesta econ�mica, ni implica que �sta no sea susceptible de negociaci�n si no existen las tarifas mencionadas o si, existiendo, el proponente se aparta de ellas. Lo que no puede hacer la entidad contratante es negociar con el proponente que ha resultado favorecido t�cnicamente, quien adem�s ha ajustado su propuesta econ�mica a las tarifas que fije la asociaci�n profesional correspondiente.

Sentencias de NulidadCarlos Gustavo ArrietaGOBIERNO NACIONALCLAUDIA AMARILLO FOREROart�culos 29, inciso primero, y 31 del Decreto 1522 de 1983Identificadores10030120110true1212929original30118239Identificadores

Norma demandada: �art�culos 29, inciso primero, y 31 del Decreto 1522 de 1983

Solamente cuando no exist�an tarifas fijadas por las asociaciones de profesionales que sean cuerpo consultivo del Gobierno, que sean aplicables al caso, podr�n las futuras partes negociar el valor del contrato, seg�n los criterios establecidos legalmente. Ello no obsta para que en un concurso de m�ritos se pueda exigir a los proponentes presentar una propuesta econ�mica, ni implica que �sta no sea susceptible de negociaci�n si no existen las tarifas mencionadas o si, existiendo, el proponente se aparta de ellas. Lo que no puede hacer la entidad contratante es negociar con el proponente que ha resultado favorecido t�cnicamente, quien adem�s ha ajustado su propuesta econ�mica a las tarifas que fije la asociaci�n profesional correspondiente.

En ejercicio de la acci�n consagrada en el art�culo 84 del C.C.A., la ciudadana Claudia Amarillo solicita a esta - Corporaci�n se declare la Nulidad de los art�culos 29, inciso primero, y 31 del Decreto 1522 de 1983, por el cual se reglamenta el Decreto 222 de 1983.

"Los proponentes presentar�n en sobres separados y lacrados la propuesta t�cnica y la propuesta econ�mica indicando claramente en cada uno de ellos el tipo de propuesta que contiene".

"Para la determinaci�n del valor del contrato, el jefe de la entidad proceder� a abrir, en presencia del proponente, la propuesta econ�mica correspondiente a la propuesta t�cnica seleccionada e iniciar� la negociaci�n econ�mica. En caso de no llegarse a un acuerdo, se continuar� la negociaci�n siguiendo el orden de elegibilidad establecido en el concurso. En todo caso de desacuerdo en cuanto al valor del contrato, se dejar� constancia de ello mediante acta que suscribir�n las partes intervinientes".

Por tratarse de una breve y precisa presentaci�n, la Sala a continuaci�n transcribe la norma supuestamente violada y el concepto de violaci�n:

"Los contratos de consultar�a de cuant�a igual o superior a CINCO MILLONES DE PESOS ($5'000.000.00), deber�n adjudicarse mediante concurso de m�ritos. Este consistir�a en la invitaci�n p�blica o privada, seg�n lo determine el reglamento, para formular propuestas y deber� ser adjudicado al proponente inscrito que demuestre estar mejor calificado, ponderando adem�s su capacidad t�cnica, experiencia y organizaci�n para el servicio profesional de que se trate y teniendo en cuenta la equitativa distribuci�n de los negocios".

"El Decreto 222 de 1983, en su art�culo 39, trata el tema relativo al concurso de m�ritos. Concretamente este art�culo se�ala que el concurso de m�ritos 'consistir� en la invitaci�n p�blica o privada, seg�n lo determine el reglamento, para formular propuestas y deber� ser adjudicado al proponente inscrito que demuestre estar mejor calificado, ponderando adem�s su capacidad t�cnica, experiencia y organizaci�n para el servicio profesional de que se trate y teniendo en cuenta la equitativa distribuci�n de los negocios".

"Se aprecia claramente que esta norma establece que, si el proponente inscrito demuestra cumplir con determinados requisitos, la adjudicaci�n deber� hacerse a �ste. Y lo que este art�culo exige al proponente es demostrar que est� mejor calificado, ponderando su capacidad t�cnica, experiencia y organizaci�n para el servicio profesional de que se trate".

"Siendo estos los requisitos que establece el Decreto 222 de 1983, no ser�a dable esperar que una norma de inferior jerarqu�a, en este caso el Decreto Reglamentario 1522 de 1983 en sus art�culos 29 inciso primero, y 31, contrariara en forma tan clara las disposiciones sobre el concurso de m�ritos".

"El enfrentamiento entre las normas que se comentan radica en que el Decreto 1522 de 1983, al reglamentar lo relativo al concurso de m�ritos, exige un nuevo requisito que no hab�a sido previsto en el Decreto 222 de 1983".

"En efecto, el art�culo 29 inciso primero del Decreto 1522 de 1983, al exigir al proponente la presentaci�n de una propuesta econ�mica, est� excediendo el alcance del art�culo 39 del Decreto 222 de 1983, pues, como se dijo antes, este art�culo establece unos requisitos espec�ficos, entre los cuales no figura el de presentar una propuesta econ�mica".

"En el art�culo 31 esta infracci�n resulta m�s ostensible, puesto que �ste art�culo que, despu�s de seleccionarse una propuesta t�cnica, se procede a abrir la propuesta econ�mica y se inicia la negociaci�n. Se�ala, adem�s, que en caso de no llegarse a un acuerdo, se continuar� la negociaci�n econ�mica siguiendo el orden de elegibilidad establecido en el concurso".

"Es decir que, de acuerdo con estas normas, es el aspecto econ�mico el que va a definir en �ltimas, los resultados del concurso de m�ritos; lo que es manifiestamente contrario al sentido del art�culo 39 del Decreto 222 de 1983".

"Es evidente, la necesidad de establecer mecanismos para la determinaci�n del valor del contrato, que sean equitativos para las dos partes. De esta forma, la ley podr�a fijar en unas tablas los posibles valores de los contratos, teniendo en cuenta la calificaci�n obtenida por los proponentes y lo establecido por el articulo 23, primer inciso, del Decreto 1522 de 1.983. Dice este articulo: "El primer premio del concurso ser� el derecho a celebrar el contrato de elaboraci�n del proyecto, en el cual deben tenerse en cuenta las tarifas profesionales que, con aprobaci�n previa del Gobierno, hayan establecido las asociaciones gremiales que tengan el car�cter de cuerpo consultivo del Gobierno". (fls. 10, 11 y 12 C. 1)".

Surtido el tr�mite correspondiente sin que ninguna de las partes alegara de conclusi�n, emiti� su concepto de fondo la Fiscal Segunda del Consejo de Estado, quien afirma:

"La demandante afirma que las normas mencionadas son violatorias del art. 39 del Decreto 222 / 83 por cuanto exigen la presentaci�n de un presupuesto econ�mico y siendo de inferior jerarqu�a no pod�an exigir mayores requisitos que los exigidos en la norma que reglamentan".

"Los decretos reglamentarios fueron expedidos por el se�or Presidente de la Rep�blica en ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el ordinal 3 del art. 120 de la C.N. y con fundamento en este precepto constitucional. La jurisprudencia ha establecido que los l�mites del poder reglamentario de la Ley los se�ala la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado; si la ley que reglamenta contiene todos los elementos necesarios para su cumplimiento, el �rgano administrativo nada tendr� que agregar y por lo tanto no habr� lugar a la reglamentaci�n. Pero si en la Ley no se expresan los elementos necesarios para su ejecuci�n, se tendr�n que establecer a trav�s de la norma reglamentaria".

"En el caso que se analiza se encuentra que en la parte final del art. 39 del Decreto 222 / 83 se establece que los honorarios se fijar�n de acuerdo con las tarifas aprobadas previamente por el gobierno nacional y en su defecto las partes acordar�n una suma global fija, un porcentaje sobre el costo final o cualquier otro sistema t�cnico que sobre bases ciertas permita determinar su valor".

"Los arts. 29 en su ordinal 1� y el art. 31 del decreto reglamentario, exigen la presentaci�n de la propuesta econ�mica para la determinaci�n del valor del contrato que exactamente corresponde a lo previsto en la norma, cuando se refiere al sistema t�cnico necesario para establecer el valor del contrato, lo cual quiere decir que los art�culos del decreto reglamentario no est�n exigiendo un nuevo requisito como lo afirma la demandante, sino que establecen la forma como debe cumplirse con el requisito ya establecido en la norma principal cuando de manera amplia y general utiliza la expresi�n "sistema t�cnico" que conduzca y permita establecer con precisi�n el valor del contrato".

"En este orden de ideas los arts. 29 ordinal 1�. y 31 del Decreto 1522 de 1.983 son reglamentarios del Decreto 222 de 1.983 en su art. 39 por cuanto su finalidad es la de facilitar la ejecuci�n de la norma que reglamentan y por lo tanto son infundados los cargos se�alados en la demanda por lo cual deber�n negarse las s�plicas tendientes a obtener la declaraci�n de nulidad de las normas impugnadas". (fls. 50 y 51 C. 1)".

La Sala acoge en su integridad las razones expuestas por su colaboradora fiscal, cuya claridad y l�gica en el an�lisis son incontrovertibles. En efecto, a trav�s de las normas impugnadas el gobierno desarroll� ajust�ndose a su mandato, lo dispuesto por el inciso tercero del art�culo 39 del Decreto 222 de 1.983, en cuanto se refiere a la forma de determinar el valor de los contratos de consultar�a.

Es apenas l�gico que ello sea as�, pues si bien es cierto que el inciso primero del mismo art�culo 39, norma supuestamente violada por las disposiciones demandadas, dispone que el contrato deber� necesariamente ser adjudicado a aquel proponente que demuestre estar mejor calificado, tambi�n lo es que deber� existir un criterio objetivo para fijar razonablemente los honorarios correspondientes, y que los mismos pueden ser propuestos desde un principio por el interesado.

Pero ello no quiere decir, aclara la Sala, que la libertad de negociaci�n a que se refiere el art�culo 31 del Decreto 1522 de 1983 sea total, pues dicha libertad esta restringida por los par�metros establecidos por el art�culo 39 del Decreto 222. Es decir, solamente cuando no existan tarifas fijadas por las asociaciones de profesionales que sean cuerpo consultivo del gobierno, que sean aplicables al caso, podr�n las futuras partes negociar el valor del contrato, seg�n los criterios que trae la parte final del tercer inciso de dicho art�culo.

Pero ello no obsta para que en un concurso de m�ritos se pueda exigir a los proponentes presentar una propuesta econ�mica, ni implica que �sta no sea susceptible de negociaci�n si no existen las tarifas mencionadas o si, existiendo, el proponente se aparta de ellas. Lo que no puede hacer la entidad contratante es negociar con el proponente que ha resultado favorecido t�cnicamente, quien adem�s ha ajustado su propuesta econ�mica a las tarifas que fije la asociaci�n profesional correspondiente, pues en tal evento actuar�a en violaci�n de lo establecido por el ordinal 3� del art�culo 39 del Decreto 222 de 1983.

En m�rito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Tercera, administrando justicia en nombre de la Rep�blica de Colombia y por autoridad de la Ley,

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesi�n de fecha diez y ocho (18) de octubre de mil novecientos noventa (1990)