Fecha Providencia | 30/08/1985 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Samuel Buitrago Hurtado
Norma demandada: Decreto 181 de enero 22 de 1982
Demandante: ADALBERTO CARVAJAL SALCEDO Y LUIS ENRIQUE ALVAREZ VARGAS
INSTRUCCION PUBLICA / POTESTAD REGLAMENTARIA
Esta facultad del Presidente de la República en punto a la instrucción pública, es mucho más amplia que la general que le confiere el ordinal 3º del artículo 120 de la Carta, por cuanto no está supeditada al ordenamiento superior de una ley que deba ejecutar.
REGLAMENTOS CONSTITUCIONALES / NATURALEZA JURIDICA
Si alguna sujeción debe el reglamento constitucional previsto en el ordinal 12 del artículo 120 de la Constitución Nacional a la ley, lo sería únicamente en aspectos básicos y generales y en la medida en que es obligatoria la enseñanza.
NACIONALIZACION DE LA EDUCACION
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO
Bogotá, D. E., treinta (30) de agosto (08) de mil novecientos ochenta y cinco (1985)
Radicación número:
Actor: ADALBERTO CARVAJAL SALCEDO Y LUIS ENRIQUE ALVAREZ VARGAS
Demandado:
Referencia: Expediente Nº 4649. Decretos del Gobierno.
Proyecto: Doctor Nelson Zuluaga Ramírez, Magistrado auxiliar.
Los ciudadanos Adalberto Carvajal y Luis Enrique Álvarez en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, solicitaron la declaratoria de nulidad total del Decreto 181 de enero 22 de 1982 expedido por el Presidente de la República.
I
El acto acusado
El Decreto 181 de enero 22 de 1982 por el cual se adopta y reglamenta el programa de 'Mapa Educativo' como sistema de planificación y administración de la Educación en Colombia, fue expedido por el Señor Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 41 y 120, numerales 3º y 12 de la Constitución Política. Se dice en los Considerandos:
Que por Ley 43 de 1975 se declaró la educación como un servicio público a cargo de la Nación;
Que según lo dispone el numeral 12 del artículo 120 de la Constitución Política corresponde al Presidente de la República reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública;
Que el Decreto extraordinario 102 de 1976 ordena la paulatina descentralización de los servicios educativos y estipula reglas sobre la forma de llevarla a cabo;
Que para adelantar un proceso técnico de descentralización educativa es necesario establecer previamente las condiciones organizativas necesarias a nivel regional y local;
Que el Plan de Integración Nacional, PIN, contempla como una de las prioridades en el campo educativo la implantación gradual de núcleos y distritos educativos como base del sistema de administración de la educación.
Los anteriores aspectos son a continuación reglamentados en un extenso articulado, dividido en tres capítulos que tratan acerca de los siguientes temas: 1º De la nuclearización educativa; 2º De las plantas de personal, y, 3º De la asesoría técnico-pedagógica (Supervisión Docente).
II
La demanda
En los hechos de la demanda se hace referencia al preámbulo del Decreto acusado, anotando que basta su simple lectura para concluir que el Gobierno invadió la órbita de las atribuciones del Congreso en esta materia, haciendo luego transcripción de jurisprudencia de la Corte y del Consejo de Estado en torno a las atribuciones del Ejecutivo para reglamentar, dirigir e inspeccionar la educación pública. Transcribe igualmente doctrinas de las mismas Corporaciones acerca de los alcances de la nacionalización de la educación dispuesta por el artículo 1º de la Ley 43 de 1975.
Como disposiciones violadas se señalan los artículos 41, 76, 19, 120, 3, 12, 183, 184, 187-1-2-5 y 197 de la Constitución Nacional; los artículos 97-16 y 169-4 de la Ley 4º de 1913; el artículo 1º de la Ley 28 de 1974; el artículo 1º de la Ley 43 de 1975, y los artículos 1º, 2º, 4º y 12 del Decreto ley 102 de 1976. Y el concepto de la violación de tales normas se contrae a los siguientes párrafos:
Mediante el Decreto 181 de 1982, el Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de sus atribuciones, con violación de los artículos 41 y 76 -10 de la Constitución, o de los artículos 187-5 y 197-3 ibídem, así como de los artículos 97 numeral 16 y 169 ordinal 4º de la Ley 4º de 1913, según se considere que la educación primaria y secundaria de los departamentos, intendencias y comisarías y Distrito Especial de Bogotá, se encuentre nacionalizada o no.
Al respecto es preciso señalar que el numeral 21 del artículo 120 de la Constitución, sólo autoriza al Presidente de la República para crear empleos de la administración nacional, mientras que, según lo dispuesto en el ordinal 5º del artículo 187 y en el ordinal 3º del artículo 197 ibídem, corresponde a las Asambleas y a los Concejos determinar la estructura de la administración departamental y municipal así como de acuerdo con los artículos 97 numeral 16 y 169 ordinal 4º de la Ley 4º de 1913, son atribuciones de las entidades territoriales crear empleos para el servicio de las respectivas administraciones.
Plantea por último el actor las siguientes cuestiones: a) ¿Están efectiva e integralmente nacionalizados los servicios oficiales de enseñanza primaria y secundaria, según los términos de la Ley 43 de 1975 ¿La descentralización de los planteles nacionales de educación ordenada por medio del Decreto 102 de 1976, autoriza al Gobierno Nacional para reestructurar los servicios educativos en las entidades territoriales
III
Impugnación de la demanda
La Señora Ministra de Educación se constituyó en impugnadora, por medio de apoderada, consignando su oposición en los siguientes términos, que compendian su pensamiento:
El Decreto 181 de enero 22 de 1982 fue expedido por el Gobierno Nacional en cumplimiento de la Ley 43 de 1975 y de la Ley 28 de 1974 la cual es reglamentada por el Decreto Nº 102 de enero 22 de 1976; y que el Señor Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa expidió (sic) el Decreto 181 de 1982, en ejercicio de la potestad reglamentaria que establece el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Política de Colombia y del ordinal 12 de este mismo decreto (sic) (Subrayas del impugnador).
Tampoco el Señor Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, violó el artículo 41 de la Constitución Política de Colombia, puesto que tanto el ordinal 12 del artículo 120 de la Constitución Política de Colombia, como el artículo 41 de la misma Constitución, le dan la facultad de reglamentar, dirigir, e inspeccionar y vigilar la Instrucción Pública Nacional. Es decir dictar las normas sobre educación que deben regir en todo el país. Facultad que sólo compete al Señor Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa (Subraya el impugnador).
IV
Concepto fiscal
Concluye el Señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo que deben despacharse desfavorablemente las pretensiones de la demanda, argumentando que el Decreto demandado es un reglamento autónomo o constitucional, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones constitucionales que le confieren los artículos 120 numerales 12 y 3, en concordancia con el 41 de la Carta. A fin de que la facultad ejercida por el Presidente de la República en desarrollo del ordinal 12 del artículo 120 de la Carta debe ejercerse con base en principios definidos por la ley a manera de opción política, fundamentalmente definida por el legislador en materia educativa, o sea, sobre la base de que el Gobierno ejerce una potestad reglamentaria un poco más amplia. Agrega más adelante: Para el presente caso, y con base a lo expuesto, las opciones políticas fundamentales están contenidas en la Carta (art. 41) y los principios fueron dados por la Ley 28 de 1974, el Decreto ley 102 de 1976 y la Ley 43 de 1975, cuyo desarrollo armónico y adecuado con las circunstancias preponderantes en ese momento y hacia el futuro, están condensadas en la disposición que se demanda Decreto 181 de 1982. Afirma por último, con apoyo en los artículos 1º y 10 de la Ley 43 de 1975, que es efectiva e integral la nacionalización de la enseñanza primaria y secundaria (oficial en algunos casos) e institucional (incluyendo para efectos de la asesoría y supervisión) en los otros. Así mismo, que existe plena autorización legal para orientar y reestructurar los servicios educativos en las entidades territoriales.
V
Consideraciones de la Sala
Como puede apreciarse de la anterior síntesis de la demanda, las normas constitucionales y legales que enuncia el actor como infringidas, son en esencia las mismas que sirvieron de sustento al acto acusado, y las que invocan tanto la parte impugnadora como el Señor Fiscal Primero para defender la constitucionalidad y legalidad del mismo Decreto. Tales disposiciones son los artículos 41 y 120 ordinales 3 y 12 de la Constitución Nacional, la Ley 43 de 1975 y el Decreto 102 de 1976. La primera de las normas constitucionales citadas reza en uno de sus apartes que el Estado tendrá la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos. El ordinal 3º del artículo 120 ibídem trata de la potestad reglamentaria del Presidente de la República para la cumplida ejecución de las leyes, y el ordinal 12 de la misma disposición confiere al Presidente de la República la facultad de reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional. De otro lado, la Ley 43 de 1975, por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las intendencias y Comisarías. . . dispone en su artículo primero:
La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación.
En consecuencia, los gastos que ocasionen y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente ley.
Y el artículo 3° ibídem preceptúa: A partir del 1º de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el 20% de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo 1º, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975, y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un 20% su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el 100 % de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980).
Por último, el Decreto 102 de enero 22 de 1976, en desarrollo de la efectiva descentralización que autoriza la Ley 28 de 1974 y la nacionalización de la educación primaria y secundaria oficial que ordena la Ley 43 de 1975, y que constituyen un todo armónico de la política educativa, según se lee en los considerandos, trae regulaciones en torno a la descentralización de los planteles nacionales de educación.
Es de vieja data la controversia acerca de la naturaleza jurídica de los reglamentos constitucionales o autónomos, dentro de los cuales pueden clasificarse los decretos dictados por el Presidente de la República con fundamento en las facultades otorgadas por el ordinal 12 del artículo 120 de la Constitución Política. Sobre este tópico, dijo la Corte en sentencia de 18 de agosto de 1972:
a) Su fundamento es la Constitución, de modo exclusivo y directo. No pretenden ejecutar ninguna ley, porque ellos mismos son la ley;
b) Mientras la norma constitucional que confiere la facultad de citarlos esté vigente, el gobierno puede ejercerla para modificar o derogar normas sobre la materia, a la manera como el Congreso ejerce igual potestad respecto de las materias de su competencia;
c) El gobierno puede ejercer sobre ellos la potestad reglamentaria, como lo hace respecto de las leyes expedidas por el Congreso, porque aunque provenientes de fuente distinta, tienen idéntica materialidad y sustancia y exigen una cumplida ejecución;
d) En ocasiones se trata de una facultad o competencia compartida con el Congreso, bien sea porque las normas emanadas de cada una de las dos ramas del poder apunten hacia finalidades diferentes o complementarias, como es el caso del artículo 120-12, o porque la Carta, de modo expreso, haya permitido que ambas ejerzan su competencia sobre iguales materias. En otras se trata de una facultad exclusiva del Gobierno, no compartida ni compartible con el Congreso (Subrayas de la Sala).
De acuerdo con jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en sentencia de 14 de junio de 1974, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, los reglamentos autónomos, son dictados por el Gobierno como suprema autoridad administrativa y en consecuencia como emanación de una facultad administrativa directa y especial, por lo cual no pueden modificar o derogar las leyes, exceptuándose únicamente los reglamentos constitucionales o autónomos, dictados con base en un nuevo precepto constitucional, que transfiera una competencia específica del Congreso a la Administración, los cuales pueden modificar o derogar la legislación preexistente sobre la materia pero en este caso no por la fuerza normativa de los mismos, sino por el tránsito del régimen constitucional que, al trasladar la competencia específica del Congreso a la Administración, cambió también la función, que la legislativa devino en administrativa (Subrayas de la sentencia).
Refiriéndose al tema específico de los reglamentos constitucionales atinentes a la educación pública nacional, dijo la Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 14 de noviembre de 1962: Del ordinal 13 (12 de la actual codificación) del artículo 120 de la Constitución Nacional y su antecedente inmediato (base 5º del plebiscito municipal que precedió a la Carta de 1886), así como del artículo 14 del Acto Legislativo de 1936, resulta que no existe ordenamiento constitucional alguno que explícita o implícitamente confiera facultad al Congreso para regular la educación pública nacional, salvo en lo relacionado con el grado de obligatoriedad de la enseñanza primaria. Aquella función le está encomendada al Presidente de la República, quien debe ejercitarla a través de reglamentos constitucionales (Subrayas de la Sala).
Sobre este mismo asunto dice el Doctor Luis Carlos Sáchica, en su Constitucionalismo Colombiano (6° Ed, págs. 350 y 351):
Entre las atribuciones qué el artículo 120 le asigna al Presidente como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, sobresale por su especial naturaleza y modalidades de ejercicio la del ordinal 12 relativa a la reglamentación de la instrucción pública.
No obstante, es necesario aclarar que la potestad reglamentaria autónoma ha de ceñirse a los propósitos del artículo 41, y respetar la competencia del Congreso en cuanto a la determinación del grado en que es obligatoria la enseñanza, y la general que le compete en lo tocante a la creación y regulación de los servicios públicos, al tenor de los ordinales 9° y 10 del artículo 76.
Dos conclusiones emergen claramente de las anteriores doctrinas:
1º Que la potestad reglamentaria del Presidente de la República en punto a la instrucción pública, es mucho más amplia que la general que lo confiere el ordinal 3º del artículo 120 de la Carta, por cuanto no está supeditada al ordenamiento superior de una ley que deba ejecutar. 2º Que si alguna sujeción debe el reglamento constitucional previsto en el ordinal 12 del artículo 120 ibídem a la ley, lo sería únicamente en aspectos básicos y generales y en la medida en que es obligatoria la enseñanza.
Basta lo anterior para concluir que al expedir el Decreto 181 de 1982, el Gobierno Nacional, lejos de violar los artículos 41 y 130-12 de la Constitución Nacional; obró dentro de las prerrogativas que le confieren dichas normas y ejerció una competencia constitucional propia.
Por lo tanto, el Gobierno Nacional no invadió la órbita de las atribuciones del Congreso en esta materia, por lo cual tampoco sufrió mengua el ordinal 10 del artículo 76 de la Carta.
Plantea el actor el interrogante de si la educación pública se encuentra nacionalizada o no, para concluir que en el último evento se habría incurrido, mediante el Decreto acusado, en quebranto de los artículos 187-5 y 197-3 de la Constitución Nacional, que consagran respectivamente la función de los Departamentos y de los Municipios para determinar la estructura de las respectivas administraciones. Es de advertir al respecto que la Ley 43 de 1975, cuyos artículos pertinentes se transcribieron no se presta a equívoco alguno, al prescribir que la educación primaria y secundaria que venía prestando las entidades territoriales queda nacionalizada, por lo que determina en lo sucesivo que los gastos que ocasione la misma serán de cargo de la Nación, proceso que culminó el 31 de diciembre de 1980, cuando la Nación debió haber asumido el 100% de los costos de funcionamiento. Quiere decir lo anterior que, por mandato legal, todo lo atinente a la educación primaria y secundaria oficiales ha sido sustraído de las administraciones Departamentales y Municipales, y en tales condiciones mal podría incurrir el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto en estudio, en violación de la autonomía de las entidades territoriales.
El artículo 1º de la Ley 28 de 1974 reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias en materia administrativa. Si conforme al ordinal 12 del artículo 120 de la Carta tiene el Presidente autonomía frente al Congreso en materia de reglamentación de la educación pública, no se ve cómo pueda en el caso de autos incurrirse en violación de la norma legal citada por el demandante.
Todo lo anterior indica que carecen de apoyo jurídico los planteamientos contenidos en la demanda.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con sus conclusiones:
FALLA:
Deniéganse las súplicas de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 23 de agosto de 1985.
MARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, MIGUEL BETANCOURT REY, AUSENTE; SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, VICTOR M VILLAQUIRAN, SECRETARIO