Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Julio César Uribe Acosta

Norma demandada:  el inciso 1º y el parágrafo 1º del artículo 8º del Decreto 2882 de 1977

Demandante:  BERNARDO CARREÑO VARELA

MINIMOS DE PRODUCTIVIDAD PREDIOS RURALES / ARTICULO 8º. DECRETO 2882/77 / MEDIOS PROBATORIOS

No están enunciados taxativamente en el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil, porque éste luego de enumerar los tradicionales, dispone que "sirven como pruebas... cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del Juez".

POTESTAD REGLAMENTARIA

A través de ella no puede el Presidente de la República traspasar las competencias, ni eliminar los recursos, ni crear presunciones, ni suprimir los conceptos obligatorios de los organismos señalados en la ley que se reglamenta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: JULIO CESAR URIBE ACOSTA

Bogotá, veinte y nuevo (29) de Agosto (08) de mil novecientos ochenta y cinco (1985)

Radicación número: 2600

Actor: BERNARDO CARREÑO VARELA

Demandado:

Referencia: Sentencia.

Es nulo el inciso 1º y el parágrafo 1º del artículo 8º del Decreto 2882 de 1977 por el cual se reglamenta el numeral 3º del artículo 56 de la Ley 135 de 1961 con las modificaciones introducidas por el artículo 21 de la Ley 4º de 1973.

a) En el numeral 3º del artículo 56 de la Ley 135 de 1961, Ley 4º de 1973, artículo 21 se preceptúa que los ". . . mínimos de productividad por hectárea se señalarán por el Ministerio de Agricultura, teniendo en cuenta los promedios generales de las respectivas regiones, de acuerdo con sus condiciones naturales, por medio de resoluciones de carácter general y con el concepto favorable del Consejo de Política Agropecuaria que por esta ley se crea. En el Decreto reglamentario Nº 2882 de 19 de octubre de 1977, artículo 8º, se cambia sustancial-mente la orientación legislativa anterior al disponer que: "Para demostrar la productividad dentro de las diligencias administrativas de adquisición ante el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, el propietario o poseedor, dentro de los treinta (30) días posteriores a la fecha de notificación de la resolución de afectación, deberá presentar copia auténtica de la declaración de renta y anexos o exhibir los libros de contabilidad correspondiente a los tres (3) años gravables inmediatamente anteriores a la fecha en que se le notifique la providencia administrativa que ordena iniciar el trámite de adquisición".

De la confrontación del Decreto reglamentario con la norma reglamentada se desprende, sin lugar a dudas, que le asiste la razón al actor cuando alega que ha sido violado el artículo 120, numeral 3º de la Constitución Nacional y la misma Ley 4º de 1973, en su artículo 21, pues ésta "... no limitó la forma de demostrar la productividad de los predios rurales, lo que puede hacerse por cualquiera de los medios de prueba conocidos. . ." (Cuaderno Nº 1, folio 2 vto.).

El ataque así presentado lleva a la Sala a recordar que so pretexto de reglamentar la ley no puede el Presidente de la República crear medios probatorios nuevos ni restringir los señalados por la ley. Cuando ésta nada dispone sobre un determinado particular, rige la filosofía probatoria consignada en el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil, que a la letra reza: "Sirven como pruebas, la declaración de parte, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del Juez". En esta materia la Sala reitera su jurisprudencia en el sentido de que: "Es cierto que los medios probatorios no están enunciados taxativamente en el mencionado artículo 175, porque éste luego de enumerar los tradicionales, dispone que 'sirven como pruebas' ... cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del Juez"; pero no lo es menos que la relevancia o aptitud probatoria de los medios nuevos está al arbitrio del Juez, quien es en definitiva el que puede, gracias a los poderes adquisitivos de que está investido por el actual Código de Procedimiento Civil, aceptarlos o no. No significa lo anterior, como es obvio, que el legislador no pueda crear otros medios de convicción, puesto que sin lugar a dudas él es el competente, máxime cuando al hacerlo está desarrollando aspectos que tocan con el debido proceso y el derecho de defensa. Se habla de la competencia del legislador para el efecto, para negar así la posibilidad de que pueda el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria, crear medios que no están autorizados expresa o implícitamente en la ley que dice reglamentar, o modificar, el trámite mismo de los juicios.

El artículo 175 del aludido ordenamiento reconoce en Colombia el principio de la libertad de los medios, consistente en la no limitación legal de los medios probatorios admisibles, pero le entrega al Juez la calificación sobre la aptitud demostrativa del medio así solicitado.

De allí que con base en la mencionada norma la parte pueda proponer un medio nuevo, la entrevista personal, por ejemplo, pero es el Juez en definitiva el que califica su conducencia.

Muestra lo procedente que el enunciado de la libertad se relaciona íntimamente con el de la legalidad del medio.

Pero así como el artículo 175 establece esa libertad, así mismo puede el legislador crear otros medios diferentes, respecto de los cuales la calificación previa estará en la misma ley (Sentencia de agosto 27 de 1976. Expediente 2359. Actor Roberto Suárez Franco. Consejero ponente: Doctor Carlos Betancur Jaramillo). (Subrayado de la Sala).

Dentro del marco anterior se tiene que el Decreto reglamentario 2882 de 19 de diciembre de 1977 al precisar que la productividad sólo puede acreditarse con la copia auténtica de la declaración de renta y anexos, o con la exhibición de los libros de contabilidad correspondientes, crea unas limitaciones probatorias que no se consagran en la ley reglamentaria, con lo cual el Ejecutivo rebasó sus facultades. El exceso en la potestad reglamentaria se hace más notorio cuando se dispone que se deberá presentar para tales fines "copia auténtica de la declaración de renta y anexos" o "exhibir los libros de contabilidad correspondiente a los tres (3) años gravables inmediatamente anteriores. ...”. Con lo primero, se olvida que por mandato del Decreto 1651 de 1961 ella está amparada por la más absoluta reserva y sólo puede ser utilizada para los fines precisos que en la citada normatividad se indican, entre los cuales no aparece el señalado en el Decreto reglamentario cuya nulidad se ha solicitado; y con lo segundo, que la exhibición, por mandato de los artículos 283 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, sólo es procedente dentro del marco de restricciones que en ellos se indican. Eso explica que a través de un decreto reglamentario no se pueda tampoco ampliar o restringir el alcance de tal normatividad;

b) Pero hay un aspecto en el cual aparece de bulto la violación del artículo 120, numeral 3º de la Constitución Nacional y es cuando en el artículo 8º del Decreto 2882 de 19 de octubre de 1977, so pretexto de reglamentar la ley, se le quita al Ministerio de Agricultura la facultad y también el deber jurídicos de señalar los "mínimos de productividad" para traspasarlos al "propietario o poseedor", con lo cual se elimina de un tajo la obligación de dictar la resolución de carácter general y de atender el "concepto favorable del Consejo de la Política Agropecuaria" a que se refiere el artículo 21 de la Ley 4º de 1973. Por este sendero se está desconociendo la posibilidad de interponer los recursos de ley contra la primera y se está pisando el terreno de la incompetencia del órgano encargado de tomar la decisión. En el primer campo profesores universitarios como José María Gil Robles enseñan: "Queda siempre en manos del Poder Ejecutivo la potestad reglamentaria, que pueda dar lugar a una serie de extralimitaciones y falseamientos de la norma legislativa.

Por eso no se concibe la existencia de un verdadero Estado de Derecho, sin un sistema completísimo de recursos contencioso administrativos; recurso de nulidad de disposiciones reglamentarias contrarias a las leyes; recurso de inconstitucionalidad de las leyes que aun aprobadas por el organismo legislativo, sean a las leyes fundamentales del Estado "... sin ese sistema completísimo de recursos, interpuestos, tramitados y resueltos con plena publicidad, es inútil que se hable de la existencia de un Estado de Derecho" (Por un Estado de Derecho. Ariel. 969, págs. 62 y 63). A la incompetencia se le abre también paso, pues como lo enseña el profesor Rivero, ella consiste en "... el vicio que afecta a una decisión cuando su autor no tenía el poder legal para tomarla" (Cita de Carlos Betancur. Derecho Procesal Administrativo. Señal Editora 1985. pág. 143).

Para la Sala es claro que a través de la potestad reglamentaria no puede el Presidente de la República traspasar las competencias, ni eliminar los recursos, ni crear presunciones, ni suprimir los conceptos obligatorios de los organismos señalados en la ley que se reglamenta, como ocurrió en el caso en comento respecto del Consejo de Política Agropecuaria, todo lo cual explica que, respecto de la normatividad acusada, se haga la correspondiente declaración de nulidad en la parte resolutiva de la presente providencia;

c) Para abundar en razones la Sala recuerda que los "mínimos de productividad" deben ser señalados por el Ministerio de Agricultura siguiendo para ello las orientaciones que le fija la ley, entre ellas, "los promedios generales de las respectivas regiones", de acuerdo con sus condiciones naturales" y teniendo en cuenta "las características climáticas, ecológicas, sociales y económicas de cada región y de cada cultivo o explotación y los servicios de asistencia técnica de que debe estar dotada la respectiva explotación". Se está así frente a una competencia reglada que no puede dejar de serlo a través de un simple decreto reglamentario a través del cual todos esos requisitos desaparecen para demandar del propietario poseedor la simple declaración de renta, o la exhibición de los libros de contabilidad correspondientes, como si de su simple lectura fuera posible deducir toda la información exigida por la ley.

Es nulo el inciso primero 1º y el parágrafo primero 1º del artículo 8º del Decreto 2882 de 19 de diciembre de 1977 por el cual se reglamenta el numeral tercero (3º) del artículo cincuenta y seis (56) de la Ley ciento treinta y cinco (135) de mil novecientos sesenta y uno (1961), con las modificaciones introducidas por el artículo veintiuno (21) de la Ley cuarta (4º) de mil novecientos setenta y tres (1973).

(SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, SENTENCIA DE AGOSTO 29 DE 1985, CONSEJERO PONENTE: DOCTOR JULIO CESAR URIBE ACOSTA. EXP. 2600. ACTOR: BERNARDO CARREÑO VARELA)