Fecha Providencia | 12/02/1990 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Guillermo Benavides Melo
Norma demandada: artículo 80., del Decreto 1227 de 1989
Demandante: DARIO RODRIGUEZ JAUREGUI
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
REGLAMENTO CONSTITUCIONAL - Facultad del Presidente de la República para vigilar y controlar la educación superior / EDUCACION SUPERIOR - Vigilancia y control que ejerce el Presidente de la República
El Decreto 80 / 80 es uno de aquellos estatutos que participan de tres clases de normaciones, pues es Decreto Ley en parte, es reglamento constitucional o Decreto Autónomo y en parte es Decreto Reglamentario. No es necesario examinar si el decreto materia de la demanda es verdaderamente un reglamento constitucional o autónomo, no importa que el texto literal del mismo así lo diga al invocar las atribuciones que sirven de marco al ejercicio de su pretendida competencia, porque si bien es verdad que la técnica administrativa exige precisión en todos estos aspectos, no lo es menos que la decisión cuenta más que la invocación. Sólo a través del estudio sistemático del decreto podrá precisarse cuales de sus disposiciones son no reglamentarias de la Constitución y cuáles de la ley, o si todas lo son de una u otra, porque nada se opone a que en un mismo acto administrativo puedan converger norma de una y otra naturaleza.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO BENAVIDES MELO
Santafé de Bogotá, D. E., doce (12) de febrero de mil novecientos noventa (1990)
Radicación número: 1325
Actor: DARIO RODRIGUEZ JAUREGUI
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Referencia: Accion De Nulidad
Por satisfacer prima facie los requisitos meramente formales que la ley determina, será admitida la anterior demanda.
SUSPENSION PROVISIONAL
En el mismo escrito de su demanda, el ciudadano Darío Rodríguez Jáuregui solicita la declaratoria de suspensión provisional del acto administrativo acusado, por considerar que está quebrantado de modo ostensible disposiciones de carácter superior.
El acto materia de la demanda de simple nulidad y a la vez objeto de la medida cautelar impetrada, es el artículo 8º. en su integridad, del Decreto Autónomo número 1227 de 13 de junio de 1989, cuyo tenor literal es el siguiente:
Con el fin de garantizar el ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia, en los Consejos Directivos de cada una de las instituciones de educación superior no oficiales, habrá un delegado del Ministerio de Educación Nacional, quien asistirá a las sesiones del respectivo organismo con voz, pero sin voto.
Parágrafo. - Para ser delegado del Ministerio de Educación Nacional en las instituciones de educación superior no oficiales, se requiere ser ciudadano colombiano, mayor de treinta y cinco (35) años y haber sido profesor universitario por más de cinco (5) años.
El actor asevera, para pedir el decreto de suspensión provisional, que la norma acusada está violando de manera evidente y como lo exige el precepto 152 del C.C.A., estas disposiciones de índole superior: artículos 12, 41 y 120 - 12 - 19 de la Constitución Política y 18 y 141 del Decreto 80 de 1980.
Dice el actor que el art. 8º del Decreto Autónomo 1227 de 1989 no ha debido dictarlo el Presidente de la República, pues carece de competencia para ello. Que es clara y precisa la jurisprudencia al señalar que el mandato del ordinal 12 del artículo 120 de la Carta, quedó subordinado al artículo 41 de la misma, y por ende, la inspección y vigilancia de las instituciones dedicadas a la enseñanza, quedó en cabeza del estado, quien la ejerce a través de su órgano correspondiente: el Congreso de la República. El ordinal 19 del artículo 120 de la Constitución no faculta al presidente para tomar medidas como la contenida en el acto que se acusa, pues tal atribución sólo está dada para ejercer la inspección y vigilancia de las instituciones de utilidad común en orden a que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores. Además tal facultad solo puede ser practicada dentro de la órbita señalada por la ley, en este caso el Decreto Ley 80 de 1980, pues del género de utilidad común, las instituciones de educación superior son una especie que goza de especiales características dadas por dicha disposición, entre ellas, la autonomía para gobernar y organizarse según se disponga en sus estatutos. Que 'le corresponde a la ley señalar el campo de acción para el ejercicio de la inspección y vigilancia de que tratan los ordinales 12 y 19 del artículo 120 de la Carta, de tal manera que el Gobierno Nacional sólo puede hacer uso de esas atribuciones constitucionales dentro de la órbita señalada por ley. Que ni en la Ley 8a. de 1979, que facultó al ejecutivo para reglamentar la educación superior, ni en el decreto expedido con base en ella, el 80 de 1980, se dispuso ni se previó la posibilidad de que en los Consejos Directivos de las instituciones de Educación Superior, podría tener asiento un delegado del Ministerio de Educación. Además el acto acusado viola el artículo 18 del Decreto Ley 80 de 1980, que determina que dentro de los límites de la Constitución y la ley las instituciones de educación superior son autónomas para darse su propia organización y gobierno. También quebranta al artículo 141 del citado Decreto 80 / 80, según el cual las instituciones no oficiales deberán ser organizadas como personas jurídicas autónomas y consecuencialmente viola así mismo al artículo 12 de la Carta.
CONSIDERACIONES
En primer lugar ha de dejarse sentado que el Decreto 80 de 1980, en sus 194 artículos, es uno de aquellos estatutos que participan de tres clases de normaciones, pues es Decreto Ley en parte, en parte es Reglamento Constitucional o Decreto Autónomo y además en parte es Decreto Reglamentario.
A su turno, el artículo 8º acusado, como integrante del Decreto 1227 de 1989, es acto administrativo, toda vez que este Decreto es de los llamados Autónomos Reglamentos Constitucionales, dictado por el Presidente de la República, con la firma de su Ministro de Educación Nacional, en ejercicio de las facultades que le confieren los numerales 12 y 19 del artículo 120 de la Constitución Política; los artículos 140, 142 y 182 del Decreto Ley 80 de 1980, conforme se indica en su encabezamiento.
Veamos qué dicen las normas superiores que el actor reputa ostensiblemente quebrantadas por el acto acusado:
La capacidad, el reconocimiento y, en general, el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas, se determinan por la ley colombiana. (C. Nal., art. 12: 6º del A. Legislativo No. 1 de 1936).
Se garantiza la libertad de enseñanza. El estado tendrá, sin embargo, la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos (...). (C. Nal., artículo 41, primer inciso).
Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa:
(.......)
12) Reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional.
(.......)
19) Ejercer la 'inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas, y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores (...). (C. Nal., artículo 120).
Dentro de los límites de la Constitución y la ley, las instituciones de educación superior son autónomas para desarrollar sus programas académicos y de extensión o servicio; para designar su personal, admitir a sus alumnos, disponer de sus recursos y darse su organización y gobierno. Es de su propia naturaleza el ejercicio libre y responsable de la crítica, de la cátedra, del aprendizaje, de la investigación y de la controversia ideológica y política. (Decreto 80 de 1980, art. 18).
Las instituciones no oficiales deberán ser organizadas como personas jurídicas autónomas. (Decreto 80 de 1980, art. 141).
Esta parte acabada de transcribir corresponde al artículo 141 del Decreto 80 de 1980 que fue declarada exequible, en tanto que todo el resto del mismo artículo recibió declaratoria de inconstitucionalidad por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 22 de septiembre de 1980.
Como el Decreto 1227 / 89 fue expedido con invocación, entre otros, de los artículos 140 y 142 del Decreto - ley 80 de 1980, en seguida se incorporan textualmente tales artículos:
ARTICULO 140: La función social de la educación y su carácter democrático implican para las instituciones no oficiales la obligación de administrar sus recursos con los criterios de racionalizar los costos, ampliar las oportunidades de acceso a la educación superior Y mejorar la calidad académica de sus programas. Para efecto de que se cumpla este principio, el Estado podrá examinar los presupuestos y los planes de inversión de las instituciones.
ARTICULO 142: Las instituciones de que trata este Título están sometidas a la permanente inspección y vigilancia del Estado y podrán ser sancionadas cuando incumplan las normas legales o sus propios estatutos.
Se anota que, además, estos dos Art. 140 y 142 del Decreto 80 / 80 están incluidos por el actor entre las normas superiores lesionadas ostensiblemente por el acto acusado.
Para respaldar su planteamiento de inconstitucionalidad e ilegalidad del artículo 8º acusado y cuya suspensión provisoria se pide por el demandante, éste inserta en su demanda algunos apartes de sentencias del Consejo de Estado que apoyan su acusación.
Un doble aspecto plantea, en síntesis, el demandante cuando solicita la suspensión provisional: por una parte, el relacionado con la rama del poder que debe precisar en qué consiste la función de inspección y vigilancia que debe ejecutarse en la práctica por la rama administrativa; y por otra, los límites dentro de los cuales está contenida la competencia del Presidente de la República para expedir reglamentos constitucionales.
Apoyado en algunas jurisprudencias del Consejo de Estado, basa su tesis en la línea doctrinario según la cual, como la inspección y vigilancia de los institutos docentes públicos y privados la atribuyó el artículo 41 de la Constitución Política al Estado, y el órgano político de éste es el Congreso, a las Cámaras Legislativas compete, por medio de leyes, definir los principios y opciones políticas y los organismos de la Rama Administrativa que los ejecuten.
La jurisprudencia contenida en las decisiones que afirman lo anterior, es discutible. Pero en el caso concreto que se examina en este primer análisis para decretar o no una medida cautelar, sin entrar en el fondo del asunto, que deberá ser precisado en la sentencia que resuelva sobre las pretensiones de la demanda, podría decirse válidamente que los principios u opciones políticas fundamentales sobre la suprema inspección y vigilancia de la educación, se hallan consignados en el Título Sexto del Decreto Ley 80 de 1980 expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó la Ley 8a., de 1979 y mediante el cual fue organizado el sistema de educación post - secundaria. En efecto, el artículo 182, con el cual se inicia el Título, expresa cómo, sin perjuicio de la facultad que para dirigir, reglamentar e inspeccionar la instrucción pública nacional corresponde al Presidente de la República, la suprema inspección y vigilancia de las instituciones de educación superior, oficiales y no oficiales, que al Estado le asigna el artículo 41 de la Constitución Política, será ejercida por el Gobierno Nacional de acuerdo con las disposiciones del mismo Decreto, con la inmediata colaboración del lcfes.
En desarrollo de ese precepto inicial, los demás artículos de ese Título, precisan el objeto y extensión de la inspección y vigilancia, establecen las sanciones a que pueden ser sometidas las entidades educativas superiores por violación de las disposiciones legales, indican la naturaleza y gravedad de las faltas, señalan los funcionarios y corporaciones titulares de la competencia para imponerlas, atribuyen al lcfes la facultad de expedir conceptos que en el caso de cancelación de personaría jurídica debe ser acatado por el Ministerio de Educación, establecer un procedimiento gubernativo, convierten al Icfes en titular de competencia para suspender o cancelar cualquier programa de formación u ordenar la no admisión de nuevos estudiantes cuando, previa evaluación de las condiciones en que el respectivo plantel de educación superior pretende aplicarlo, aparezca que su nivel académico no es satisfactorio. Todas estas atribuciones podrían desde ya calificarse como principios u opciones políticas fundamentales que guían y orientan a la Administración en la función concreta de inspeccionar y vigilar a cada uno de los establecimientos educativos, y desencadenan, a su vez, las competencias administrativas para crear, instrumentar, facilitar y ejecutar tan trascendental función del Estado como la que consagra el artículo 41 constitucional. De manera que surge casi como una necesidad que el Ejecutivo dote a sus organismos y funcionarios de los medios prácticos que permitan cumplir con eficacia su cometido. Uno de esos medios podría ser la presencia en las reuniones de los Consejos Directivos, del profesional delegado del Ministerio de Educación.
Precisado el caso como se ha hecho en los párrafos anteriores, no es necesario examinar si el Decreto materia de la demanda, es verdaderamente un reglamento constitucional o autónomo, no importa que el texto literal del mismo así lo diga al invocar las atribuciones que sirven de marco al ejercicio de su pretendida competencia, porque si bien es verdad que la técnica administrativa exige precisión en todos estos aspectos, no lo es menos que la decisión cuenta más que la invocación. Sin embargo, en el caso particular del Decreto 1227 de 1989, el Presidente también invoca para que le sirva de soporte el artículo 182 del Decreto Ley 80 / 80 que, como se ha visto y siendo aún discutible tal aseveración, desde el punto de vista legislativo, es la expresión y definición de los principios u opciones políticas fundamentales en relación con la inspección y vigilancia que ha de ejercer el Estado en las instituciones de educación superior. Sólo a través del estudio sistemático del Decreto podrá precisarse cuáles de sus disposiciones son normas reglamentarias de la Constitución y cuáles de la ley, o si todas lo son de una u otra, porque nada se opone a que en un mismo acto administrativo como el que se examina, puedan converger normas de una y otra naturaleza.
Teniendo en cuenta los razonamientos consignados anteriormente, no puede afirmarse que el artículo 8º del Decreto 1227 / 89 viole la Constitución porque es un reglamento constitucional o autónomo, o que el Presidente de la República excedió su facultad reglamentaria al expedirlo porque ninguna norma legal lo faculta expresa o tácitamente para dictarlo. Por lo menos no puede afirmarse tal cosa en los términos categóricos que exige el artículo 152 del C.C.A., para decretar la medida cautelar que solicita el actor. Es evidente que la situación amerita un estudio de mayor profundidad que toca con las materias esbozadas en esta providencia. Será necesario examinar en concreto, si habiéndose atribuido expresamente por la Ley al Gobierno Nacional la facultad de inspeccionar y vigilar a las instituciones educativas del nivel superior a través de medidas como las que con toda precisión señala el Título Sexto del Decreto 80 / 80, resulta o no complementaria la presencia de un profesional calificado en las reuniones de los Consejos Directivos; presencia que de ninguna manera puede traducirse en injerencia sobre las decisiones del organismo rector de la institución de que se trate, toda vez que carece de voto en relación con las mismas. Y habrá necesidad de precisar, en defensa de las libertades públicas que consagra el Título III de la Constitución Política, razón central de ser del Derecho Administrativo y por ende del proceso contencioso, si una de ellas, la de enseñanza, tan cara a los colombianos y conquistada en una de las grandes gestas reformistas de nuestro Estado, ha sido, no simplemente encauzada o limitada por la ley, sino desconocida o menoscabada por un simple acto administrativo, por el hecho de pretender que un funcionario del Estado en quien se exigen perentoriamente tres requisitos concurrentes e importantes (ser ciudadano colombiano, tener más de treinta y cinco años de edad y haber sido profesor universitario por más de cinco años) asista sin voto pero con derecho a voz, es decir, con derecho a hablar en las reuniones y con el único objeto de enterarse sobre el cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones impuestas por la ley a la respectiva universidad o institución educativa de nivel superior. Y será también necesario que la sentencia defina, si la autonomía de que gozan las instituciones de educación superior para, dentro de los límites de la Constitución y la ley, desarrollar sus programas académicos y de extensión, designar su personal, admitir a sus alumnos, disponer de sus recursos, darse su organización, escoger su gobierno, ejercer libre y responsablemente la crítica, la cátedra, el aprendizaje, la investigación y la controversia ideológica y política, se ve comprometida porque un delegado del Ministro de Educación asiste a las reuniones donde se toman medidas para el ejercicio de aquella autonomía o si, por el contrario, impedir tal asistencia conduciría a evitar la oportuna intervención del Estado, intervención que permite al delegado, en ejercicio de su derecho a voz, advertir, aconsejar, prevenir, o simplemente observar lo que ocurre durante las sesiones del Consejo Directivo, para facilitar y hacer más efectiva la atribución constitucional a que viene refiriéndose esta providencia.
Si la búsqueda del equilibrio entre la autoridad y la libertad es la aspiración del estado de derecho, y si la misión fundamental del derecho administrativo, según se dijo, es procurar ese encuentro para que la actuación administrativa haga posible el cumplimiento de los cometidos estatales, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la ley, nada más delicado que encontrar y precisar el límite que señale el campo de la autoridad frente al ejercicio de la libertad. La norma jurídica busca acertar en ese alindamiento. Toca al juez administrativo definir con autoridad de cosa juzgada, si el actor de la medida administrativa logró su cometido o si, en cambio, desequilibró la balanza que la Constitución Política quiere equilibrada a través de la expresión legislativa, aplicada por la Administración mediante el ejercicio de sus propias facultades, entre las cuales se halla la de precisar y desarrollar la voluntad del legislador de manera exacta.
No resulta difícil concluir, después de todo lo dicho, que no es éste el momento procesal más indicado para resolver sobre los problemas planteados, como aspira el actor. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de conformidad con el artículo 154 del C.C.A.,
RESUELVE:
1o. Admitir la anterior demanda de simple nulidad contra el artículo 80., del Decreto 1227 de 1989;
2o. Reconocer como parte actora al ciudadano Darío Rodríguez Jáuregui;
3o. Tener como parte demandada a la Nación Colombiana representada por el Ministro de Educación Nacional;
4o. Ordenar la notificación personal de este auto al agente del Ministerio Público;
5o. Ordenar igualmente la notificación personal de esta providencia al Ministro de Educación Nacional, al Director del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - Icfes, y al representante legal de la Asociación Colombiana de Universidades;
6o. Disponer la fijación en lista;
7o. Solicitar los antecedentes administrativos del acto acusado;
8o. Negar la suspensión provisional de la disposición acusada; y
9o. Abstenerse de ordenar el depósito de que trata el numeral 40 del artículo 207 del C.C.A.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su Sesión de fecha doce (12) de febrero de mil novecientos noventa (1990).
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA, GUILLERMO BENAVIDES MELO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO