Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Jorge Dávila Hernández

Norma demandada:  Decreto 56 de 1974

Demandante:  JORGE HUMBERTO BOTERO A.

DECRETOS REGLAMENTARIOS – Clasificación de películas / EXHIBIDORES DE PELICULAS – Obligaciones / DECRETO REGLAMENTARIO – No puede atribuir autoridad a un particular no investido del status de funcio­nario público

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: JORGE DAVILA HERNANDEZ

Bogotá, D.E., treinta (30) de junio (06) de mil novecientos setenta y cinco (1975)

Radicación número: 2207

Actor: JORGE HUMBERTO BOTERO A.

Demandado:

Referencia: Nulidad con Susp. Prov. del Dcto. No. 056 de 18 de enero de 1974. Fallo

(Aprobado en sesión del día veintisiete de junio de mil novecientos setenta y cinco)

El doctor Jorge Humberto Botero A., obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública que establece el Artículo 66 del C.C.A., en demanda presentada ante esta Corporación, solicitó la declaratoria de nulidad de los Artículos 22 y 28 a 33, ambos inclusive, del Decreto número 56 de 1974 "por el cual se reglamenta el funcionamiento del Comité de Clasificación de Películas" de que trata el Decreto-Ley 1355 de 1970, adicionado y modificado por el Decreto 2055 de 1970.

El texto de las disposiciones acusadas es del siguiente tenor:

"CAPITULO V. Recursos.

Artículo 22. Contra las decisiones del Comité podrá interponer recurso de reposición o de apelación cualquier persona interesada, tenga o no nexos económicos con la industria cinematográfica".

"CAPITULO VII Delegados inspectores ad honórem.

"Artículo 28. El Comité de Clasificación de Películas con la apro­bación del Ministerio de Comunicaciones, podrá designar delegados inspectores ad honorem, para el control y vigilancia de lo acordado por el Comité, de lo dispuesto en los Decretos números 1355 y 2055 de 1970, en el presente Decreto y en las normas ^complementarias. Los delegados serán designados por el término de un (1) año y po­drán ser reelegidos. Los delegados de fuera de Bogotá serán desig­nados a solicitud, del Alcalde de la respectiva ciudad o del Secretario de Educación.

Artículo 29. Los delegados inspectores serán designados por el Comité entre personas de reconocida honorabilidad y reputación en su medio procurando que en el grupo se encuentren representadas distintas profesiones, estados, oficios, niveles de vida y estratos so­ciales. El número de delegados inspectores de cada ciudad no podrá ser superior a tres (3) por cada teatro o sala de exhibición de cine que en ella funcionen.

Artículo 30. Los delegados inspectores del Comité de Clasificación de Películas deberán rendir por escrito a la Secretaría del mismo, por lo menos un informe bimensual sobre el desarrollo de sus labores de control y vigilancia e informar de inmediato cuando se establezcan violaciones para que la Secretaría del Comité dé cuenta de ello a las autoridades competentes. La forma de estos informes será determi­nada por la Secretaría del Comité.

Artículo 31. Los delegados inspectores que sin excusa justificada dejen de cumplir los deberes que contraen al aceptar el nombra­miento, o no rindan informe en cuatro (4) meses, serán reemplazados por el Comité.

Artículo 32. Los empresarios o exhibidores de películas deberán mantener en cada sala un libro para la firma de los delegados inspec­tores, en el que éstos anotarán, además la fecha de la visita y la función correspondiente.

Artículo 33. Los empresarios o exhibidores de películas están en la obligación de prestar pleno acatamiento a las observaciones que, en el desempeño de sus labores, hagan los citados delegados inspectores y los propios miembros del Comité de Clasificación de Películas".

Disposiciones violadas y concepto de violación

En su bien elaborado libelo de demanda, el actor expone in extenso los conceptos de violación de las siguientes normas superiores, por los motivos que pueden sintetizarse así:

1. El Artículo 22 del Decreto viola el Artículo 120-3 de la Consti­tución Nacional, en armonía con el Artículo 7o. del Decreto-Ley 2055 de 1970 y el Decreto 2733 de 1959, por cuanto extiende a personas no previstas en estas disposiciones la facultad de interponer recursos, con lo cual se desborda la potestad reglamentaria con quebranto de la citada norma constitucional.

2. El Artículo 28 y los 29 a 32, ambos inclusive, qué. son su corolario, son violatorios de los Artículos 1, 2, 4, 5, 19, 34, 45, 133, 140 y 144 del Decreto 1355 de 1970 (Código de Policía) que le asignan a la Policía Nacional como cuerpo especializado al mantenimiento del orden público interno, la vigilancia en el ejercicio de las libertades públicas y la investi­gación y sanción de las contravenciones que atenten contra el orden social, así como del Decreto 2347 de 1971, reorgánico de tal Institución, en razón de que las mencionadas normas del Decreto acusado, particular­mente, el Artículo 28, so pretexto de reglamentar los Decretos 1355 y 2055 de 1970, crean "una organización policiva especial, o sea, el cuerpo de "delegados inspectores ad-honorem” instituyendo así un paralelismo funcional entre la policía nacional y el cuerpo de inspectores ad-honorem.

3. El Artículo 33 adiciona y amplía las funciones propias del Comité de Clasificación de Películas, consignadas en el Artículo 4o. del Decreto 2055 de 1970 que resulta así violado, en cuanto la norma acusada lo faculta para formular observaciones a los exhibidores de cine a las cuales éstos deben "prestar pleno acatamiento", atribución que ni siquiera cabe considerar como implícita dentro de las funciones del Comité relativas a la preparación de un sistema de clasificación de películas y a decidir sobre la clasificación de éstas, funciones que no tienen ninguna vinculación teleológica con las conferidas al Comité.

Así mismo, el Artículo 33 es violatorio del Artículo 157 del Decreto 1355 de 1970 al imponerles a los exhibidores de películas una obligación no prevista allí, cual es de acatar las observaciones que les hagan los delegados inspectores ad-honorem y los miembros del Comité de Clasifi­cación.

Alegato de conclusión

El demandante alegó de conclusión en escrito que corre al folio 25 y ss. en el cual, tras de hacer una síntesis de los argumentos de la demanda, se glosa al auto que decidió la suspensión provisional, particularmente, en el aspecto atinente a la facultad que le otorga el reglamento a los inspectores ad-honorem de formular observaciones de obligatorio acatamiento por parte de los exhibidores de películas, toda vez que se trata de particulares no investidos del carácter de funcionarios públicos, ni preparados para el cumplimiento de misiones policivas.

Concepto fiscal

El señor Agente del Ministerio Público, con apoyo en el auto de 17 de octubre de 1974 que decidió la suspensión provisional impetrada en la demanda, conceptúa en su vista de fondo que debe anularse el Artículo 22 del Decreto 56 de 1974 y negarse las demás súplicas de la demanda.

CONSIDERACIONES DE LA SALA:

Tramitado el juicio en forma legal, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidirlo, previas las siguientes consideraciones:

Análisis de los cargos formulados contra las disposiciones acusadas.

a) Artículo 22. En la citada providencia que decidió la suspensión provisional, dijo la Sala Unitaria lo siguiente, que la Sala acoge en esta oportunidad:

"El Artículo 22 que establece "Contra las decisiones del Comité podrá interponer recurso de reposición o de apelación cualquier persona interesada, tenga o no nexos económicos con la industria cine­matográfica", es violatorio del Artículo 7o. del Decreto-Ley 2O55 de 1970 en cuanto esta disposición, en armonía con lo establecido por el Decreto-Ley 2733 de 1959 que reglamenta el derecho de petición, establece que contra las decisiones del Comité de clasificación de Películas, solo el "interesado" puede interponer los recursos de re posición y apelación, al paso que la norma acusada hace extensiva la interposición de tales recursos a cualquier persona, "tenga o no nexos económicos con la industria cinematogafica".

SE CONSIDERA:

La Sala Unitaria encuentra que la oposición entre la norma reglamen­taria y la norma superior citada por el demandante, es manifiesta u osten­sible en cuanto implica una clara ampliación del texto legal contenido en el Artículo 7o. del Decreto 2055, lo cual desborda la potestad reglamen­taria, con violación del Artículo 120-3 de la Carta, por lo cual es proce­dente la suspensión provisonal del citado Artículo 22".

En consecuencia, deberá anularse el Artículo 22 a que se refiere la anterior transcripción.

b) Artículo 28, y 29 a 32 que lo desarrollan.

Un atento análisis de tales disposiciones conduce a la Sala a reafirmar el criterio que sobre el alcance del Artículo 28 y sus complementarios se consignó en el auto de 17 de» octubre de 1974, a saber:

"Esta Sala unitaria no encuentra que la violación de que se trata tenga el carácter de ostensible o manifiesta, pues, las normas acusadas no les da el carácter de un cuerpo policivo especial a los llamados "inspectores ad-honorem". El reglamento busca el concurso de la ciudadanía para su cabal cumplimiento, así como de los Decretos 1355 y 2055, pero no inviste de autoridad coercitiva alguna a los "ins­pectores ad-honorem" quienes actúan como delegados del Comité de Clasificación y cuya actividad solo va hasta informar a la Secretaría de éste de las violaciones que puedan establecer a fin de que "el Comité dé cuenta de ello a las autoridades competentes", vale decir, a las autoridades policivas a fin de que éstas tomen las medidas pertinentes. Esta colaboración con la Policía para que ésta pueda cumplir en mejor forma su cometido, prima facie, no equivale a sustituir a dicho cuerpo, y, en cierta medida, corresponde a un deber de la ciudadanía implícito dentro del orden de la convivencia social, como quiera que a todo buen ciudadano le interesa que las Leyes se cum­plan".

Lo anterior permite concluir que el reglamento no viola las normas aducidas por el demandante, pues, ciertamente, el simple carácter de veedores o auxiliadores del Comité de Clasificación que las normas en comento le atribuyen a los inspectores ad honorem en calidad de simples ciudadanos llamados a prestar una colaboración con las autoridades, no implica la creación de un cuerpo con funciones paralelas a las de la po­licía, toda vez que ésta es una institución armada con funciones que, si bien tienen el carácter de preventivas, alcanzan el ámbito de la represión mediante el empleo de la fuerza bien para disolver todo conato de alte­ración del orden público, bien para evitar que el ejercicio de las libertades individuales desborde los cauces legítimos que la Ley tiene trazados para su ejercicio, o, en fin, para auxiliar a las autoridades civiles en materia de investigación de los delitos y aprehensión de los presuntos responsables, o para investigar y sancionar a quienes incurran en contravenciones policivas, nada de lo cual es propio de los inspectores ad-honorem con arreglo al texto de las normas acusadas que, resultan así, conformes con la finalidad de la potestad reglamentaria, cual es la de prescribir los medios para que las Leyes tengan cumplida ejecución. Por tanto, los cargos formulados por este aspecto no están llamados a prosperar.

C) Artículo 33.

Esta disposición se acusa por un doble aspecto: en primer lugar porque impone una nueva obligación a los exhibidores de películas, no contem­plada en la Ley, en cuanto deben prestar pleno acatamiento a las obser­vaciones que, en el desempeño de sus cargos, formulan los miembros del Comité de clasificación, a la vez que le atribuye a éstos una nueva función no prevista en la Ley, y, en segundo lugar, porque inviste de autoridad policiva a los delegados inspectores al estatuir, así mismo, que los exhibi­dores deben acatar plenamente las observaciones que éstos puedan hacer.

Análisis del primer aspecto

Contrariamente al criterio expuesto por el actor, esta Sala considera que el reglamento, en la materia de que se trata, sí guarda conexidad lógica con las disposiciones reglamentadas y se conforman con los fines de la potestad reglamentaria, por las siguientes razones:

La totalidad de las obligaciones de los exhibidores guardan íntima rela­ción con las propias funciones del Comité de Clasificación de Películas, como se deduce del texto mismo del Artículo 157 del Decreto 1355 de 1970 que reza:

"Los exhibidores de películas están obligados a:

1. Abstenerse de exhibir o anunciar públicamente películas que no hayan sido clasificadas por el Comité;

2. Abstenerse de exhibir en un mismo espectáculo películas de diferentes clasificaciones o acompañarlas de avances o documentales que no concuerden con la clasificación de las mismas, a menos que el espectáculo se anuncie con la clasificación o la edad mayor correspondiente;

3. impedir la entrada a los espectáculos cinematográficos de per­sonas menores de la edad indicada en la respectiva clasificación:

4. Abstenerse de emplear medios publicitarios engañosos tales como anunciar una película con la clasificación diferente a la fijada por el Comité o anunciarla sin la respectiva clasificación: y

5. Abstenerse de publicar avisos de películas con leyendas o di­bujos pornográficos o que inciten al crimen". (Subraya la Sala).

Como se advierte, las obligaciones a cargo de los exhibidores se traducen en cumplir en los distintos casos previstos en la Ley, con las decisiones que haya tomado el Comité en materia de clasificación del material fílmico, incluida la prevista en la parte final del numeral 5, toda vez que la "incitación al crimen", o, con más propiedad dicho, al delito, es una de las causales previstas en la Ley (Artículo 6 del Decreto 2055 de 1970), para prohibir la exhibición de una película. En tales condiciones, la obligación de atender las observaciones que sobre tales aspectos llegue a formular un miembro del Comité, no es una obligación nueva, sino que está incita dentro de la letra y espíritu del enunciado del Artículo 157, por lo cual el reglamento no implica nada distinto de hacer explícito algo que ya está contenido, implícitamente, en la norma reglamentada. Similar razona­miento cabe formular en relación con la facultad de hacer observaciones que el reglamento otorga a los Miembros del Comité, como lógica conse­cuencia de las decisiones tomadas al clasificar una película, dado que mal podría aceptarse que tales funcionarios deban permanecer impasibles frente a ostensibles desconocimientos de sus propias determinaciones, pues, es sabido que la facultad de decidir por sí misma implica la de que los funcionarios investidos de tal poder decisorio procuren el cumplimiento de sus propias determinaciones. Por esto, cabe afirmar, que en esta materia el reglamento se limita a enunciar, casi innecesariamente, mas que una fun­ción, una obligación a cargo de los miembros del Comité, cual es la de velar porque sus decisiones tengan cumplido efecto, en el entendido de que si su sola intervención es insuficiente, deberán apelar a la fuerza pú­blica para hacerlas cumplir. En resumen, y por lo dicho resultan infun­dados los cargos formulados en la demanda por el aspecto que se deja analizado.

En cuanto atañe al poder que, en cierta medida, puede calificarse como coercitivo, que el reglamento le otorga a las observaciones que formulen los delegados inspectores ante los exhibidores, la Sala encuentra que le asiste razón al demandante, toda vez que una disposición reglamentaria no puede atribuir autoridad a un particular no investido del status de funcio­nario público. Por tanto los delegados inspectores, dentro de la función de simple colaboración ciudadana con las autoridades, no pueden formular observaciones de obligatorio acatamiento para los exhibidores y su acción solo puede llegar en este campo, a informar a las autoridades policivas de las posibles infracciones en que aquéllos puedan incurrir a fin de que éstas las prevengan, corrijan o subsanen mediante los medios policivos estatuidos en la Ley. En consecuencia se configura el cargo formulado por este segun­do aspecto y así habrá de reconocerse.

Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Conten­cioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. Declárase la nulidad del Artículo 22 del Decreto 54 de 1974.

2. Declárase la nulidad parcial del Artículo 33 del mismo Decreto en cuanto prescribe que los empresarios o exhibidores de películas están en la obligación de prestar pleno acatamiento a las observaciones que, en el desempeño de sus labores, hagan los delegados inspectores.

3. Niéganse las demás peticiones de la demanda.

Archívese el expediente, previa ejecutoria de esta providencia.

Copíese, comuníquese, publíquese, notifíquese y cúmplase