100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032197SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull10537198418/06/1984SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null__10537_1984_18/06/1984300321951984
Sentencias de NulidadAydee Anzola Linares ActoraRicardo García Acevedo.18/06/1984artículo 75 del Decreto Reglamentario 2148 de agosto 1. de 1983Identificadores10030119578true1212340original30117724Identificadores

Fecha Providencia

18/06/1984

Fecha de notificación

18/06/1984

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Aydee Anzola Linares Actora

Norma demandada:  artículo 75 del Decreto Reglamentario 2148 de agosto 1. de 1983

Demandante:  Ricardo García Acevedo.


NOTARIOS. EDAD DE RETIRO FORZOSO. Suspéndese provisionalmente el artículo 75 del Decreto Reglamentario No. 2148 de 1983.

Piensa esta Sala Unitaria que lo primero que debe destacarse al hacer el examen de este punto, es que en la demanda se relacionan únicamente como normas constitucionales la Carta Fundamental, según 1" cuales "El Presidente de la República, los Gobernadores, los Alcaldes y en general todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán ejercerla sino dentro de las normas que expida el Congreso, para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio público de ascenso, por mérito y antigüedad y de jubilación, retiro o despido....... (Se subraya).

CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta - Bogotá D.E., junio dieciocho (18) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

Consejera Ponente: Dra. Aydée Anzola Linares

Referencia: Expediente No. 10.537. Decretos del Gobierno.

Actor: Ricardo García Acevedo.

El ciudadano Ricardo García Acevedo, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 del C.C.A., solicita la nulidad del artículo 75 del Decreto Reglamentario 2148 de agosto lo. de 1983, en virtud del cual se reglamentan los Decretos Extraordinarios 960, 2163 de 1970 y la Ley 29 de 1973.

Como la demanda reúne las exigencias legales habrá de admitirse y teniendo en cuenta que en ella se solicita la suspensión provisional de la norma acusada, se procede a decidir previas las siguientes,

CONSIDERACIONES:

Ha sido doctrina reiterada de la Corporación la de que para que proceda la suspensión provisional de un acto administrativo cualquiera, debe ser tan manifiesta la violación de una norma superior y que "se puede percibir a través de una sencilla comparación, o del examen de las pruebas apartadas", según lo previsto en el artículo 152 del Decreto 1 de 1984, aplicable al caso de estudio.

En el aparte sobre "SUSPENSION PROVISIONAL" del libelo inicial, el accionante considera que la norma acusada "viola no solamente en forma clara, ostensible, patente y grosera normas legales de orden superior, sino que desconoce en forma abierta y desafiante la Jurisprudencia del H. Consejo de Estado, Sala Plena" (Fls. 35).

Dado el carácter rogado que reviste la actividad jurisdiccional en las acciones de nulidad y en las medidas de suspensión provisional, se circunscribirá esta Sala Unitaria al examen de los estatutos aducidos por el impugnador, en cuanto fueren aplicables al caso de estudio.

Sin entrar a cuestionar, en este momento, por no ser procedente, si los Notarios tienen el carácter de funcionarios públicos o no, después de efectuar un nuevo estudio cuidadoso, metódico y exhaustivo de los estatutos que se relacionan con las instituciones del Notariado, y al hacer la confrontación con los que se aplican al personal civil de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se llega a la obligada conclusión de que su organización, funcionamiento, provisión, vinculación, calidades, permanencia, períodos, régimen disciplinario, responsabilidades, control o vigilancia, etc., se han consagrado en leyes especiales y autónomas aplicables únicamente para dicha clase de funcionarios. Es decir, los notarios se rigen por un régimen legal específico, cuya consagración solamente corresponde hacerlo al legislador de conformidad con lo que sobre este particular disponen claras normas constitucionales.

Así las cosas, concluye esta Sala, que al caso de estudio no le son aplicables las normas contenidas en los Decretos 2400 de 1968, artículo 31, Decretos 250 de 1970 artículo 31 y 546 de 1971 articulo 5o., en cuanto fijan la edad de retiro forzoso en 65 años para el personal civil que presta servicios en la Rama Ejecutiva y en la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público.

Y como en la demanda se afirma que la norma acusada no sólo desconoció normas constitucionales y legales, al fijar la edad de retiro forzoso de los Notarios en 70 años, sino "una docta e importante sentencia de la Sala Plena del H. Consejo de Estado", según la cual a los notarios deben aplicárselas los Decretos 2400 y 3135 de 1968 porque consideró que tienen el carácter de funcionarios públicos, lo cierto es que dicha providencia fue el producto de un largo y complejo debate en el seno de la Sala Plena de esta Corporación, en el cual justamente se discutió la aplicabilidad de los mencionados Decretos a los notarios y aunque triunfó la tesis afirmativa, hubo salvamentos de voto que desarrollaron la tesis contraria. Además, la lectura detenida de la referida sentencia del 21 de octubre de 1982, demuestra, efectivamente, que para llegar a la conclusión de la mayoría, fue necesario apelar a argumentos esforzados y extensos, lo cual denota que la aplicabilidad sub - exámine es por menos discutible, criterio éste que surge de la consideración relativa a que los notarios están gobernados por estatutos muy especiales que por regular todos los aspectos relacionados con esa clase de funcionarios, por lo menos harán surgir una duda bastante fundada al procederá aplicar aquellos con prescindencia de éstos.

Esto sentado, se pasa a estudiar lo relacionado con la suspensión provisional del artículo 75 del Decreto Reglamentario No. 2148 expedido por el Ejecutivo Nacional y según el cual "señálase como edad de retiro forzoso para los notarios la de 70 años".

Piensa esta Sala Unitaria que lo primero que debe destacarse, al hacer el examen de este punto, es que en la demanda se relacionan únicamente como normas constitucionales de la Carta Fundamental, según las cuales "El Presidente de la República, los Gobernadores, los Alcaldes y en general todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán ejercerla sino dentro de las normas que expida el Congreso, para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio, público de ascenso, por mérito y antigüedad y de jubilación retiro o despido........ (Se subraya).

"Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa: 2o....... 3o. Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes Decretos y Resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes". Como se desprende de la lectura atenta de los dos preceptos constitucionales transcritos, es función privativa del Congreso de la República, determinar la estructura de la administración pública y regular la organización y funcionamiento de los servicios públicos. Concretamente en el artículo 188 de la misma carta se dispuso que "COMPETE A LA LEY LA ORGANIZACION Y REGLAMENTACION DEL SERVICIO PUBLICO QUE PRESTAN LOS NOTARIOS Y REGISTRADORES". Luego necesario es afirmar que es la ley y solamente ésta la que tiene facultad para señalar las condiciones de acceso, retiro o desvinculación del servicio público, por lo cual es elemental concluir que solamente a virtud de un estatuto legal puede señalarse la edad de retiro forzoso para los notarios, en forma tal que si se procede a hacerlo como sucedió por medio de una norma reglamentaria, se violan en forma notoria y ostensible las normas constitucionales que han quedado transcritas y que fueron señaladas en la demanda como vulneradas por el acto acusado, conforme se advirtió antes.

Acorde con lo anterior, esto es, si deben ser los estatutos legales los que pueden determinar la organización y funcionamiento de la institución notarial y, si como ya se observó, le corresponde al Presidente de la República la facultad de reglamentar la ley que es expresión de la voluntad soberana, el Gobierno tiene que ceñirse a lo que disponga esa ley al dictar las medidas conducentes en orden a darle, como ha dicho hasta el cansancio la doctrina de esta Corporación, vida práctica a la ley, para hacerla eficaz, activa, plenamente operante "pero nada más que eso. De ahí que introducir so pretexto de reglamentación, NORMAS NUEVAS, preceptos que no se desprendan, conforme a la naturaleza de las cosas, DE LAS DISPOSICIONES LEGALES, reglas que impongan obligaciones o prohibiciones a los ciudadanos, MAS ALLA DEL CONTENIDO INTRINSECO DE LA LEY, IMPLICA UN ACTO EXORBITANTE, UNA EXTRALIMITACION DE FUNCIONES QUE CONSTITUYEN UNA CLARA VIOLACION DE LA VOLUNTAD LEGISLATIVA". (Mayúsculas de la Sala Unitaria) Sentencia de 19 de febrero de 1962 T. LXIV, Nos. 379 - 398, p. 547.

Significa lo anterior que el Presidente de la República al reglamentar la Ley, está obligado a obedecer las pautas que la misma haya fijado porque tiene el deber de velar por el exacto cumplimiento del estatuto reglamentario y por ello le corresponde hacer efectivo el mandato que esa ley contiene, sin cambiarlo o modificarlo, sin darle alcances que no tiene y sin que tampoco ' pueda suplir lo que quisiera que hubiera consagrado el legislador. Ello, porque la facultad de reglamentar la ley, "supone la existencia de la ley, y este aspecto, es una facultad derivada de la misma ley y no original".

Dicho de otro modo, la facultad reglamentaria consagrada en el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional, no le permite al Presidente de la República introducir normas (como lo hizo en el Decreto acusado), que no estén contenidas en la ley que reglamenta, pues lo contrario "implica extralimitación de funciones y constituye una invasión EN EL CAMPO PROPIO DEL LEGISLADOR". (Auto de 14 de junio de 1963 Ponente doctor Alejandro Domínguez Molina). (Mayúsculas de la Sala Unitaria).

Lo expresado hasta ahora, induce a concluir que en el caso de estudio el Decreto acusado en su artículo 75 es violatorio, en forma manifiesta, patente de las dos normas constitucionales examinadas y que fueron transcritas al comienzo de esta providencia.

Finalmente, en cuanto hace relación al quebrantamiento de los artículos 137, 147, 181 y 182 del Decreto 960 de 1970 la Sala se permite hacer notar lo siguiente:

El Ejecutivo Nacional, en ejercicio de facultades extraordinarias que le otorgó la Ley 8a. de 1969, procedió a expedir el Decreto - Ley 960 de 1970 por medio del cual consagró un nuevo "Estatuto del Notariado". En este Decreto se define el Notariado como “una función pública e implica el ejercicio de la fe notarial........ En los artículos restantes se hace una reglamentación completa de la organización del notariado, se regulan los requisitos que deben llenar los notarios para que puedan ser nombrados y se refiere a la provisión, permanencia, carrera y período de los mismos funcionarios, su responsabilidades y deberes, las sanciones que pueden recaer cuando incurran en las faltas contempladas en la misma ley; se establece el Colegio de Notarios, y se dispone que la vigilancia notarial será ejercida por el Ministerio de Justicia, por medio de la Superintendencia de Notariado y Registro. Así mismo ordenó en los artículos 181, 182, 183 y 184 lo siguiente:

"Los notarios pueden ser reelegidos indefinidamente; los de carrera serán confirmados a la expiración de cada período. Unos y otros deberán retirarse cuando se encuentren en situación de retiro forzoso".

"El Notario que llegue a encontrarse en circunstancias de retiro forzoso deberá manifestarlo al funcionario que lo haya designado tan pronto como ello ocurra".

"El retiro se producirá a solicitud del interesado, el Ministerio Público o de la vigilancia notarial de oficio, dentro del mes siguiente a la ocurrencia de la causal".

"Son causales de retiro forzoso la edad y la incapacidad física o mental".

"Señálase como edad de retiro forzoso para los notarios la de 65 años".

Posteriormente el Gobierno Nacional en ejercicio también de facultades extraordinarias, dictó el Decreto - Ley 2163 de 1970 "por el cual se oficializa el servicio de notariado, se modifica el Decreto Ley 960 de 1970" y se derogan otras de sus disposiciones, tales como los artículos 183 y 184 antes transcritos, que tratan del retiro forzoso y fijan la edad en 65 años. (Véase artículo 46). Más adelante se expidió la Ley 29 de 1973, por la cual se crea el Fondo Nacional de Notariado y se dictan otras disposiciones y en su artículo 22, se derogaron expresamente los artículos 2 y 3 del Decreto 2163 que habían definido a los Notarios como funcionarios públicos nacionales del orden administrativo y que habían dispuesto también que en tal calidad les serían aplicables "todas las normas que regulan la situación legal de los empleados públicos".

Por último, se profirió el Decreto 2148 de 1983, cuyo artículo 75 se acusa a virtud de haber señalado en 70 años la edad de retiro forzoso de los Notarios, pese a que en el Decreto Ley 960 de 1970, como en la Ley 29 de 1973, disposición que, por otra parte, como ya se advirtió, sólo podía ser consagrada por el legislador y no en un simple Decreto reglamentario.

Y como el decreto en mención fue dictado precisamente para reglamentar los estatutos últimamente citados, y en ellos no existe actualmente una edad de retiro forzoso para los Notarios, el decreto demandado no podía señalarla porque esto le compete hacerlo únicamente al legislador.

En consecuencia, si en los estatutos que actualmente rigen para los notarios no existen en forma expresa señalada una edad de retiro para los notarios y aquellos son específicos y de aplicación preferencial para dicha clase de funcionarios, si no pueden hacérseles extensivas aquellas normas que señalan la edad en 65 años para los empleados y funcionarios civiles de la administración pública, forzoso es concluir que existe al respecto un vacío en la ley, y por lo tanto el Decreto Reglamentario acusado no podía suplir la voluntad del legislador, con apoyo en lo explicado anteriormente en forma amplia y de acuerdo con la doctrina de esta Corporación. El hecho de que algunas normas, antes examinadas, del Decreto 960 de 1970 hagan referencia al retiro de los notarios cuando se "encuentren en situación de retiro forzoso" no le permitía al Presidente de la República, exceder la facultad reglamentaria en que incurrió porque lo cierto es que la edad de retiro debe aparecer señalada expresamente en cada estatuto, como efectivamente se consagró en 65 años en el de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público y en el que regula lo relativo a los empleados y funcionarios de la Rama Civil de la Administración Pública.

En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sección Segunda, en la Sala Unitaria,

RESUELVE:

Por estar ajustada a la ley, admítese la anterior demanda, presentada por Ricardo García Acevedo. Para su trámite se dispone:

1o. Notifíquese personalmente la admisión de la demanda a los señores Ministro de Justicia, Superintendente de Notariado y Registro y Fiscal Cuarto de la Corporación.

2o. Fíjese el presente negocio en lista, por el término de 10 días, para que los demandados y los intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones o solicitar la práctica de pruebas.

3o. El demandante deberá acompañar copias de la demanda y sus anexos para la notificación a las partes.

4o. SUSPENDESE PROVISIONALMENTE EL ARTICULO 75 del Decreto Reglamentario número 2148 de 1983, de conformidad con lo expresado en la parte resolutiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Aydée Anzola Linares.

Víctor M. Villaquirán M., Secretario.