Fecha Providencia | 07/09/1976 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Humberto Mora Osejo
Norma demandada: artículos 1º, 2º y 3º, incluido el parágra¬fo, 5º y 6º del Decreto No 0974 del 14 de marzo de 1947
Demandante: SAUL BAQUERO TIUSO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
INSTITUCIONES DE UTILIDAD COMUN - Inspección y vigilancia sobre estas instituciones / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA – Funciones de inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común / INSPECCION Y VIGILANCIA – Función delegada en Ministerios de Educación y Salud Pública
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO
Bogotá, D. E., siete (07) de septiembre (09) de mil novecientos setenta y seis (1976)
Radicación número:
Actor: SAUL BAQUERO TIUSO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
(Sesión del día 3 de septiembre de mil novecientos setenta y seis)
Se decide el juicio, promovido por el señor Saúl Baquero Tiuso para que se declare la nulidad de los artículos 1º, 2º y 3º, incluido el parágrafo, 5º y 6º del Decreto No 0974 del 14 de marzo de 1947. El demandante afirma que estas normas son violatorias de los artículos 59, 135 y 190 de la Constitución, de éste por corrección que hiciere de la demanda, con base en los siguientes motivos:
a. El artículo 1º delega en la Contraloría General de la República "la facultad que le confiere al Presidente de la República el numeral 1º del artículo 120 de la Codificación Constitucional, en cuanto dice relación con examen, glosa y fenecimiento de las cuentas de instituciones de utilidad común, control previo de gastos y control perceptivo de sus fondos y bienes" y el artículo 5º ibídem comprende en la delegación de funciones "la fiscalización de las (sic) loterías de beneficencia, en cuanto dice relación con prescripción de sistemas de contabilidad, control de gastos y visitas fiscales, dentro de las normas administrativas dictadas o que se dicten por el Departamento de Asistencia Pública y Previsión Social" (el demandante subraya). El artículo 120-19 de la Constitución atribuye al Presidente, como "suprema autoridad administrativa", "ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas, y que en todo lo esencial se cumpla la voluntad de los fundadores"; el Presidente puede delegar esta facultad, según el artículo 135 de la Constitución, exclusivamente en los ministros, los jefes de departamentos administrativos o los gobernadores, pero no, como sucedió mediante los artículos 1º y 5º del Decreto 0974 de 1947, en el Contralor General de la República, los cuales son, por ende, violatorios de ese precepto constitucional;
b. Esta infracción "se extiende a los artículos 2º, 3º con su parágrafo y 6º del mismo decreto por ser desarrollo de los artículos 1º y 5º";
c. El Decreto 0947 invoca, en la parte motiva, como base legal para la delegación que hace, el artículo 15 de la Ley 93 de 1938, pero como éste fue declarado exequible por sentencia proferida por la Corte en diciembre de 1973, debe entenderse que la norma se refiere a las funciones contenidas en los artículos de la misma Ley 93 encontrados exequibles por la Corte Suprema:, esto es, a las de origen o creación legal", pero no a las atribuciones de carácter constitucional, como las del artículo 120-19 de la Carta, las cuales, según la Corte, no pueden ser reglamentadas por la ley. De esto deduce eL demandante que la autorización legal para delegar no puede encontrarse sino en la Ley 202 de 1935, pero para que las funciones del Presidente se deleguen en los ministros, jefes de departamentos administrativos y gobernadores;
d. El artículo 59, inciso 2º, de la Constitución prescribe que el Contralor "no ejercerá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización"; por consiguiente, no puede ejercer, por delegación, la facultad administrativa que el artículo 120-19 de la Constitución otorga el Presidente de la República, El Contralor ejerce "la vigilancia de la gestión fiscal de la administración", incluidas en ésta las instituciones a que se refiere el artículo 7º del Decreto-ley 3130 de 1968, pero ello con fundamento en los artículos 59, inciso 19 y 60, inciso 2º, de la Constitución, no en el artículo 120-19 de la Carta. El actor concluye que "es evidente que la inconstitucionalidad del decreto, tantas veces citado, obedece a que su expedición se fundó en el texto íntegro de la Ley 93 de 1938, pero con total olvido de la reforma constitucional contenida en el Acto legislativo Nº 1 de 1945, que dio a la Contraloría General de la República el carácter de organismo de creación constitucional, independientemente de la Rama Ejecutiva del Poder Público".
e. El artículo 5º del Decreto 0974 de 1947 es violatorio del artículo 190, inciso 2º, de la Constitución, que prescribe que "la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos y municipios corresponde a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determina respecto a contraerías municipales", porque "en la delegación que se confiere a la Contraloría (General de la República) en el artículo primero de este decreto, se comprende la fiscalización de las loterías de beneficencia" y porque, como expresó la Corte en la sentencia del 14 de diciembre de 1973, "las instituciones de utilidad común organizadas en virtud de un acto administrativo del poder público (son) organismos fuera de la aptitud que da al ejecutivo el numeral 19 del artículo 120 de la Carta, el cual sólo concierne a entes de derecho privado".
Los alegatos de conclusión
La parte demandante y el señor Fiscal 1º de la corporación alegaron de conclusión, en síntesis, a saber:
a) La parte demandante acoge el criterio expuesto en el auto de Sala Unitaria, proferido el 25 de febrero de 1976, por el cual no accedió a disponer la suspensión provisional de las normas cuestionadas sobre la base de considerar que es preciso verificar, en primer término, como aspecto de fondo, si se encuentran vigentes o si fueron subrogadas por los artículos 29 del Decreto 1579 de 1972 y 19 del Decreto 155 de 1974, en relación con los artículos 29 y 61 de la Ley 20 de 1975. Pero sostiene, que en la hipótesis de que las normas acusadas se consideren vigentes —y estima que no lo están porque fueron subrogadas por las mencionadas y por el artículo 190 de la Constitución—, es preciso declarar su nulidad por violación de las disposiciones en que fundamenta la acción;
b) EL señor Fiscal 19 del Consejo de Estado conceptúa que los artículos 2º del Decreto 1579 de 1972 y 19 del Decreto 155 de 1974 subrogaron las disposiciones acusadas y, por este motivo, que es preciso proferir sentencia inhibitoria.
Las consideraciones de la Sala
Surtida normalmente la tramitación del juicio, sin que exista causal de nulidad, la Sala procede a resolver mediante las siguientes consideraciones:
1ª Las normas acusadas.
El Decreto número 0974 del 14 de marzo de 1947, expedido por el Gobierno nacional "en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y especialmente de las que le confiere el artículo 15 de la Ley 93 de 1938", delegó en la Contraloría General de la Nación "la facultad que le confiere al Presidente de la República el numeral 19 del artículo 120 de la Codificación Constitucional, en cuanto dice relación con examen, glosa y fenecimiento de las cuentas de instituciones de utilidad común, control previo de gastos y control perceptivo de sus fondos y bienes" (Art. 1º); dispuso que "la Contraloría General prescribirá los sistemas de contabilidad y comprobación para el manejo de fondos y bienes de tales instituciones y practicará visitas fiscales en la oportunidad que lo estimara conveniente, a los empleados en cargos de su custodia y administración" (Art. 2º); que "las cuentas que rinden los empleados de manejo a la Auditoría de Instituciones de utilidad común de la Contraloría General de la República comprenderán el movimiento total de fondos y bienes en el mes de la cuenta y abarcará los ingresos de todo género, incluyendo los auxilios nacionales, departamentales y municipales, sin separación de ninguna clase, y se comprobarán con documentación original" (Art. 3º); que, cuando "reciben auxilios de los tesoros departamentales y municipales, la Auditoría de instituciones de utilidad común, a solicitud de las contralorías seccionales, suministrará a éstas, estados numéricos del movimiento de los fondos concernientes a tales auxilios y copias de las providencias dictadas en los juicios de cuentas (Parágrafo, Art. 3º) y aclaró que "en la delegación que se confiere a la Contraloría en el artículo primero de este decreto, se comprende la fiscalización de las loterías de beneficencia, en cuanto dice relación con prescripción de sistemas de contabilidad, control de gastos y visitas fiscales, dentro de las normas administrativas dictadas o que se dicten por el Departamento de Asistencia Pública y Previsión Social" (Art. 59) y prescribió que "las delegaciones a que se refiere este decreto se entienden sin perjuicio de la inspección y vigilancia que el Departamento de Asistencia Pública y Previsión Social, como director supremo de la beneficencia y asistencia social del país, puede ejercer sobre todas las instituciones de utilidad común y demás entidades puestas bajo su control" (Art. 6º).
2ª Las instituciones de utilidad común en la Ley 93 de 1938, el Decreto-ley 3130 de 1968 y el Decreto 054 de 1974.
La Ley 93 de 1938 comprendía, entre las instituciones de utilidad común, tanto las funciones originadas en actos de voluntad de los particulares, como las otras entidades de interés público o social creadas por actos de carácter público (Arts. 3º y 5º de la Ley 93 de 1938). Pero, según los artículos 5º, 6º y 7º del Decreto-ley 3130 de 1968, sólo las primeras tienen el carácter de instituciones de utilidad común, mientras que las segundas son, en principio, establecimientos públicos, nacionales, departamentales o municipales, según el acto público en que se originen; u otras entidades o dependencias administrativas, si son atípicas y no reúnen, por lo mismo, las características de los establecimientos públicos.
Como el artículo 3º de la Ley 93 de 1938 fue declarado inexequible por sentencia de la Corte proferida el 14 de diciembre de 1973 (Foro Colombiano 55, págs. 13 a 21), fue sustituido, como la mayor parte de las normas declaradas inexequibles de la mencionada ley, por el Decreto 054 de 1974 (D.O. 34025, pág. 262) —que la sentencia proferida por esta Sala el 28 de octubre del mismo año, consideró como una consecuencia directa de la mencionada sentencia de la Corte, hasta declarar probada la excepción perentoria de cosa juzgada—, cuyo artículo 39 dispuso que "todas las instituciones de utilidad común, que hubiesen tenido origen en un acto de voluntad de los particulares, estarán sujetas a la inspección y vigilancia del Presidente, en orden al cumplimiento del propósito de sus fundadores, aunque no reciban aportes o auxilios del Tesoro Público y, en consecuencia, quedan sometidas a las disposiciones de este decreto". El artículo 4º ibídem excluyó de este control las "que tengan origen en el derecho canónico", "a menos que reciban auxilios o aportes del Tesoro Público".
Lo expuesto significa que, de acuerdo con los artículos 5º, 6º y 7º del Decreto-ley número 3130 de 1968, la indicada decisión de la Corte y lo dispuesto por el Decreto número 054 de 1974, por las instituciones de utilidad común, en las cuales el Presidente debe ejercer el "derecho de inspección y vigilancia", de conformidad con el artículo 120-19 de la Constitución, con la finalidad ahí mismo indicada, actualmente deben entenderse las fundaciones que tengan origen en actos de voluntad de los particulares, con la excepción señalada en cuanto a las que tengan origen en "derecho canónico", solo si perciben aportes de carácter público.
3ª La delegación de funciones en los Ministros de Educación y Salud Pública.
El Gobierno, con base en los artículos 120, ordinales 12, 13 y 135 de la Constitución, la Ley 202 de 1936 y los artículos 5º y 6º del Decreto-ley 3130 de 1968, por el artículo 29 del Decreto 1579 de 1972 (D. O. número 33724, págs. 355 - 357) delegó "en el Ministerio de Educación Nacional el ejercicio de la inspección y vigilancia que conforme a la Constitución y leyes corresponde al Presidente de la República sobre las instituciones y fundaciones de utilidad común cuando el objeto de éstas sea prestar el servicio educativo". Y por el artículo 19 del Decreto número 155 de 1974, (D. O. número 34035, pág. 353), expedido con base en los mismos preceptos indicados y en la Ley 12 de 1963, delegó "en el Ministro de Salud Pública el ejercicio de la inspección y vigilancia que conforme a la Constitución Nacional, leyes y decretos corresponde al Presidente de la República, sobre las instituciones de utilidad común o fundaciones y entidades a que se refiere la Ley 93 de 1938, cuando su objeto no se comprenda dentro de lo establecido por el Decreto 1579 de 1972". Por consiguiente, de conformidad con los Decretos 1579 de 1972 y 155 de 1974, el Presidente delegó, de acuerdo con los artículos 135 de la Constitución y 15 de la Ley 93 de 1938, que fue declarado exequible, en los Ministros de Educación y Salud Pública, en la forma por ellos indicada, el derecho de inspección y vigilancia que le corresponde, según el artículo 120-19 de la Constitución, sobre las instituciones de utilidad común y las entidades a que se refiere la Ley 93 de 1938", que son las comprendidas por los artículos 59, 69, 79, 89, 99, 11, incisos 29 y 39, 12, 13, 15, 16, 19, 20, 23 y 24 de esa ley, declarados exequibles por la mencionada sentncia de la Corte, proferida al 14 de diciembre de 1973, sobre la base de considerar que, por referirse a materia diferente de la regulada por el artículo 120, ordinal 19, de la Constitución, tales preceptos de la Ley 93 de 1938 no invadieron "ninguna competencia del Jefe del Estado".
4ª El Decreto número 0974 de 1947 y el régimen jurídico expuesto.
De todo lo expuesto anteriormente se deduce que los artículos 2º del Decreto 1579 de 1972 y 1º del Decreto 155 de 1974 subrogaron el Decreto 0974 de 1947 porque, mediante ellos, el Presidente delegó las funciones de inspección y vigilancia de las instituciones de utilidad común y las demás que le corresponden, de conformidad con las disposiciones declaradas exequibles de la Ley 93 de 1938, en los Ministros de Educación y Salud Pública, motivo por el cual es preciso proferir sentencia inhibitoria.
Lo expuesto sin perjuicio de las funciones, en relación con estas entidades, de la Contraloría General de la República, de acuerdo con los artículos 99 y 15 de la Ley 93 de 1938, también declarados constitucionales por la sentencia de la Corte del 14 de diciembre de 1973, y con la Ley 20 de 1975, especialmente los artículos 2º y 61, que la atribuyen, respectivamente, "la vigilancia y el control fiscal" de "las entidades o personas que a cualquier título reciban, manejen o dispongan de bienes o ingresos de la Nación" y la obligación de organizar "una unidad de trabajo especial, encargada de establecer la existencia y representación legal de las entidades de carácter privado que reciban dineros o bienes de la Nación para acción comunal o para fines sociales o culturales, y de la fiscalización de su manejo", entidad que "podrá delegar en las contralorías departamentales el control previo y perceptivo sobre el manejo de fondos y bienes nacionales entregados a las instituciones de utilidad común, juntas de acción comunal y agremiaciones particulares", pero no "el examen posterior de dichas cuentas" (Diario Oficial número 34313, páginas 481 y 483).
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
De acuerdo con el concepto del señor Fiscal 1º de la corporación, se declara inhibida para hacer un pronunciamiento de mérito.
Publíquese, notifíquese, cópiese, comuníquese mediante copia auténtica de esta providencia, y archívese, previa ejecutoria.
ALFONSO ARANGO HENAO, CARLOS BETANCUR JAR AMULO, HUMBERTO MORA OSEJO, CARLOS GALINDO PINULA
JORGE TORRADO TORRADO, SECRETARIO