Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Roberto Suárez Franco

Norma demandada:  Decretos 849 de 1979 y 609 de 1981

Demandante:  GUILLERMO CHAHIN LIZCANO Y PABLO CACERES CORRALES

DECRETOS CON FUERZA DE LEY - Normatividad / LEY MARCO – Normatividad. Contenido. Modificaciones a las normas preexistentes / IMPUESTO DE TIMBRE NACIONAL / DECRETOS PERMANENTES - No son más que decretos reglamentarios FACTURAS CONSULAR COMERCIAL – Reglamentación / FACTURA CONSULAR – Impuesto

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO

Bogotá, D.E., dieciséis (16) mayo (05) de mil novecientos ochenta y tres (1983)

Radicación número:

Actor: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO Y PABLO CACERES CORRALES

Demandado:

Referencia: 3948

Los ciudadanos y abogados Guillermo Chahín Lizcano y otro, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, solicitan la declaratoria de nulidad del Reglamento General de Aduanas No. 341 de 30 de marzo de 1981.

I. EL ACTO ACUSADO

El Reglamento General de Aduanas No. 00341, fue expedido por el Director General de Aduanas y por medio de él "se reglamentan los Decretos 849 de 1979 y 609 de 1981". Contiene 7 artículos que serán estudiados según los cargos de violación formulados.

II. LA DEMANDA

Como hechos, la demanda se refiere a la expedición del reglamento acusado.

Como disposiciones violadas se citan los artículos 43, 76, ordinales 1, 2, 120, ordinales 3, 22 y 135 de la C.N.

Leyes 2ª de 1976 y 6a. de 1971; Decretos 849 de 1979,608 de 1981,3112 de 1979 y 410 de 1971.

El concepto de la violación, de las normas antes citadas, está basado en que la potestad reglamentaria corresponde al Presidente de la República, no puede entonces ser delegada en el Director General de Aduanas, como ocurre en el caso de autos en el que, por medio del acto acusado, se reglamentan dos Decretos (849 de 1979 y 608 de 1981 que son tenidos por la demanda como decretos con fuerza de ley) y sin que se halle de por medio un reglamento técnico. En seguida, la demanda puntualiza los cargos con relación a algunos de los artículos del Reglamento General acusado, cargos que serán analizados más adelante.

III. CONCEPTO FISCAL

Las partes no presentaron alegatos de conclusión. En cuanto al concepto del fondo, el Fiscal Primero de la Corporación opina que no debe accederse a las súplicas de la demanda por cuanto los decretos reglamentados no tienen fuerza de ley; como "todo el sustento jurídico de los actores está cifrado en la premisa de que los Decretos 849 de 1971 y 608 de 1981 son decretos con fuerza de ley y ello fue desvirtuado, no cree este Despacho necesario entrar en más elucubraciones encaminadas a desvirtuar los demás cargos, pues desvirtuada la premisa principal, el silogismo queda desvirtuado y sin valor", dice el señor Fiscal.

IV. CONSIDERACIONES

La apreciación que se hace en la demanda con relación al acto acusado, en el sentido de que reglamentó dos decretos con fuerza de ley y por lo tanto asumió indebidamente la potestad reglamentaria, carece de fundamento porque los Decretos 840 de 1979 y 608 de 1981 no tienen fuerza de ley. Para sostener lo anterior basta hacer referencia al artículo 118, numeral 8o. de la Constitución que le confiere facultades al Presidente para dictar los decretos con fuerza de ley que contemplan los artículos 76, ordinales 11 y 12, 80,121 y 122 exclusivamente, revisan los artículos 214 literal 2 y 216 de la misma Carta mediante los cuales se atribuye competencia expresa a la Corte Suprema de Justicia para controlar la constitucionalidad de tales decretos y al Consejo de Estado para verificar ese control cuando no sean de los decretos expedidos, en ejercicio de tales facultades, es decir todos los demás. El Decreto 849 de 1979 está dictado "en ejercicio de las facultades que le confiere la Ley 6a. de 1971", y el 608 de 1981 "en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confieren el ordinal 22 del artículo 120 de la Constitución Nacional y la Ley 6a. de 1971".

Ya se afirmó que la base constitucional invocada no permite sostener que los Decretos 849 de 1979 y 608 de 1981 tienen fuerza de ley. En cuanto a la Ley 6ª. de 1971, como también lo afirma la demanda, se trata de una ley-cuadro o ley-marco, que por lo tanto contiene los principios básicos a los cuales debe sujetarse el Gobierno para hacer, mediante decretos reglamentarios, su desarrollo permanente (Art. 120-22 y 76-22 de la Constitución Nacional). Puede suceder que este tipo de decretos lleguen a modificar la legislación preexistente en la materia respectiva. Pero no la modifican por tener ellos fuerza de ley sino porque la propia ley marco al dictar los principios básicos propios de su contenido, está ya modificando la normatividad existente. Así ocurre por ejemplo con el artículo 3o. de la Ley 6ª de 1971 que autoriza al Gobierno para "revisar la legislación vigente y en especial la Ley 79 de 1931", lo que éste hizo por medio del Decreto 608 de 1981 aludido, al suprimir las facturas consulares establecidas por dicha ley. El artículo 5°. de este decreto también deroga varios artículos de la Ley 79 de 1931, pero se insiste, no por la fuerza de ley del decreto sino por la autorización dada en este caso por la Ley 6a. de 1971, que es la que en realidad modifica la legislación preexistente.

En resumen, este tipo de decretos permanentes expedidos en ejercicio de la facultad dada por una ley cuadro o marco, no son más que decretos reglamentarios y ese es el carácter de los Decretos 849 de 1979 y 608 de 1981.

Por lo tanto, para determinar la legalidad y constitucionalidad del acto acusado, es necesario precisar cuál es el propósito del Reglamento General de Aduanas 00341 que dice pretender la reglamentación de los dos decretos antes citados.

Para ello no es suficiente atender a la intención expresa del acápite introductorio: "por medio del cual se reglamentan los decretos... ", pues puede estarse refiriendo al tipo de reglamentación interna que sí puede dictar el Director General de Aduanas, sino que es indispensable analizar el contenido de cada uno de los artículos que contiene, abordaje que se hace a continuación según los cargos formulados en la demanda.

a) Del artículo 1° Se acusa en literal f), ordinal 2°, "por contener disposiciones cuya expedición está reservada al legislador".

La norma acusada dice:

"El formulario del manifiesto de importación será presentado por el importador o su agente de aduana a la Sección de Comprobación, acompañada de los siguientes documentos...: "(...).

f) Comprobantes del Banco de la República o la entidad que éste designe, en el cual (sic) conste el depósito provisional para el pago de los siguientes impuestos... (...). 2. Impuesto sobre legalización de la factura consular previsto en la Ley 2ª. de 1976, el cual se causará con la presentación a la Aduana de la factura comercial de conformidad con el artículo 3° del Decreto 608 de 1981 o las normas que lo modifiquen o adicionen".

El cargo se concreta así: Se viola la Ley 2ª de 1976 al pretender reglamentarla y modificarla sin tener atribución para ello, pues la factura consular fue eliminada como requisito para las importaciones por medio del artículo 2° del Decreto 608 de 1981 que además agrega en su artículo 3°. que "para todos los efectos fiscales la factura comercial reemplazará a la factura que se suprime por medio del presente decreto", sin que autorice, como lo pretende el artículo acusado, para que se diga que "se causará el impuesto con la presentación a la Aduana de la factura comercial". El actor considera igualmente como violados los artículos 43 y 76-1 de la Constitución Nacional porque al estarse refiriendo a un impuesto inexistente, el reglamento lo está creando, siendo esta una atribución reservada al Congreso, a las asambleas departamentales o a los concejos municipales, según el caso.

SE CONSIDERA LO SIGUIENTE:

1. El Decreto 608 de 1981 suprime, por disposición del artículo 2°, la factura consular establecida en la Ley 79 de 1931 se agrega en el inciso 2° del artículo 3° que para todos los efectos fiscales, la factura comercial reemplazará a la consular que se suprime en el artículo 2°

Lo anterior quiere decir que la factura comercial sí puede causar el cobro de impuestos según el Decreto 608 de 1981, lo que está en consonancia con lo dispuesto por la Ley 2ª de 1976 que en su artículo 14 dispone: causan impuesto de timbre nacional: "...37: La presentación de facturas comerciales ante las autoridades aduaneras cuando no se presenten como anexos de las consulares y el requisito de presentación sea necesario".

La Ley 2ª de 1976, en el mismo artículo 14 citado, numerales 35 y 36, se refiere a las facturas consulares porque en esa época no habían sido suprimidas; se aludía a las establecidas por la Ley 79 de 1931. Al desaparecer, tales numerales se tornan en inocuos puesto que regulan algo inexistente.

Entonces el literal 2 del numeral f) del artículo lo. acusado, debe ser anulado por violación del artículo 3o. del Decreto 608 de 1981 puesto que está reviviendo una clase de facturas, la consular, que fue suprimida por esta norma superior; y, además por violación del artículo 43 de la Constitución Nacional puesto que está trasladando a la factura comercial un impuesto desaparecido. El hecho de que el artículo 3°. del decreto disponga que para todos los efectos fiscales la factura comercial reemplaza a la consular, no quiere decir que se pueda, trasladar a la comercial la causación de la consular, sino que ésta y su impuesto desaparecen para quedar solamente el impuesto sobre la factura comercial, establecido expresamente por el numeral 37 del artículo 14 de la Ley 2ª . de 1976.

b. Se acusa el artículo 2° del Reglamento que dice:

"Artículo 2°. De acuerdo con lo establecido en el artículo 4o. del Decreto 608 de 1981, la factura comercial deberá contener por lo menos los siguientes datos:

Nombre del exportador.

Nombre del importador.

Descripción de la mercancía.

Precio unitario.

Precio total de las mercancías amparadas por cada factura.

Cantidad de la mercancía.

Clase de embalaje".

El cargo contra este artículo se fundamenta en la violación del artículo 76 numerales 1 y 2 de la Constitución Nacional y 773 y 944 del Código de Comercio porque, según se afirma en su texto, es facultad del Congreso fijar los requisitos de las facturas comerciales.

La Sala considera que no le asiste razón al demandante, no solo porque el artículo 4°. del Decreto 608 de 1982 expresamente autoriza al Director General de Aduanas para establecer los requisitos de la factura comercial, sino porque en ningún momento se está ejerciendo una función legislativa como sería, por ejemplo, establecer la factura como requisito, o crear un impuesto sobre ella, tal como ocurre en el cargo anterior. Lo establecido por el artículo 2°. acusado podía hacerlo el Director General de Aduanas, aún sin la autorización mencionada, porque hace parte del reglamento técnico que bien puede dictar. Los requisitos a que se ha hecho alusión solo implican disposiciones de orden técnico, que sería semejantes a aquella en que se establezca que la factura comercial debe ser de un color determinado y presentarse ante determinado funcionario de la Aduana, lo cual está dentro de las atribuciones del Director.

Artículo 3°. Dice su texto:

"Artículo 3°. Sobre el original o copia de cada factura comercial que se presente a la Aduana, se anularán estampillas de timbre nacional por valor de ocho (8. oo) pesos m/cte. de conformidad con lo establecido en el numeral 35 del literal b) del artículo l°. Del Decreto 3213 de 1979.

"Parágrafo. Cuando el Gobierno Nacional modificare el valor de este impuesto, en virtud de las facultades establecidas en el artículo 31 de la Ley 2ª de 1976, el importador deberá colocar estampillas de timbre nacional por el monto que se estableciere".

En el cargo contra este artículo se sostiene que, por medio de él, también se está creando un impuesto en razón de que el numeral 35 literal b) artículo lo. Del Decreto 3212 de 1979 se refiere a facturas consulares, mientras el artículo acusado lo está aplicando para facturas comerciales. Por ello el actor entiende como violados los artículos 43, 76 y 120 de la Constitución Nacional que definen quiénes pueden crear tributos, modificar leyes y los artículos 14 ordinal 35 de la Ley 2ª de 1976 y artículo 1° ordinal 35 literal b) del Decreto 3212 de 1979.

Este cargo está llamado a prosperar, por violación de las normas citadas porque, en efecto, el artículo 3°. al trasladar a la factura comercial, el impuesto establecido para la factura consular, lo está creando indebidamente, tal como ocurre con el cargo formulado contra el artículo 1° Ya analizado, cuyo razonamiento es válido también en esta oportunidad.

d) El artículo 4°. Dice:

"Artículo 4° A partir del 10 de mayo de 1981, sólo requerirán de visación consular, los conocimientos de embarque expedidos para mercancías amparadas con licencias o registro de importación los cuales se les hubiere colocado el sello de reserva de carga.

"En consecuencia las facturas comerciales, las guías de transporte aéreo, los conocimientos de transporte terrestre y los conocimientos de embarque expedidos para mercancías amparadas por registros o licencias de importación sobre los cuales no se hubiere colocado el sello de reserva de carga, o éste hubiere sido levantado, no requerirán de visación consular".

El cargo contra el artículo 4° está referido a la violación de los artículos 76 y 120, numeral 22 de la Constitución Nacional y de la Ley 6ª de 1971 porque, según la demanda, se está legislando sobre las funciones de los cónsules colombianos y sobre los requisitos para los importadores de mercancías, lo que debe "regularse por la ley o por la combinación de la ley cuadro y la que se haga en los decretos que la desarrollen".

El cargo debe prosperar por las mismas razones expuestas en la demanda. En efecto, lo anterior no es materia propia de un reglamento interno y sí por el contrario de la ley según el ordinal 22 de los artículos 76 y 122 de la Constitución Nacional, cuando hablan de "demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas".

Las otras disposiciones del decreto no fueron acusadas mediante cargos específicos y como se vio, la consideración general referida a la globalidad del decreto no permite declarar su nulidad.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1 Declarase la nulidad del ordinal 2, literal f) del artículo 1°, del Decreto No. 00341 de 30 de marzo de 1981, así como la nulidad de los artículos 3° y 4° del mismo decreto contentivo del Reglamento General de Aduanas.

2°. No se accede a las demás súplicas de la demanda.

Copíese, notifíquese y cúmplase. Sesión del día 22 de abril de 1983.

ARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, JACOBO PÉREZ ESCOBAR, ROBERTO SUÁREZ FRANCO

LORENZO ROJAS SURMAY, SECRETARIO