Fecha Providencia | 24/05/1976 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Carlos Galindo Pinilla
Norma demandada: artículo 14 del Decreto 432 de 1969
Demandante: HECTOR R. RODRIGUEZ P
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION – Facultades / PROCURADOR GENERAL DE LA NACION – Competencia / PROCURADOR GENRAL DE LA NACION - Atribuciones
NORMA DEMANDADA: DECRETO 432 DE 1969 - ARTICULO 14
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: CARLOS GALINDO PINILLA
Bogotá, D. E., veinticuatro (24) de mayo (05) de mil novecientos setenta y seis (1976)
Radicación número: 2225
Actor: HECTOR R. RODRIGUEZ P
Demandado:
(Sesión del día 19 de mayo de 1976).
Ref.: Expediente número 2225.
El ciudadano Héctor Rodríguez, en ejercicio de acción pública, ha pedido al Consejo de Estado que se declare la nulidad del artículo 14 del Decreto 432 de 1969 (mayo 26), cuyo texto es del siguiente tenor:
"Artículo 14. Para efectividad (sic) de la intervención ciudadana, en la revisión de los decretos legislativos, repartido el expediente, el Magistrado sustanciador ordenará que se fije en lista en la Secretaría de la Corte por el término de tres (3) días, durante los cuales tanto el Procurador General de la Nación, como cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito en memorial dirigido a la Sala Constitucional, para defender o impugnar la constitucionalidad del decreto".
Sostiene el demandante que la precitada disposición es violatoria de los artículos 121, 122, 214, 215 y 218 de la Constitución Nacional, porque el ejecutivo al hacer uso de las facultades especiales que se le otorgaron por medio del literal c) del artículo 76 del acto legislativo número 1 de 1968, "redujo en forma arbitraria los términos que tienen los ciudadanos como el Procurador para presentar sus escritos. El nuevo término que se les señaló fue de tres (3) días, cuando la lógica matemática ha debido señalar un término de diez (10) días". Después de hacer algunas consideraciones sobre la potestad para dictar las normas sobre el funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia en relación con el ejercicio de la jurisdicción constitucional, con el estudio y despacho de los asuntos atinentes a ésta, afirma que el Gobierno sobrepasó la autorización y concluye:
"No podemos entonces admitir ni a la luz de los textos constitucionales, ni a la luz de la lógica jurídica elemental que el ejecutivo pueda reducir un término de treinta (30) días, alegando que este último término es el producto de haber reducido los treinta (30) días a su tercena parte. Tal como lo ordenan los parágrafos finales de los artículos 121 y 122".
En su vista de fondo, dice el señor Agente del Ministerio Público:
"No obstante que el artículo 214 de la Constitución Nacional habla de acciones de inexequibilidad en las cuales "deberá intervenir siempre el Procurador", no debe pensarse que cuando se trate del examen, sin demanda de parte de los decretos legislativos, la intervención del Procurador por no ser necesaria, en el caso de haberla, no tenga un término señalado pana ello, pues debe observarse que en el mismo inciso del artículo 214 en el que se prescribe como obligatoria la intervención del Procurador General de la Nación, a renglón seguido se establece que "en los casos de los artículos 121 y 122, cualquier ciudadano puede intervenir", lo cual quiere decir que cuando se trate de la acción de inexequibilidad no es necesaria la concurrencia del Procurador, pero en el evento de que éste intervenga, los mismos artículos indican el término en que puede hacerlo sin que le sea permitido al ejecutivo introducir ninguna modificación so pretexto de hacer valer las facultades conferidas por el artículo 76 del ya citado acto legislativo N ° 1 de 1968.
"Obsérvese, al efecto, que el inciso final del artículo 214 señala, tanto para el Procurador como para la Sala Constitucional un término de treinta (30) días para rendir concepto y para presentar ponencia, respectivamente, pero en los artículos 121 y 122 los términos se reducen a la tercera parte, o sea, a diez (10) días cuando no se trate de acción de inexequibilidad sino del envío que de los decretos legislativos haga el Gobierno a la Corte o de la aprehensión por parte de ésta cuando el Gobierno no hiciera tal envío.
"Adviértase que en los citados artículos de la Constitución en parte alguna se habla de revisión y que por lo tanto este vocablo no corresponde a las autorizaciones que al Gobierno confirió el literal c) del artículo 76 del acto legislativo N9 1 de 1968 y a diferencia de la sanción que el último inciso del artículo 214 consagra para magistrados y Procurador para el caso de incumplimiento de los términos, los últimos incisos de los artículos 121 y 122 sólo comprenden a los magistrados, lo que sirve para confirmar el criterio de que la intervención del Procurador sólo es obligatoria en las acciones de inexequibilidad, pero esto no autoriza al Gobierno para recortar los términos de este último en los casos en que potestativamente quiera intervenir.
Quiere decir lo dicho que al haberse señalado en la norma acusada un término inferior al indicado en los artículos 214, 121 y 122 de la Constitución, se violaron tales artículos, por lo cual en concepto de esta Fiscalía, la demanda debe prosperar".
I. Consideraciones de la Sala
La Sala Unitaria al admitir la demanda entendió que el Consejo de Estado es competente para conocer de ella por tratarse de un decreto que, no obstante tener fuerza de ley en virtud de norma constitucional expresa, sin embargo no pertenece a ninguna de las categorías enumeradas en el artículo 214 de la Constitución Nacional para estructurar la competencia de la Corte Suprema de Justicia en los procesos de inexequibilidad, por lo cual debe entenderse que este decreto de naturaleza jurídica muy especial y "sui generis" queda comprendido bajo la prescripción del artículo 216 ibídem.
Con anterioridad, esta misma Sala había expresado en un proceso promovido para obtener la declaración de nulidad del artículo 30 del mismo Decreto 432 de 1969, con ponencia del doctor Mora Osejo, lo siguiente:
"Se trata, en consecuencia, de facultad o atribución que en principio corresponde al Congreso (artículos 147 y 151, ordinal 4º de la Constitución y 76 del acto legislativo N ° 1 de 1968), pero adscrita constitucional y transitoriamente al Gobierno "mientras la ley no lo haga", con la finalidad ya indicada. El Decreto 432 del 26 de marzo de 1969, dictado con base en ella, aunque materialmente se asemeja a la ley, hasta el punto de reemplazarla mientras se dicta, orgánicamente considerado, en cuanto dictado por el Gobierno, es un reglamento constitucional transitorio, como los demás de su índole o naturaleza, de cuya acusación de inconstitucionalidad es competente para conocer el Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 216 de la Constitución, no la Corte Suprema de Justicia que sólo conoce, como ha sostenido reiteradamente, en guarda de la Constitución, de los casos taxativamente señalados en los artículos 214, 121 y 122 ibídem, entre los cuales no se cuenta el decreto que se trata. Por tanto, el Consejo tiene jurisdicción y competencia para conocer, por lo que procede resolver en el fondo". (Sentencia mayo 26 de 1972, Anales del Consejo, tomo LXXXII, página 215 y siguientes).
La Corte Suprema de Justicia en fallo reciente de Sala Plena (sentencia abril 17 de 1975), ratificó su jurisprudencia en la materia, en un todo coincidente con la de esta corporación.
II. La cuestión de fondo
La jurisdicción constitucional que le compete a la Corte Suprema de Justicia por vía directa, vale decir la que no se realiza a través de la llamada excepción de inconstitucionalidad, presenta hoy tres modalidades que la Constitución distingue con rigurosa claridad (Arts. 121, 122 y 214) y que dan lugar a tres sub-especies del proceso de inexequibilidad, a saber:
Primera. La actuación jurisdiccional provocada por el rechazo de las Cámaras a la objeción de inconstitucionalidad que formule el Gobierno en relación con un proyecto de ley aprobado por el Congreso en los debates reglamentarios. En esta hipótesis el objeto de la pretensión es el proyecto de ley y la pretensión misma es la presunta inconstitucionalidad aducida en el mensaje de objeciones.
Segunda. El proceso se inicia como consecuencia del ejercicio de la acusación ciudadana, en orden a obtener la declaración de inexequibilidad de una ley o de un decreto del Gobierno dictado en ejercicio de las facultades de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12, y el 80 de la Carta.
Tercera. La actuación jurisdiccional se produce "ex oficio", una vez que el Gobierno remite a la Corte los decretos legislativos que dicte en ejercicio de los poderes extraordinarios que se le confieren durante la emergencia económica o el estado de sitio, o, cuando la Corte, a falta del envío, aprehende inmediatamente su conocimiento.
Con respecto a la intervención del Procurador General de la Nación, prescribe la Carta que "deberá intervenir siempre en las acciones de inexequibilidad" (Art. 214). Quiere significarse con ello que sólo es imperativa en la segunda hipótesis, o sea, cuando el control constitucional es provocado por el ejercicio de la acusación ciudadana ¿Qué sentido tiene el vocablo "acción" en la norma citada
Para hallar respuesta adecuada a estos interrogantes es preciso, en primer lugar, rastrear en la evolución constitucional para tratar de verificar si en esta materia ha existido, o no un criterio constante del cuerpo constituyente. Este examen debe iniciarse a partir de 1910 porque en el acto legislativo N ° 3 de ese año quedó perfilado con sus rasgos fundamentales la jurisdicción constitucional en los siguientes términos:
"Artículo 40. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales".
"Artículo 41. A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes tendrá las siguientes:
"Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados, como inconstitucionales por el Gobierno o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación" (subraya la Sala).
El primero de los medios de control de constitucionalidad, (Art 40 citado) se denominó desde entonces por la doctrina y la jurisprudencia como el de la vía de excepción de inconstitucionalidad, por su carácter indirecto y, el segundo, el directo, como el control por la vía de la acción. Este último presentaba dos modalidades según la actuación jurisdiccional fuera provocada por el ejercicio de la acción ciudadana b por acto gubernamental, a través del mensaje de objeciones de inconstitucionalidad que hubiere sido objeto de rechazo por las Cámaras.
Dentro de las dos modalidades del control directo, exigía la Constitución la audiencia previa del Procurador General de la Nación.
Las disposiciones transcritas se conservaron intactas en la reforma constitucional de 1936 y sólo fueron objeto de modificación en el año de 1945, cuando se consagró un título de la Constitución a la materia que, desde entonces se denomina "jurisdicción constitucional". Las reformas introducidas no fueron sustanciales, pues se conservó en lo fundamental, el sistema instituido en el año de 1910. En efecto, se cambió la expresión actos legislativos por la de leyes, porque a aquella denominación se le había atribuido un sentido específico en cuanto referida a los actos reformatorios de la Constitución: se hizo una enumeración taxativa de los decretos sometidos a la decisión de la Corte en materia de exequibilidad para atribuir los restantes al control jurisdiccional de los órganos de lo contencioso administrativo, con el fin de delimitar con precisión las diversas órbitas de competencia y, por último se cambió la frase "previa audiencia del Procurador General de la Nación" por la siguiente: "En las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General de la Nación".
No hay constancia en los antecedentes del acto legislativo de 1945 que el constituyente hubiese considerado inconveniente e inadecuada la intervención del Procurador en el caso de examen de constitucionalidad provocado ante la Corte por las objeciones presidenciales a los proyectos de lev, ni que la premura del término de seis (6) días señalados a la Corte para su pronunciamiento hiciera imperioso eliminar la intervención del Procurador. No sobra advertir que ese término tan breve está consagrado en la Constitución desde 1886, v que, por lo tanto, la audiencia previa del Procurador exigida por el acto legislativo se cumplió no obstante la premura del lapso señalado para la decisión. Ello indica que el emulen por el constituyente del año 45 del vocablo acción no tuvo por fin limitar la audiencia del Procurador a los casos de la acusación ciudadana, sino expresar, acogiendo la terminoloería acuñada jurisdiccional y doctrinalmente, que la intervención en el proceso era necesaria e imperiosa en los casos del control directo o, por la vía de acción y no en el indirecto, o sea el de la vía de excepción. Vale decir que, no obstante el cambio literal del texto, el principio consagrado sobre este punto desde 1910 se conservó intacto.
En la reforma constitucional de 1968 se introdujo la innovación que algunos han denominado "control automático de la constitucionalidad", en relación, con los decretos que dicte el Gobierno en ejercicio de las facultades que emanen del estado de sitio v de la emergencia económica. Se trata también de un control de tino directo en el que se, provoca la actividad jurisdiccional por la simple expedición del decreto. En cuanto a la intervención del Procurador en esta nueva especie de control, el constituyente del año 68 no consagró ninguna disposición expresa para excluirla; simplemente se limitó a reiterar la fórmula establecida en el año 45. Por consiguiente, dado que el nuevo control instituido no puede catalogarse como indirecto, o por la vía de la excepción sino que se toma como directo o por la vía de la acción, ha de entenderse que la intervención del Procurador en el proceso correspondiente, también es necesaria e imprescindible.
No suele el constituyente emplear las palabras dentro del marco riguroso de sus acepciones técnico-jurídicas, entre otras muchas razones porque es un cuerpo político que actúa fundamentalmente en función política para trazar los lineamientos generales de la organización estatal y no para precisar los desarrollos específicos de las instituciones, campo este último en el cual la técnica sí debe jugar un papel importante. Por ello el intérprete debe Ser muy cuidadoso cuando se trata de descifrar el alcance de vocablos empleados por el constituyente y que puedan tener simultáneamente una significación técnica precisa o un sentido menos riguroso en el lenguaje corriente, tal y como ocurre en este caso con la palabra acción. Todo, pues, parece indicar según se expresó atrás que en el texto del artículo 214 se empleó el vocablo para indicar los tres tipos de control constitucional, diferentes al que se realiza a través de la llamada excepción constitucional; vale decir, que acción se opone a excepción.
Pero en el supuesto de que el razonamiento anterior no fuera suficiente y que la palabra tuviese una estricta significación procesal, la conclusión tampoco podría ser que la intervención necesaria del Procurador se limitara a la hipótesis del control jurisdiccional de la Corte provocado por acusación de los ciudadanos, a menos de equiparar el concepto de acción utilizado en el artículo 214 con el concepto específico de la acción en el proceso civil, haciendo caso omiso de otros tipos de acción en los cuales la naturaleza pública se acentúa, en medida tan considerable, que no es menester la instancia de persona alguna para provocar la actividad del órgano jurisdiccional que da lugar al proceso.
Precisamente en el caso del control automático habría razones muy poderosas para concluir que el fenómeno jurídico que allí se conferirá es análogo al de la acción y el proceso penal, pues la sola noticia de la existencia del decreto, así como la noticia del crimen, son suficientes para provocar el ejercicio de la jurisdicción.
De otra parte, es evidente que en el caso del control jurisdiccional por razón de las objeciones de inconstitucionalidad a los proyectos de lev, resulta provocado por la pretensión ejecutiva formulada en el mensaje de objeciones v rechazada por las Cámaras, en razón de lo cual no sería un despropósito jurídico establecer analogía entre ese mensaje y una demanda en sentido estricto.
Por lo demás cuando se creó el llamado "control automático" en la reforma constitucional de 1968, se previo expresamente la intervención de cualquier ciudadano en el proceso correspondiente (Art. 214) porque se la consideró no solo necesaria sino conveniente para el acierto de la decisión. Si tal fue el criterio del constituyente no se advierte razón valedera para presumir que simultáneamente hubiese considerado inconveniente, innecesario o menos importante la intervención del Procurador en ese mismo proceso. Este es otro argumento en contra de la interpretación restrictiva del artículo 214 si el control automático tiene igual trascendencia que el control rogado, cuál la razón para que el Procurador deba intervenir en el uno y no en el otro.
Las razones precedentes le permiten concluir a la Sala que, a la luz de las disposiciones contenidas en los artículos 214, 121 y 122 de la Constitución, la intervención del Procurador General de la Nación es obligatoria en todos los casos en que la Corte Suprema de Justicia deba decidir sobre la exequibilidad. De esta suerte, la intervención del Procurador que se contempla en el artículo 14 cuya nulidad se pretende, no puede considerarse que emane del propio artículo en referencia, pues, esta disposición apenas puede estimarse como un pretendido desarrollo de un principio establecido ya en la Carta fundamental. Esa intervención emana directamente de los artículos 217 inciso 3º y último, en concordancia con los artículos 121, y 122 de la Carta.
Se limita la Constitución a prescribir el deber del Procurador de intervenir en los procesos de inexequibilidad, que, además, determina cómo entiende esa intervención. En efecto, el artículo señala que deberá rendir un concepto, de donde se concluye que obviamente, para estar en condición. adecuada de hacerlo, en los casos de los artículos 121 y 122, debe conocer los escritos que los ciudadanos hayan podido dirigir a la Sala Constitucional para defender o impugnar la constitucionalidad del decreto, dé donde se infiere que el instrumento procesal más idóneo para tal efecto es el traslado.
De otra parte, también la Carta señala expresamente los términos dentro de los cuales ha de cumplir el Procurador con ese deber; en los casos de acusación ciudadana treinta (30) días y en la denominada revisión automática diez (10) días, de lo cual se concluye que las disposiciones que se dicten para el desarrollo de los preceptos constitucionales en cuestión, ya sea que emanen del Congreso, o bien del Gobierno en ejercicio de la facultad especial que le otorgó el constituyente, deben respetar aquellos términos.
Ciertamente la Constitución no fija de manera expresa, el término dentro del cual el Procurador deba rendir concepto en el caso del control de la constitucionalidad provocada por las objeciones presidenciales a las provectas de ley pero no es menos cierto que los artículos 121, 122 y 214 al nivelar los términos para rendir concento y para rendir ponencia en las restantes hipótesis del control constitucional por la vía de la acción, se está conspirando un principio general de derecho aplicable a la hipótesis primeramente enunciada.
El artículo 14 del Decreto 43º de 1969 prescribe que la fijación en lista de tres (3) días es la oportunidad para que el Procurador intervenga en los procesos de inexequibilidad ove se susciten por la expedición de decretos de estado de sino o de emergencia económica: además se señala en dicha norma el instrumento para hacer efectiva la intervención ciudadana en los mismos procesas. En cuanto se refiere al Procurador, teniendo en cuenta la argumentación precedente, es indiscutible para la Sala que esa disposición viola los artículos 121, 122 y 214 de la Carta fundamental porque cambió un trasudo previsto en la Carta por una fijación en lista v porque como lo afirma el demandante, el término u oportunidad de la intervención del Procurador se rebajó a tres (3) días cuando debía ser de diez: (10). Pero en cuanto se refiere a los ciudadanos no le asiste razón al actor cuando formula el cario, pues no existe disposición constitucional que prefigure un término para el ejercicio de la facultad que por el artículo 214 se le confiere a aquéllos. Podría ser cuestionable desde un punto de vista de pura conveniencia, la inadecuación del término fijado en el artículo 14 acusado, e inclusive podría hacerse un examen de su juridicidad para ver de establecer si, atendidas la forma de iniciación del proceso, la brevedad del plazo pudiera entrañar, en cierta forma, una merma del derecho otorgado; pero la Sala se abstiene de hacer consideraciones al respecto porque el cargo no se ha formulado sobre estas bases.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
Declara la nulidad de la siguiente frase: "tanto el Procurador General de la Nación, como", del artículo 14 del Decreto 432 de 1969. En lo demás se niegan las súplicas de la demanda. Por consiguiente, el artículo 14 quedará así:
"Artículo 14. Para la efectividad de la intervención ciudadana en la revisión de los decretos legislativos, repartido el expediente, el magistrado sustanciador ordenará que se fije en lista en la Secretaría de la Corte por el término de tres (3) días, durante los cuales, cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito en memorial dirigido a la Sala Constitucional, para defender o impugnar la constitucionalidad del decreto".
Comuníquese a la Corte Suprema de Justicia, al Procurador General de la Nación y envíeseles copia de esta sentencia.
Archívese el expediente previa ejecutoria.
Notifíquese, cópiese, comuníquese y cúmplase.
ALFONSO ARANGO HENAO, PRESIDENTE; JORGE DAVILA HERNANDEZ, CON SALVAMENTO DE VOTO; BERNARDO ORTIZ AMAYA, CON SALVAMENTO DE VOTO; ALFONSO CASTILLA SAIIZ4, CON SALVAMENTO DE VOTO; NEMESIO CAMOCHO R., HUMBERTO MORA OSEFO, CON SALVAMENTO DE VOTO; OSVALDO ABELLO NOGUERA, ALVARO OREJUELA GOMEZ, CARLOS GALINDO PINILLA, RAFAEL TAFUR HERRAN, CARLOS PORTOCARRERO MUTIS, JORGE VALENCIA ARANGO, GUSTAVO SOLAZAR TAPTERO, CON SALVAMENTO DE VOTO; MIGUEL LLERAS PIZARRO, CON SALVAMENTO DE VOTO; ALVARO PEREZ VIVES, RICARDO URIBE HOLGUIN, ALVARO ESCOBAR HENRIQUEZ, SECRETARIO
SALVAMENTO DE VOTO
Consejero ponente: JORGE DAVILA HERNANDEZ, HUMBERTO MORA OSEJO, ALFONSO CASTILLA SAIZ Y GUSTAVO SALADAR TAPIERO
I. Con todo respeto por la opinión mayoritaria de la Sala, disentimos de las razones que sustentan la sentencia y consideramos que se debió negar la petición de la demanda, por los motivos que en seguida nos permitimos exponer:
II. La sentencia declara la nulidad parcial del artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, "en cuanto dice relación con el Procurador General de la Nación", porque esencialmente se considera que, "a luz de las disposiciones contenidas en los artículos 214, 121 y 122 de la Constitución, la intervención del Procurador General de la Nación es obligatoria en todos los casos en que la Corte Suprema de Justicia debe decidir sobre la exequibilidad". Pero este motivo, que no es aquel en que se funda la acción, no pudo servir de fundamento a la decisión. En efecto:
1º Según los actuales textos constitucionales, se pueden hacer cuatro grandes categorías sobre el control de constitucionalidad que ejerce la Corte: a) La acción de inexequibilidad, propuesta por cualquier ciudadano contra la lev y los decretos dictados con base en los artículos 80 v 76 ordinales 11 v 12 a los cuales expresa y taxativamente se refieren los artículos 118 ordinal 8°, y 214, ordinal 2º. de la Constitución; b) El "control automático", sobre los decretos dictados con base en los artículos 121 y 122 de la Constitución, al cual se refieren los artículos 90, 118 ordinal 8º. 121, 122 v 214, ordinales 1 ° v 2° inciso 2 °, de la. Constitución: c) M examen de la constitucionalidad de los proyectos de lev objetados por el Gobierno como inconstitucionales de conformidad con lo prescrito por los artículos 90 y 214, ordinal 1 °, de la Constitución: d) La excepción de inconstitucionalidad que puede aplicar la Corte, como cualquier otro funcionario, prevista como tal por el artículo 215 de la Constitución.
2 ° No se discute, en el caso sub judice. el procedimiento para adelantar v decidir las acciones de inexequibilidad, en las cuales, como prescribe el artículo 214, ordinal 2º, inciso 2º, de la Constitución "deberá intervenir siempre el Procurador General de la Nación", en la forma y dentro de los términos señalados por el inciso 4 ° ibídem; ni el procedimiento para decidir las objeciones por inconstitucionalidad a los proyectos de ley, sobre el cual el artículo 90 de la Constitución simplemente prescribe que, "si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Suprema, para que ella, dentro de seis días, decida sobre su exequibilidad" (subrayamos); ni menos el alcance ni la oportunidad en que se deba dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad.
3º El actor infirma el artículo 14 del Decreto número 432 de 1969 porque lo considera violatorio de los artículos 121, 122, 214, 215 y 218 de la Constitución, en cuanto "redujo en forma arbitraria los términos que tienen tanto los ciudadanos como el Procurador para presentar sus escritos": a este respecto, se afirma que "el nuevo término que les señaló fue de tres (3) días", no obstante que, según la lógica matemática, debió ser de diez.
4º Consideramos que la acción, (según los fundamentos expuestos) no podía prosperar:
a) Según el motivo invocado, el artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, que regula la intervención de terceros en el examen de la constitucionalidad de los decretos dictados con base en los artículos 121 y 122 de la Constitución, debió disponer un término de fijación en lista, no de tres días, sino de diez días. Pero, de conformidad con el artículo 214, ordinal 2º, inciso 2º, de la Constitución, "en los casos de los artículos 121 y 122 cualquier ciudadano puede intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad de los decretos a que ellos se refieren", sin que al efecto fijara un término, motivo por el cual mal puede alegarse que éste debió ser de diez y no de tres días; b) Por el contrario, ante el transcrito precepto constitucional, el Gobierno debió dictar la norma acusada para llenar el indicad) vacío de la Constitución, con base en la competencia que le dio el artículo 76, letra c). del acto legislativo número 1 de 1968, "para tomar las medidas administrativas necesarias al establecimiento de los servicios de la Sala Constitucional de la»Corte Suprema de Justicia, mientras la ley no lo haga, las normas relativas a su funcionamiento y las procedimentales para el estudio y despacho de los, asuntos a su cargo" (subrayamos): si la Constitución instituyó la posibilidad de que los ciudadanos intervengan directamente, "para defender o impugnar la constitucionalidad", en el estudio de los decretos dictado sean base en los artículos 121 y 122, ¿por qué puede ser inconstitucional el que el Gobierno, con base en autorización especial y expresa de la misma Carta, mediante la norma acusada haya señalado el término dentro del cual pueda efectuarse esa intervención ; c) La sentencia de la cual disentimos declara la nulidad parcial del precepto, en cuanto se refiere al término de traslado al Procurador, y la deniega en lo demás, por razones semejantes a las que acabamos de exponer. Pero, en primer lugar, el actor no infirma el acto a causa de que considere que omitió el traslado al Procurador, sino porque estima que el término de fijación en lista, tanto para el Procurador como para cualquier ciudadano pueda hacerle parte, debió ser de diez y no de tres días, bajo el supuesto tácito consistente en que en el examen de los decretos dictadas con base en los artículos 121 y 122 de la Constitución no es procedente efectuar el mencionado traslado al Procurador: si el actor no pueda su petición en la omisión del traslado al Procurador sino en que el término de función en lista debió ser de diez días, la Sala no podía proferir su decisión, como lo hizo, con base m motivo distinto del alegado: pues según el artículo 84, ordinal 49, del Código Contencioso Administrativo, el examen de la acción de nulidad de un acto debe efectuarse, sin excepción alguna, con base en las disposiciones invocadas y en el concepto de violación. Lo contrario, como sucedió con la sentencia de que disentimos, constituye un juzgamiento oficioso y caprichoso, al margen de los fundamentos de la acción, no obstante que éstos circunscriben el poder del juzgador; de De manera que el problema planteado por el actor consiste en la afirmación de que el término de fijación en lista, prescrito por la norma acusada, debió ser de diez días, según los parágrafos de los artículos 121 y 122 de la Constitución, equivalentes a la tercera parte del señalado por el artículo 214, inciso final, de la misma Carta. No consideramos fundada esta aserción del actor por los siguientes motivos:
i) Como anotamos anteriormente, el artículo 14 del Decreto número 432 de 1969 tiene por finalidad desarrollar, con fundamento en atribución específica que le dio al Gobierno el artículo 79, letra c), del acto legislativo número 1 de 1968, el artículo 214, ordinal 2º, de la Constitución, que permite a cualquier ciudadano intervenir, en la forma indicada, "en los casos de los artículos 121 y 122": la norma acusada determina el término para hacerlo, en defecto de la Constitución, la cual, por lo mismo, no fue infringida sino observada por el Gobierno; ll) El inciso final del artículo 214 de la Constitución prescribe los términos dentro de los cuales deben ejercer sus respectivas funciones, en relación con "las acciones de inexequibilidad", el Procurador, la Sala Constitucional y la Sala Plena de la Corte, y los parágrafos de los artículos 121 y 122 reducen los que regulan a la tercera parte de aquéllos, es decir, a diez días. Pero ninguno de ellos se refiere, ni directa ni indirectamente, al término de fijación en lista, que sólo fue señalado por el artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, con fundamento en el artículo 214, ordinal 2º, inciso 2º, de la Constitución y con la finalidad indicada, como parte integrante de la tramitación tendiente al examen de la constitucionalidad de los decretos dictados en ejercicio de las atribuciones de los artículos 121 y 122 de la Constitución; III) De manera que, si el Gobierno, en relación con este aspecto específico, no estaba limitado por ningún precepto constitucional, al ejercer la atribución que le dio el artículo 76, letra c), del acto legislativo número 1 de 1968, bien pudo disponer, como lo hizo mediante la norma acusada, que el término de fijación en lista de los asuntos a que se refiere sea de tres y no de diez días, como pretende el actor.
m. Las demás consideraciones de la sentencia, tendientes a sostener que en el examen que hace la Corte de los decretos dictados por el Gobierno con base en los artículos 121 y 122 de la Constitución, debe correrse traslado al Procurador no son pertinentes al caso sub judice que se basa, como hemos explicado, en un motivo diferente, y, por ser improcedentes, no debieron plantearse ni menos pudieron servir de fundamento para declarar la nulidad parcial de la norma acusada.
La conclusión. Por todas las consideraciones que preceden, consideramos que debió denegarse íntegramente la petición de la demanda.
Fecha ut supra.
JORGE DAVILA HERNANDEZ, HUMBERTO MORA OSEJO, ALFONSO CASTILLA SAIZ, GUSTAVO SOLAZAR TAPIERO.
SALVAMENTO DE VOTO
Consejero ponente: MIGUEL LLERAS PIZARRO
Consejo de Estado
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
Bogotá, D. E., dos de junio de mil novecientos setenta y seis.
Ref.: Expediente 2225. Nulidad del artículo 14 del Decreto 432 de 1969.
La propia sentencia suministra los argumentos necesarios para disentir de sus conclusiones cuando observa que "no hay constancia en los antecedentes del acto legislativo de 1945 que (sic) el constituyente hubiese considerado inconveniente o inadecuada la intervención del Procurador en el caso de examen de constitucionalidad provocado (sic) ante la Corte por las objeciones presidenciales a los proyectos de ley...". En el artículo demandado no se excluye la intervención de ese funcionario.
En el artículo 214 se hace obligatoria la intervención del Procurador en los casos de acción y se otorga la facultad de intervención de los ciudadanos en los mismos casos. También se señalan términos para el trámite de quienes deben intervenir en el proceso pero se omite fijar los relativos a la intervención ciudadana. Los artículos 121 y 122 reducen los términos del 214 a una tercera parte.
El decreto que contiene la disposición demandada se adoptó por autorización constitucional mientras la ley establece el procedimiento y para declararlo inexequible parece prudente compararlo con los textos constitucionales tal como están escritos y sólo en el caso de contradicción obvia o, si se prefiere, violenta, cabría su nulidad.
Temo que equiparar las objeciones del Presidente con el control automático resultante de las normas del 121 y del 122 es ganarle al constituyente una partida de conveniencia; y asimilar tales casos con el derecho de acción, excede los límites de cualquier hermenéutica. Acepto que el constituyente en los últimos tiempos, en especial en 1968, ha sido muy descuidado, pero si se mira la nómina de quienes componían el Congreso durante esta última reforma, se encontrará más de un eminente jurista que no tiene motivo para sorprenderse sobre el significado jurídico de la palabra acción que, aunque tiene más de veinte acepciones, en el foro se sabe que es el derecho que se tiene de pedir alguna cosa en juicio, de pedir que la justicia se administre.
La sentencia de que disiento está fundada en razones de conveniencia que comparto pero que, como juez, no puedo suscribir porque los fallos deben fundarse en el derecho.
MIGUEL LLERAS PIZARRO
SALVAMENTO DE VOTO
Consejero ponente: BERNARDO ORTIZ AMAYA
Ref.: Expediente número 2225. Actor: Héctor R. Rodríguez Pizarro.
El suscrito Consejero se aparta respetuosamente del criterio de la mayoría y disiente de la motivación de la sentencia y de su decisión.
En primer lugar, las razones expuestas por los colegas en el salvamento de voto que antecede, las comparto totalmente, por cuanto el problema sometido a estudio y decisión radica en el término de fijación en lista fijado por el artículo 14 del Decreto 432 de 1969, que en ninguna norma de la Constitución esta fijado; pero una cosa es el término que le señaló el inciso final del artículo 214 de la Constitución al Procurador General de la Nación para rendir concepto, término que fue disminuido a una tercera parte por los incisos finales de los parágrafos de los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional y otra cosa es el señalamiento de un término de 3 días para la fijación en lista a que se refiere el artículo 14 del Decreto 432 de 1969, para que tanto el Procurador como cualquier ciudadano intervenga en el trámite del control oficioso de la constitucional" dad de los actos dictados por el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias derivadas de los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional.
Pero además, el suscrito Consejero considera que la elaboración jurídica de la ponencia para sostener que el control automático de la Constitución en virtud de lo dispuesto en los artículos 121 y 122 de la misma, así como el control preventivo derivado de las objeciones presidenciales contra los proyectos de ley, a que se refiere el numeral 1º del artículo 214 de la Constitución Nacional, proviene del ejercicio de una acción y que como tal está sujeto a las normas especiales contenidas en el numeral 2º del mismo artículo 214, no es aceptable, pues los trámites establecidos en la Constitución no dan cabida a la noción del ejercicio del derecho de acción definido y estudiado cautelosamente por todos los doctrinantes y que debe traducirse en una pretensión para salvaguardar un derecho individual o colectivo o aun para defensa del orden jurídico establecido.
Es indudable que en cuanto, a las objeciones de inexequibilidad de los proyectos de ley hechos por el Gobierno, no puede predicarse que al ser remitidas a la Corte Suprema para que ejerza la competencia otorgada por la Constitución, se esté ejercitando una acción sobre situaciones legales definidas, pues como su nombre lo indica el control constitucional de esos proyectos de ley son anteriores a su existencia y a su propia vigencia para garantizar la constitucionalidad de los mismos y sólo después del trámite establecido por la Constitución viene la sanción presidencial y se crea la situación jurídica de orden general. Eso mismo está indicando cómo no puede considerarse que la facultad otorgada a la Corte Suprema de Justicia, sea consecuencia del ejercicio de una acción que pone en movimiento a la jurisdicción, puesto que se trata de prevenir el que se dicten leyes viciadas en su forma o en su fondo de defectos de incostitucionalidad, pero no como un derecho que ejerce el Presidente o las Cámaras, sino como una obligación que deben cumplir para que el órgano jurisdiccional competente le dé o le niegue la razón al jefe del ejecutivo.
Como se ve, el control constitucional por razón de las objeciones presidenciales, no puede asimilarse al ejercicio de una acción, ni el trámite correspondiente puede considerarse como un proceso en el sentido estricto de la palabra, ya que es solamente una gestión de carácter preventivo y previo a la existencia de la norma en la que la Corte actúa, como lo dice el doctor Luis Carlos Sáchica en el libro "Constitucionalismo colombiano,,: "en su función de guardiana de la Constitución y en el campo que le es técnicamente propio, ya que el conflicto es estrictamente jurídico incompatibilidad entre las normas del proyecto y las de aquélla".
La similitud que hace el ponente entre la función preventiva de la Corte y el de la acción y el proceso penal no es posible aceptarlo, puesto que todo el régimen represivo del Código Penal está fundado sobre la facultad que tiene el Gobierno para la conservación del orden enfrente de los actos delictuosos de un ciudadano que por virtud de ellos lo está alterando, con el poder de sancionar. Por eso la ley expresamente dispuso que "la acción que corresponde al Estado", (artículo 10, Código de Procedimiento Penal).
En el caso comentado el Presidente de la República o las Cámaras legislativas al remitir a la Corte las objeciones contra un provecto de ley, no están ejercitando acción alguna sino cumpliendo el deber impuesto por la misma Constitución de someter a estudio y decisión las objeciones, para que un tercer órgano sea au4en decida en definitiva si le asaste o no la razón al objetante y podría afirmarse que ninguna pretensión formula el Presidente ni las Cámaras en ejercicio de un derecho de acción, como se plantea en la sentencia, sino que se someten a que el conflicto entre el poder legislativo y el ejecutivo lo dirima y resuelva el poder jurisdiccional.
Con relación al control automático u oficioso de los decretos dictados por el Gobierno en razón del estado de sitio o del estado de emergencia, establecidos por los artículos 121 y 122 de la Carta, es más notoria la ausencia de la acción dentro de la cual pretende la sentencia incrustar estas facultades de control constitucional que tiene la Corte Suprema de Justicia; pues de acuerdo con lo previsto en el parágrafo del artículo 121, que es usual al parágrafo del artículo 122, si el Gobierno no cumple con el deber de enviar los decretos dotados con fundamento en estas situaciones anormales, la "Corte Suprema de Justicia aprehenderá inmediatamente de oficio su conocimiento". Ello está indicando muy claramente, que el tramite de esta revisión automática nueva figura jurídica, creada en el derecho constitucional con la reforma del año de 1968, no corresponde al ejercicio del derecho de acción en reclamo de una pretensión, sino simplemente a un trámite de garantía para el orden constitucional a fin de que el ejecutivo en ejercicio de las facultades extraordinarias mencionadas, no extralimite su poder realizando actos de vigencia inmediata que no se compadezcan con el orden constitucional preestablecido.
Muy claramente ha dicho también el doctor Luis Carlos Sáchica en su nota comentada que este trámite de revisión automática u oficiosa, "elimina en la práctica la vía de acción para los ciudadanos en lo relativo o esta clase de decretos, y sustituye el control especial de las Cámaras legislativas sobre los mismos".
Todo esto hace que la tesis sostenida en la sentencia no sea aceptable, pues solamente en la acción de inexequibilidad que puede ser propuesta por cualquier ciudadano y a la que se refiere el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución es donde se perfila claramente el ejercicio de este derecho y la formulación de pretensiones para que se satisfagan.
Estos temas sobre la jurisdicción, la acción y el proceso son de muy difícil precisión y por eso el tratadista Jesús González Pérez transcribe unas observaciones de Alcalá Zamora y Castillo quien afirma "que del proceso sabemos dónde está, pero no lo que es; de la jurisdicción, conocemos lo que es, pero no dónde está, y de la acción ignoramos lo que es y dónde está". Sin embargo el procesalista Couture considera que la acción es "el poder jurídico que tiene todo sujeto de derecho a acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamarles la satisfacción de una pretensión". Esa definición implica en primer lugar que es un derecho de todo ciudadano con opción para ejercerlo o no, y para obtener la satisfacción de pretensiones enfrente de una situación jurídica individual o general. Pero como lo observa el propio Couture este derecho de acción no puede confundirse con otros poderes jurídicos o facultades.
Estando pues sentado el principio de que tanto para las objeciones presidenciales como para el control automático u oficioso de los decretos leyes dictados en desarrollo de los artículos 121 y 122 de la Constitución, se cumplen tan sólo trámites de control preventivo, las facultades otorgadas a la Corte Suprema de Justicia, son de una autonomía sustancial tan grande, que elimina condicionar su trámite al ejercicio de una acción y como consecuencia a la conformación de un proceso.
Dentro de ese mismo orden de ideas y consultando el deseo de la propia Constitución de que estos trámites se realicen dentro del menor tiempo posible para no entrabar la acción del legislador, o del ejecutivo, la comparecencia del Procurador General de la Nación para emitir concepto sobre el tema en estudio, no es de carácter obligatorio como lo fue ordenado para las acciones de inexequibilidad.
Es cierto que el Procurador por razón de las facultades que la propia Constitución le otorga, de vigilar, que todos los funcionarios al servicio de la Nación desempeñen cumplidamente sus deberes y en su condición de cabeza del Ministerio Público para la defensa de la sociedad, tiene la facultad y casi se podría sostener que el deber de hacerse presente en estos trámites para dejar oír su voz y su criterio sobre el tema sometido a estudio pero su presencia como la de los ciudadanos que deseen defender o impugnar la constitucionalidad de los decretos, es accidental y no necesaria para la regular tramitación de los controles preventivos y automáticos a que nos hemos venido refiriendo por parte de la Corte Suprema de Justicia.
En estas condiciones el hecho de que el Decreto 432 de 1969 en su artículo 14, dictado con fundamento en el literal c) del artículo 76 del acto legislativo número 1 de 1968 haya establecido un término de 3 días para la fijación en lista de los negocios sometidos a ese trámite de control constitucional no sólo está dictado con fundamento en autorización expresa de la Constitución sino que no contraría ninguna de las normas previstas en la misma, teniendo en cuenta que no estamos enfrente de una acción de inexequibilidad ni de un proceso propiamente dicho.
Con las precedentes líneas dejo explicado los motivos de mi inconformidad con la sentencia y a manera de complemento de las muy bien expuestas ideas de mis colegas en el anterior salvamento de voto.
Pecha ut supra.
BERNARDO ORTIZ AMAYA.