Fecha Providencia | 09/04/1976 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Carlos Galindo Pinilla
Norma demandada: ar¬tículo 7º del Decreto reglamentario 1551 de 1974 y Resoluciones números 165 de 1974 (mayo 29), 375 de 1974 (octubre 14), 045 de 1975 (febrero 3)
Demandante: HERNANDO GOMEZ MEJIA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CARLOS GALINDO PINILLA
Bogotá, D. E., nueve (09) de abril (04) de mil novecientos setenta y seis (1976)
Radicación número:
Actor: HERNANDO GOMEZ MEJIA
Demandado:
(Sesión del día 8 de abril de 1976). Ref.:2279.
El doctor Hernando Gómez Mejía, en ejercicio de la acción pública contencioso administrativa pretende que se declare la nulidad del artículo 7º del Decreto reglamentario 1551 de 1974 (julio 31) dictado por el Gobierno Nacional y de las Resoluciones números 165 de 1974 (mayo 29), 375 de 1974 (octubre 14), 045 de 1975 (febrero 3), dictadas estas últimas por el Director General Marítimo y Portuario
Resumen de los cargos formulados en la demanda
Primero. A. Sostiene el actor que el artículo 7º del decreto antes indicado, en cuanto prescribe que "La Dirección Marítima y Portuaria o la entidad que haga sus veces reglamentará por resolución lo dispuesto en este decreto" es violatorio de las siguientes disposiciones: ordinal 3º del artículo 120 y artículo 135 de la Constitución Nacional, Ley 202 de 1936, artículos l9 y 3º del Decreto extraordinario 2730 de 1942 y numeral 9º del artículo 4fi del Decreto-ley 2349 de 1971 (diciembre 3).
El concepto de la violación puede sintetizarse así: La potestad reglamentaria le compete al Presidente como suprema autoridad administrativa (artículo 120-3 de la C. N); como esa función está comprendida dentro de lo preceptuado por el artículo 135 ibídem sería posible su delegación en cabeza de los ministros del despacho de los jefes de los departamentos administrativos y de los gobernadores, siempre y cuando que una ley previa haya autorizado la delegación. Agrega que la Ley 202 de 1936 al señalar las funciones delegables por el Presidente no incluye la de ejercer la potestad reglamentaria; admite que conforme al ordinal a) del artículo 1º de la ley se faculta al Presidente para delegar la atribución de expedir las órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes, pero afirma que "aunque esta disposición se presta a confusión y aun puede llevar a pensar que se delegó la facultad reglamentaria, si se medita en su sentido, en realidad no hubo tal, pues la facultad de dictar órdenes para que se cumplan las leyes y los mismos decretos reglamentarios era muy distinta a la facultad reglamentaria, que si esto hubiera querido la ley lo hubiera dicho clara y paladinamente". Para abonar su razonamiento cita y transcribe apartes de la sentencia de esta corporación dotada el 31 de enero de 1962 y publicada en Anales, tomo LXIV, números 397 y 398, página 49.
Se refiere luego al precepto contenido en el Decreto-ley 2730 de 1942 que también prevé la delegación de la facultad de expedir las órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes y de los decretos reglamentarios y, a propósito, expresa que las "órdenes son actos administrativos de menor calificación jurídica que los decretos que son de por sí más amplios, de mayor contenido y de mayor amplitud". Pero agrega que, aún admitiendo en gracia de discusión la posibilidad jurídica de delegar la potestad reglamentaria, tal delegación no podría hacerse en la Dirección General Marítima y Portuaria que no es un departamento administrativo, sino una dependencia del Ministerio de Defensa Nacional.
B. Afirma que también se violó el artículo 4º del Decreto 2349 de 1971 porque el artículo acusado sustituyó la fórmula legal allí prevista, según la cual al Director General sólo se le otorga la facultad de presentar proyectos reglamentarios, por la de confiarle d rectamente la facultad reglamentaria que éste ejercerá por medio de resoluciones.
Segundo. La Resolución número 165 de 1974, por medio de la cual se dictan disposiciones sobre los requisitos necesarios para autorizar la compra de naves y artefactos navales que se pretenda matricular en el país es violatoria según el demandante de normas superiores de derecho por los siguientes conceptos:
A. Del numeral 10 del artículo 3º del Decreto 2349 de 1971 en cuanto esta disposición asigna la función relativa a la adquisición y construcción de naves a la Dirección General y no al Director;
B. Del literal a) numeral 5º del artículo 4º del Decreto 2349 de 1971 porque esta disposición sólo se refiere a la autorización de la compra y venta de naves que enarbolen el pabellón nacional, en tanto que en la resolución acusada comprende la compra y venta de naves extranjeras;
C. Del ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución en cuanto por el parágrafo 1º del artículo 3º del acto acusado se desarrollan preceptos legales contenidos en los artículos 1137 y siguientes del Código de Comercio;
D. Del numeral 9º del artículo 4º del Decreto 2349 porque el Director General Marítimo y Portuario asumió una potestad reglamentaria que no tiene, pues la ley sólo le confiere la facultad de presentar proyectos de reglamentos a la aprobación del Gobierno.
Tercero. A juicio del demandante la Resolución número 375 de 1974 por la cual se establecen normas de regulación del transporte marítimo de cabotaje, es violatoria de los artículos l9 y 4º del Decreto 2349 de 1971 en cuanto el Director ha ejercido funciones que de acuerdo con la norma legal corresponderían a la Dirección General Marítima y Portuaria. Igualmente afirma la violación del numeral 9p del artículo 4º del mismo Decreto por el mismo concepto expresado en el punto aparte segundo-D.
Cuarto. La Resolución 045 de 1975 "por medio de la cual se reglamenta la inscripción y expedición de licencias a corredores de contratos de fletamento marítimo, de arrendamiento de naves y de fletes y se dictan otras disposiciones es violatoria del artículo 1353 del Código de Comercio que le confiere expresamente al Gobierno la facultad de reglamentar el título correspondiente de dicha obra" y además desconoce lo preceptuado en el artículo 120-3 de la Constitución Nacional. De paso advierte el demandante que en ninguna de las disposiciones del Decreto-ley 2349 de 1971 se le ha otorgado tal función, "ni a la Dirección General Marítima y Portuaria, ni a su Director".
Se sostiene, por último en la demanda que esta resolución también viola el numeral 9º del artículo 49 del Decreto 2349 de 1971 por las mismas razones aducidas en el aparte segundo-D.
Suspensión provisional
El demandante pidió que se decretara la medida provisoria de todas las disposiciones acusadas, a lo cual accedió parcialmente la Sala Unitaria suspendiendo el artículo 7º del Decreto 1551 de 1974, la Resolución 45 de 1975, el artículo 9 ° de la Resolución 165 de 1974 y el artículo 12 de la Resolución 375 de 1974.
El alegato de conclusión
En este escrito el actor amplía su argumentación con el ánimo de demostrar que, como lo sostuvo en la demanda, debe distinguirse entre las funciones de la Dirección y del Director. Al respecto dice:
"En esta disposición sólo se decretó la suspensión provisional del artículo final en virtud del cual se establece que rige desde su expedición. Mas es lo cierto que un estudio más a fondo de su contenido y de las disposiciones violadas, tal como lo presenté en el libelo de demanda, lleva a la conclusión de que esta disposición es nula en su integridad porque en ella el Director General Marítimo y Portuario se tomó atribuciones que de acuerdo con el Decreto extraordinario 2349 de 1971, corresponden a la Dirección General Marítima y Portuaria, Y es que si lo observa bien el honorable Consejero, tal como lo sostengo en la demanda hay una clara distinción de atribuciones y competencias entre la Dirección General Marítima y Portuaria y el Director General de la misma; pero es lo cierto que el Director General en las disposiciones acusadas ha mezclado sus atribuciones con las que tiene la Dirección General. Vale la pena reflexionar un poco sobre este argumento porque yo considero que es, en mi modesto sentir, en donde radica el núcleo o médula de las nulidades que anoté en la disposición que comento.
"Según las disposiciones del Decreto 2349, la Dirección General Marítima y Portuaria tiene una estructura compleja, con varios estamentos que en conjunto deben contribuir al ejercicio de las facultades que específicamente le señala el artículo tercero. Esa estructura aparece clara y precisamente determinada en el artículo segundo; así las cosas, cuando se quieran ejercer funciones de la Dirección General Marítima y Portuaria, en la elaboración y producción de las respectivas normas jurídicas, necesariamente tienen que intervenir: El Consejo Marítimo y Portuario, integrado como lo describe el artículo quinto; la Oficina Jurídica descrita en el artículo sexto, y la Oficina de Planeación descrita en el artículo séptimo. Así las cosas el Director General no puede actuar sólo, aisladamente, como lo ha hecho en las resoluciones impugnadas; el conjunto de esos funcionarios son (sic) los que deben contribuir a la producción, con su respectiva aprobación, de las normas cuya competencia está asignada a la Dirección General Marítima y Portuaria.
El hecho de que el Director General esté dictando por sí y ante sí, disposiciones que corresponden, con todos sus integrantes, a la Dirección General Marítima y Portuaria, emana en mi sentir de una equivocada interpretación del numeral 30 del artículo 4º del Decreto 2349, numeral que dice: "Dictar las resoluciones y manuales que correspondan a la Dirección General en virtud de la competencia que le confiere el presente decreto". Mas un obvio sentido de la hermenéutica está diciendo que al Director lo que le corresponde es una facultad de iniciativa, de proposición y estudio para que previa aprobación de los distintos estamentos que constituyen la Dirección General, se produzcan las resoluciones respectivas. Pero, repito, no puede obrar aisladamente como lo hizo, sin violar competencias.
Una interpretación distinta lleva a esta absurda conclusión: Que el Decreto 2349 le dio unas atribuciones a la Dirección General Marítima y Portuaria, pero que ellas pueden ejercerse aisladamente, por sí y ante sí, por el Director General, lo cual distorsiona completamente el contenido general y estructural del decreto.
He ahí por qué señalé en la demanda de la disposición que se comenta, la violación del numeral 10 del artículo 3º del Decreto 2349, porque el Director General escueta y aisladamente se tomó atribuciones que en realidad corresponden a la Dirección General Marítima y Portuaria. Para no repetirme innecesariamente, me remito a las otras razones que expuse sobre la nulidad de la Resolución número 165 la cual me da la impresión de que es clara y patente y por eso pido muy respetuosamente que se declare en su integridad".
El concepto del señor Fiscal Primero
El señor Agente del Ministerio Público pide que se acceda a la nulidad impetrada, previo el siguiente razonamiento:
"En la suspensión provisional decretada, se expusieron ya con claridad las razones que se tuvieron para adoptar, parcialmente, tal medida, y no encontrándose modificación alguna en las circunstancias que la motivaran, es apenas lógico que al final del proceso se haga la declaratoria definitiva correspondiente a la violación que ya de entrada se consideró como manifiesta para merecer la suspensión aludida.
En lo que respecta a las Resoluciones 165 de 29 de mayo y 375 del 14 de octubre de 1974, que sólo fueron suspendidas provisionalmente en sus artículos finales que preceptuaban su vigencia a partir de su expedición, este despacho después de analizar las senas y juiciosas argumentaciones del actor contenidas en su libelo de demanda y alegato de conclusión, está en un todo de acuerdo con ellas, y aun cuando en la misma providencia inicial se dice que la violación "no se advierte prima facie" y que al parecer el acto acusado persigue el desarrollo de lo reglamentado, al estudiar a fondo lo cuestionado bien puede concluirse que en verdad no puede el Director apropiarse de las facultades que han sido otorgadas a la Dirección General, la que, como lo afirma el demandante, tiene una estructura compleja y de la cual hace parte, aunque muy importante, el Director General, pero cuya singularización no puede confundirse.
Como este despacho, se repite, comparte la argumentación expuesta por el libelista la acoge y sin necesidad de transcribirla a ella se remite por economía procesal".
Alegato de conclusión
El oficial naval Franklyn Liévano Fernández quien dice ser Jefe de la Oficina Jurídica de la Dirección General Marítima y Portuaria y quien exhibió la tarjeta profesional de abogado número 12667, presentó dentro del término para alegar el escrito que obra a folios 42 a 51.
Si bien es cierto que en el curso del proceso no se formuló solicitud para el reconocimiento formal de parte impugnadora, cosa que tampoco se hizo en el mencionado alegato, la Sala habrá de ocuparse de las razones allí expuestas por tratarse de un proceso promovido en ejercicio de acción pública y porque todas esas razones sirven al fallador para su mejor juicio. Ellas son, esencialmente:
1. Que la Dirección General Marítima y Portuaria es la dependencia administrativa a través de la cual se ejerce la autoridad en asuntos marítimos, portuarios y de marina mercante, al frente de la cual está su Director, de suerte que es insostenible la dualidad que pretende establecer el demandante entre las funciones de la Dirección y las del Director. A propósito, dice:
"Que lejos está del verdadero sentido y alcance de las normas en esta materia el actor cuyo criterio respeto y comprendo su confusión; pero es que no pueden entenderse realizarse las funciones de la Dirección sino por la persona del Director como lo señala el artículo 4 °, numeral 1º, del Decreto número 2349 de 1971 y los demás organismos en que llama la atención el actor, son de carácter consultivo cuando así lo requiera el Director y en todo caso su actuación es anterior al pronunciamiento de sus disposiciones y en ningún momento puede esperarse que sea un cuerpo conjunto el que encabece los términos de una resolución, asumiendo los asesores competencia ejecutora que no les otorga la ley".
2. Que la Resolución 165 de 1974 es acto dictado para la ejecución de las actividades marítimas y no como, lo pretende hacer entender confusamente el actor, señalando esta resolución como violatoria "de principios comunes a los seguros de personas de que trata la lección I del capítulo III del título V del Código de Comercio relativo al contrato de seguros", ni de las disposiciones que le asignan a la Dirección la función de autorizar la compra y venta de naves que enarbolen el pabellón colombiano.
3. Que las resoluciones acusadas no tienen la categoría de actos reglamentarios de la ley, sino que están "destinados simplemente a proveer los procedimientos y normas de ejecución de las funciones" atribuidas a la Dirección. En este punto se hace una distinción entre acción genérica de reglamentar que equivaldría a la acepción del vocablo según la Academia de la Lengua y la potestad reglamentaria que tendría un sentido específico y restringido, equivalente a las órdenes necesarias en la ejecución de una función administrativa cuyos límites no ha podido fijar precisamente la doctrina, para tratar su alcance ni su exceso".
4. En relación con la Resolución 045 de 1975 expresa, lo siguiente:
"Esta disposición impugnada como violatoria del artículo 1353 del Código de Comercio, no se refiere en ningún aparte de su contenido a la actividad propiamente del corredor, cuya reglamentación en efecto corresponde al Gobierno, sino que indica el procedimiento de inscripción y expedición de licencia que debe cumplir el corredor interesado en la tramitación de asuntos marítimos que debe estar previsto de la licencia de la autoridad marítima que señala el Decreto 2349 de 1971. Mal puede confundir el actor la actividad del corretaje, actividad de comercio definida en el artículo 1340 del Código de Comercio, de cuyo aspecto no se ocupa la Resolución 045 de 1975 por ser potestativo del Gobierno (artículo 1353 C. de Co.), y el procedimiento, trámite o diligenciamiento que ante la Dirección General Marítima y Portuaria debe realizar el corredor para inscribirse como tal ante la autoridad marítima y obtener licencia para su ejercicio en las actividades cuya vigilancia y control le es privativa como lo son las relacionadas con el transporte marítimo en el que debe desempeñarse un corredor de contratos de fletamento marítimo o un corredor para el arrendamiento de naves".
Consideraciones de la Sala
Primera
La Constitución Nacional le confiere al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, la potestad reglamentaria (Art. 120, numeral 3º) que debe ejercer conjuntamente con el ministro o el jefe de departamento administrativo correspondiente (artículo 57, inciso 2º). Se trata en este caso de la facultad reglamentaria para la ejecución de la ley o para expedir reglamentos "secundum leges". Conforme al artículo 135 de la misma Carta y en razón de que la atribución en referencia tiene el carácter de administrativa, existe la posibilidad de delegarla, pero sólo en los ministros y en los jefes de departamentos administrativos, dada su calidad de jefes superiores de la administración y en los gobernadores, como agentes del Gobierno. En desarrollo del precepto constitucional indicado, la Ley 202 de 1936 señala como delegables algunas funciones presidenciales y entre ellas "la de expedir las órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes y de los decretos reglamentarios" (artículo 1º, lit. a). En desarrollo de esta disposición legal el Presidente hizo la delegación de ese atributo constitucional, con carácter permanente en cabeza de los ministros del despacho ejecutivo, por medio del Decreto 2730 de 1942, en el cual se consignó, además, que tales órdenes, indudablemente de contenido general dado su carácter reglamentario, serían impartidas mediante resoluciones que "no necesitan someterse a la aprobación del Presidente de la República". De esta suerte, hoy por hoy, en materia de reglamentación de la ley, le compete primero al Gobierno, construido en cada caso por el Presidente y el ministro o ministros del ramo de que se trate, expedir el decreto reglamentario que constituye por así decirlo el acto de mayor jerarquía en el orden de la reglamentación y, en segundo lugar le correspondía a los ministros la reglamentación que podría denominarse secundaria porque vendría a ser un desarrollo del decreto con un contenido más específico y más acentuadamente técnico.
Dadas estas competencias claramente establecidas en la Constitución y desarrolladas por la ley en la forma como se deja expuesto, resulta evidente que ni el Congreso como legislador ordinario ni el Gobierno investido de facultades extraordinarias para dictar normas con fuerza de ley, ni mucho menos el Gobierno, en función reglamentaria, podrían alterarlas, adscribiendo a órganos diferentes una potestad de reglamentación reservada al propio Gobierno y a los ministros. Por esta razón considera la Sala que el artículo 7º del Decreto 1551, en virtud del cual se dispuso que "La Dirección General Marítima y Portuaria o la entidad que haga sus veces reglamentará por resolución lo dispuesto en este decreto", es violatoria de los artículos 120 numeral 3º y 135 de la Constitución Nacional y 1º de la Ley 202 de 1936, en cuanto priva al ministro o ministros del respectivo ramo de la facultad de expedir las resoluciones reglamentarias de los decretos que dicte el Gobierno sobre el título XIV del Código de Comercio (corretaje de comercio) conforme a lo previsto en el artículo 1353 de dicha obra.
Segunda
La Dirección General Marítima y Portuaria fue creada y organizada por el Decreto-ley 2349 de 1971 como una dependencia del Ministerio de Defensa Nacional. El calificativo de Dirección, que se le asigna corresponde según el artículo 11 del Decreto 1850 de 1968, que señala las normas generales para la organización y funcionamiento de la administración nacional, a una unidad operativa que hace parte integrante de un ministerio. Las Direcciones" Generales, al tenor del parágrafo 1º del artículo 1 ° del mismo Decreto-ley 1050 de 1965, responden a "la magnitud y naturaleza del trabajo y a la unidad de orientación de ciertas funciones", pero su organización no entraña ningún grado de descentralización, ni aún el mínimo que la ley tiene previsto en relación con la organización de las superintendencias (artículo 4º, Decreto-ley W 1050 de 1968).
En la organización administrativa nacional existen otras Direcciones Generales como la Dirección General de Presupuesto, la de Crédito Público, la, de Impuestos, la de Aduanas, la de Tesorería y la de Valorización que son dependencias integradas dentro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Todas ellas están instituidas como organismos operativos que ejecutan un conjunto más o menos complejo de funciones relativas a un ramo importante de la administración, que requieren un cierto grado de unidad en la orientación de sus actividades y en la etapa decisoria, lo cual se trata de obtener a través de un jefe administrativo, que la ley denomina el Director General. Como a unidades operativas que son, se les atribuye la facultad de decidir los negocios de su competencia, vale decir, la de dictar o expedir los actos o providencias de contenido particular y concreto mediante los cuales culmina la ejecución de la ley. A pesar de que la Dirección General suele estar constituida por un conjunto de divisiones que a su turno, agrupan las correspondientes secciones hay una unidad de mando administrativo que se radica en cabeza del Director General.
En la Dirección General Marítima y Portuaria se integran las Divisiones de Marina Mercante, de Oceanografía y Economía Financiera; además forman parte del Despacho del Director el Consejo Marítimo y Portuario como órgano consultivo y asesor, la Oficina Jurídica y la Oficina de Planeación (artículo 2º del Decreto 2349 de 1972). Las Divisiones corresponden, a los tres grandes órdenes de materias o asuntos adscritos a la competencia de la Dirección General y las funciones que se les adscriben son, en lo general de preparación y de trámite de los actos o decisiones atribuidas a la Dirección General. En algunos casos, expresamente determinados, se les asigna un poder decisorio1 que los habilita para, resolver por medio de actos de contenido particular y concreto determinados asuntos dentro de la esfera de su competencia; en esta hipótesis la lev las instituye como una primera instancia administrativa, sin perjuicio de la segunda instancia ante la Dirección General; pero cuando esa facultad decisoria de simple ejecución no ha sido atribuida expresamente a una División ha de entenderse que le corresponde a la Dirección.
En la demanda se intenta establecer una distinción entre las funciones de la Dirección General Marítima y Portuaria v su Director General, que se hace derivar de los términos como están concebidos los encabezamientos de los artículos 3º y 4 ° del Decreto-lev 2349 de 1971, pues en el primero se dice señalar las funciones y atribuciones de la Dirección General y en el 4º las del Director General Pero si se examina detenidamente la cuestión es fácil advertir que esa pretendida dualidad no existe pues el Director es el jefe administrativo de mayor categoría y como tal, el órgano en quien la ley deposita fundamentalmente el poder decisorio del complejo orgánico y funcional que se denomina la Dirección General, ya sea como instancia administrativa única o como instancia superior de las distintas divisiones; este último caso ocurre cuando la ley de manera expresa le atribuye a éstas un poder decisorio en asuntos muy específicos; pero en ausencia de disposición expresa, es preciso entender que la decisión le compete únicamente al Director General.
La cuestión aparece perfectamente clara si se repara, primero, en que el artículo 3 ° contiene la enumeración de las materias sobre las cuales recae la actividad de la Dirección General, al paso que el artículo 4 ° precisa las funciones del Director en su calidad de jefe del servicio, y segundo en que estas últimas necesariamente están circunscritas dentro de la órbita de competencia señalada en el artículo 3 °.
Para la Sala resulta perfectamente claro que en el artículo 4º se señalan todos los atributos que hacen del Director General el jefe administrativo y el artículo 3º precisa la materia que determina la competencia del servicio sometido a su dirección. Por consiguiente debe entenderse que las funciones asignadas en el artículo 4º han de ejercerse dentro del marco general del artículo 3º.
En casi todos los decretos leyes de la reforma administrativa de 1968 suele hacerse, en primer lugar, una enumeración general de las materias adscritas a cada ministerio o dependencia administrativa para delimitar su competencia general y, en segundo lugar, suelen indicarse las funciones propias del órgano en quien se radica la jefatura del servicio; pero como es obvio, estas últimas están referidas siempre a la competencia general antes mencionada.
Así las cosas es preciso entender que cuando quiera que en los artículos 3 ° y 4º del Decreto 2349. de 1971 se le asignan a la Dirección las funciones de regular o de reglamentar, éstas se ejercerán por conducto del Director General en la forma prevenida en el numeral 9º del artículo 4º o sea mediante la presentación de los respectivos proyectos de regulación o de reglamentación.
En estas condiciones no es aceptable suponer que en los artículos 39 y 40 del Decreto 2349 de 1971 se determinen dos esferas administrativas diferentes; se trata de dos preceptos concluyentes, en cuanto el segundo contiene las facultades inherentes a la jefatura del servicio y el primero señala el ámbito de este último. De esa función inseparable surge imperiosamente la obligación de interpretarlos conjuntamente. Por consiguiente si en el artículo 3º se consignan como funciones de la Dirección las de regular o reglamentar los asuntos de su competencia debe entenderse que esa función ha de ejercerse por conducto del Director General; y, como quiera que entre las funciones de éste se señala la de presentar a la aprobación del Gobierno los proyectos de reglamentos relacionados con las funciones de la Dirección General, se concluye que, ni ésta, ni aquél disponen de poderes reglamentarios propiamente dichos sino de un poder de iniciativa para la reglamentación, mediante la presentación al Gobierno de los proyectos ,de decretos, de decretos reglamentarios de la ley o al ministro del ramo de los proyectos de resoluciones reglamentarias de aquéllos: lo primero porque esa función es privativa del Gobierno, al tenor del artículo 120-3 de la Constitución Nacional y lo segundo, en virtud de la delegación prevista en la Ley 202 de 1936 y en el Decreto 2730 de 1942.
Lo dicho en este acápite puede sintetizarse así:
En el Decreto 2349 de 1971, orgánico de la Dirección General Marítima y Portuaria se le atribuyen a ésta dos clases de funciones administrativas;
1 ° De simple ejecución de la ley y de los reglamentos, que debe expedir el Director General, a menos que el propio decreto determine en casos especiales y de manera expresa que esa atribución la ejerza un órgano inferior de la misma Dirección, en cuyo caso de todas maneras, la última instancia administrativa debe ser el Director General. 2 ° Una competencia en materia reglamentaria, circunscrita exclusivamente a la facultad de presentar proyectos de actos de contenido general atinentes al ramo o servicio público que la ley le tiene adscrito, tales proyectos pueden ser reglamentaros de la ley orgánica del servicio en cuyo caso la decisión corresponde al Gobierno por medio de un decreto, o reglamentaciones de menor jerarquía jurídica y ordinariamente de naturaleza técnica que en la terminología constitucional y legal se catalogan como, órdenes generales para la ejecución de la ley y de los decretos reglamentarios y que se expiden bajo la forma de resoluciones. Estas últimas competen al ministerio del ramo, en virtud de la delegación prevista en la Ley 202 de 1936 y en el Decreto 2730 de 1972 y, por lo mismo, los respectivos proyectos que elabore la Dirección deben presentársele al ministro para que él expida el acto correspondiente. A la iniciativa reglamentaria así entendida se refiere el Estatuto Orgánico de la Dirección Marítima y Portuaria cuando quiera que emplea expresiones, como regular y reglamentar.
Tercera
En éste acápite de la sentencia se examinará el contenido de las resoluciones acusadas, en función de los principios generales ya expuestos.
A. Por medio de la Resolución 165 de 1974 el Director Marítimo y Portuario señala la información que debe suministrarse en la solicitud de matrículas de naves y las certificaciones que deben acompañarse para acreditar lo relativo a la seguridad que ofrezcan las embarcaciones y la calidad y naturaleza de los equipos de que se disponen, esto último de conformidad con las exigencias del convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar.
La referida resolución dice reglamentar la adquisición y venta de naves y artefactos navales y en ese orden se plantea una de estas dos hipótesis: 1 ° Si se trata de una reglamentación directa de la ley o de un convenio internacional que, para el efecto es lo mismo, es evidente que el Director General carece de competencia para, dictarlo pues ello le corresponde al Gobierno por medio de un decreto, al tenor de lo previsto en el artículo 120-3 de la Constitución Nacional. 2 ° Si se trata de una reglamentación a escala inferior y de un orden más técnico o específico, porque lo que se pretende es procurar la ejecución de un decreto reglamentario preexistente, entonces la competencia es del ministro del ramo respectivo, por medio de una resolución, al tenor de lo preceptuado en la Ley 202 de 1936 y en el Decreto 2730 de 1942. Las disposiciones del Decreto-ley número 2349 de 1971 (artículo 3 °, numeral 10 y artículo 4º, numeral 5 °, literal e) no entrañan modificación ninguna al régimen legal que se ha descrito por cuanto según se expuso anteriormente, la función de reglamentar que allí se atribuye a la Dirección General, sólo consiste en una facultad de iniciativa, que hablita apenas para presentar a la aprobación del Gobierno o del ministro, según el caso, los proyectos de decreto o de resolución reglamentarios.
De otra parte, la simple mención que contiene el artículo 1440 del Código de Comercio en cuanto dice que "la matrícula se sujetará a los requisitos técnicos exigidos por los reglamentos de la autoridad marítima" no entraña atribución de competencia reglamentaria en cabeza de la Dirección Marítima y Portuaria, sino una referencia a los reglamentos que expida la autoridad competente según las normas sobre la materia; por lo demás ya quedó establecido que para efectos reglamentarios esa autoridad se radica en cabeza del Gobierno o del ministro correspondiente, según sea la índole del reglamento.
B. Por medio de la Resolución 375 de 1974 se dictan normas reglamentarias del transporte marítimo de cabotaje. Se define allí, qué se entiende por esa actividad, se exige una licencia para prestar el servicio, se determinan los requisitos para obtenerla, etc. La simple lectura del contenido de esta resolución permite advertir que sus disposiciones entrañan una reglamentación de las normas legales sobre la materia, y como ya se dijo no le compete dictarlas a la Dirección General sino al Gobierno Nacional mediante un decreto.
C. Por medio de la Resolución 045 de 1975, el Director Marítimo y Portuario señala algunos requisitos además de los ya establecidos en la ley y en el Decreto reglamentario 1551 de 1974. Aun estimando que las exigencias contenidas en la resolución acusada sean un desarrollo de las normas superiores que se mencionan, es incuestionable que una resolución de este tipo no puede dictarla sino el Ministro de Defensa y que al Director apenas le incumbe como Jefe de la Dirección General Marítima y Portuaria, presentarle los proyectos respectivos para su aprobación.
De lo expuesto se concluye que las resoluciones objeto de la pretensión de nulidad formulada en este proceso son violatorias de los artículos 120-3 de la Constitución Nacional, de los artículos 1 ° y 3º de la Ley 202 de 1936, del artículo 1º del Decreto 2730 de 1942 y del numeral 9 ° del artículo 4º del Decreto-ley 2349 de 1971.
Con fundamento en las consideraciones que preceden, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Declara la nulidad del artículo 7º del Decreto reglamentario 1551 de 1974 (julio 31) dictado por el Gobierno Nacional y de las Resoluciones 165 de 1974 (mayo 29), 375 de 1974 (octubre 14) y 045 de 1975 (febrero 3) expedidas por el Director General Marítimo y Portuario.
Previa ejecutoria archívese el expediente.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALFONSO ARANGO HENAO, CARLOS GALINDO PINILLA, HUMBERTO MORA OSEJO, ALVARO PEREZ VIVES.
JORGE A. TORRADO TORRADO, SECRETARIO