Fecha Providencia | 23/08/1983 |
Fecha de notificación | 23/08/1983 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Sección: null
Consejero ponente: Samuel Buitrago Hurtado
Norma demandada: Decreto 2216 de 1982
Demandante: IGNACIO MEJIA VELASQUEZ
LIBERTAD DE EMPRESA E INICIATIVA PRIVADA
Ejercicio. Limitaciones.
ESTABLECIMIENTOS BANCARIOS
Reglas de juego económico de la actividad bancaria en general (Ley 45/23 y Ley 57 de 1931). SUPERINTENDENCIA BANCARIA. Intervención en su liquidación (artículo 48 de la Ley 45 de 1923). Posesión del establecimiento bancario por el Superintendente bancario. Consignación de sumas recaudadas por el Superintendente bancario. Consignación de sumas recaudadas por el Superintendente. Los gastos específicos en el caso de liquidación no están sujetos a la aprobación del Juez de circuito correspondiente.
El Superintendente "sin necesidad de licencia judicial puede negociar los activos con inclusión de las deudas malas y dudosas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente:SAMUEL BUITRAGO HURTADO
Bogotá, D. E., veintitrés (23) de agosto (08) de mil novecientos ochenta y tres (1983)
Radicación número:
Actor: IGNACIO MEJIA VELASQUEZ
Demandado:
Proyectó: Doctor Carlos Horacio Urán. Abogado Asistente.
Referencia: Expediente N° 4107. Decretos del Gobierno.
El doctor Ignacio Mejía Velásquez, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo solicita que esta Corporación declare la nulidad de algunas frases contenidas en el Decreto Reglamentario Nº 2216 de 29 de julio de 1982, expedido por el Gobierno Nacional con la firma del señor Presidente de la República y de su Ministro de Hacienda y Crédito Público.
I
El acto acusado
El Decreto antes mencionado consta de 17 artículos de los cuales se solicita la nulidad de las siguientes expresiones:
a), la frase "administrando o" contenida en el artículo 19 y la frase "o administración" contenida en el artículo 17; b). el término "inmediata" contenido en el artículo 16; c). la frase "los gastos ocasionados por este concepto se cancelarán conforme se causen, con cargo a la entidad intervenida" incluida en el artículo 49 y d). la frase
"excepto aquellas que considere necesarias para los gastos de la intervención", contenida en el artículo 17.
II
La demanda
Como HECHOS el demandante refiere los relativos a la expedición del Decreto haciendo especial mención en que, a pesar de la falta de precisión en los lineamientos tenidos para expedir el Decreto, se trata indudablemente de un Decreto reglamentario. Hace también otras consideraciones que se refieren propiamente al capítulo de violación de normas superiores.
Como disposiciones violadas menciona los artículos 48, 68, 58 y 52 de la Ley 45 de 1923, artículo 2º Ley 57 de 1931, los artículos 32 y 26 de la Constitución Nacional y 1277, 1233, 1399 y 1962 del Código de Comercio. Sobre estas normas emite el correspondiente concepto de violación que será analizado más adelante, concepto que enfatiza en su escrito de alegato de conclusión.
En representación de la Superintendencia Bancaria la Dra. Lucía Gaitán de Bedoya presentó igualmente alegato de conclusión en el cual analizó cada uno de los cargos formulados por la demanda que serán tenidos en cuenta en la parte considerativa de esta providencia.
III
El concepto fiscal
En su concepto de fondo el señor Fiscal Primero de la Corporación reproduce extensamente algunos apartes de jurisprudencias tanto de la Corte Suprema de Justicia como del Consejo de Estado referentes a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, para afirmar como consecuencia, que todo Decreto reglamentario "debe expedirse conforme a la ley que se reglamenta, sin desbordarla y en atención a la materia reglamentable".
Sobre el fondo de la controversia conceptúa que sólo debe declararse la nulidad de la expresión "excepto aquellas que considere necesarias para los gastos de la intervención" porque en su concepto, "a primera vista y sin entrar en estudios de fondo y análisis de normas encuentra este despacho que evidentemente existe un desbordamiento de la potestad reglamentaria de la materia reglamentable".
IV
Consideraciones de la Sala
Los cargos que fueron presentados en la demanda son los siguientes:
1. Las expresiones "administrando o" del artículo 1º y "o administración" del artículo 17 del Decreto 2216 de 1982 violan el artículo 48 de la Ley 45 de 1923 en concordancia con los artículos 49 a 68 de la misma ley y de su reforma por parte de la Ley 57 de 1931, en cuanto estas disposiciones sólo contemplan la posibilidad de la liquidación de los entes bancarios intervenidos por la Superintendencia, pero no la de su administración o intervención con tal fin, que, por lo tanto, viene a ser una posibilidad "añadida como complemento jurídico de incalculables alcances que desborda lo reglamentado además de que es manifiestamente violatorio de la constitución".
Por la misma razón anterior, la demanda señala la violación del artículo 32 de la Constitución Nacional porque este artículo al consagrar el principio de la libre empresa y la iniciativa privada como marco de la intervención del Estado en la economía, "excluye la posibilidad de que una dependencia estatal llegue a asumir por sí y ante sí la administración, posesión de bienes y negocios y manejo en general de un establecimiento bancario no caído al estado de liquidación".
Análisis de este cargo
Para comenzar se dirá que si bien es cierto que la norma constitucional garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada, también lo es que no se puede interpretar como un ejercicio sin limitaciones ni condiciones porque esto significaría el desconocimiento absoluto de un Estado de Derecho que tiene por objeto asegurar el bienestar de la sociedad dentro de los límites del bien común, como expresamente lo dice el artículo 32 citado por el demandante. Es así como para asegurar el cabal cumplimiento de las funciones de los entes bancarios, fue dictada la Ley 45 de julio 19 de 1923 reformada por la Ley 57 de 5 de mayo de 1931 que establecen las reglas de juego económico de la actividad bancaria en general. Pensar en la libertad absoluta del funcionamiento de estas entidades sería tanto como afirmar que en una sociedad como la nuestra pueden existir unos entes dispersos y absolutamente autónomos que solo tienen por fin el del lucro, aún a costa del desconocimiento de todos los valores que constituyen nuestra nacionalidad. Obviamente la influencia del capitalismo entre nosotros hace que muchas personas puedan llegar a pensar de esta manera, pero afortunadamente también, las normas propias del Estado de Derecho elaboradas en nombre del bien común, le cierran el paso a talles pretensiones.
En tal sentido, si bien es cierto que la intervención propia de la Superintendencia Bancaria cuando constata las irregularidades contempladas en la misma Ley 45 de 1923 y su ley reformatoria, puede concluir en la liquidación, del ente bancario, también lo es que puede tratarse de un simple ordenamiento en la administración y dirección de tales entidades bancarias que pueden reencausarse, reorganizarse a raíz de dicha intervención.
El artículo 48 de la Ley 45 de 1923, aunque no la desconoce, no habla como lo sugiere el demandante de una liquidación indispensable como efecto de la intervención. El artículo dice que el Superintendente con la aprobación del Ministro del Ramo "puede tomar inmediata posesión de los negocios y haberes de un establecimiento bancario" en los casos contemplados en dicho artículo y, como cada artículo no debe ser interpretado aisladamente en el contexto de una ley, es necesario integrar el contenido de otros para su cabal interpretación. Así, en el presente caso, los artículos 49, 50 y aún el artículo 69 de la Ley 45 de 1923 aluden a esa posibilidad a que la superintendencia Bancaria entra a ejercer una administración en los entes intervenidos.
En el articulo 49 hablan de que el superintendente después de haber tomado debida posesión de un establecimiento bancario la conserva hasta que los negocios hayan sido liquidados, pero establece como excepción la que se puede permitir que el establecimiento bancario reanude sus negocios de acuerdo con el articulo 50 de la misma ley, que alude a que el superintendente pueda en tales condiciones devolver la referida posesión para permitir al ente bancario reanudar sus negocios.
Es claro entonces que antes de tal dedición, que puede llegar a ser excepcional dentro de las intervenciones propias de la superintendencia, esta debe asumir la administración del establecimiento bancario para poderse enterar del estado de sus negocios y poder apreciar si el giro de sus actividades puede ser vuelto a su estado normal si es necesario llegar hasta el limita extremo de la liquidación. A esta misma actividad administradora que eventualmente debe ejercer el superintendente, alude también el articulo 68 de la ley 45 de 1923 como se vera mas adelante. Por lo tanto el argo anteriormente mencionado no puede prosperar.
2. este cargo está referido al articulo 16 del decreto acusado por que dicho articulo dice que el superintendente bancario podrá exigir no solo la cancelación de todas las obligaciones de los accionistas sino que tal cancelación se haga en forma inmediata y aun tratándose, ya no de accionistas sino de directores y admininstradores. Por esto dice la demanda, resulto violado el articulo 68 de la ley 45 de 1923 que solo prevee que cuando los accionistas de una sociedad bancaria están obligados a cubrir una parte no pagada del capital de las acciones que poseen en el establecimiento bancario, el superintendente puede obligarlos a cubrir total o parcialmente la parte no pagada del valor de las acusones, pero siempre que se trate de liquidar el establecimiento y que el superintendente haya tomado posesión de los bienes y negocios de la casa bancaria y notificado a los acreedores para que estos presenten los comprobantes de sus reclamaciones, y que haya pasado ya el ultimo día para hacerlas vales.
Con la exigencia contenida en el articulo 16 del decreto acusado en el sentido de que la devolución sea inmediata y de que se pueda incluir a los directores y admininstradores, se violo entonces según la demanda el articulo 68 de la ley 45 de 1923 y además el 26 de l constitución nacional, porque ello significa que se juzga y sin procedimiento alguno a terceros que tengan obligaciones con el ente bancario, con la consiguiente extensión de los plazos propios de la quiebra o de la liquidación administrativa forzosas; en una palabra, modificando “ los contratos celebrados por la entidad intervenida con terceros” y haciéndolo “por vía administrativa sin consulta de procedimiento alguno”.
Análisis de este cargo
también como en el cargo analizado antes, se debe decir aquí que en la acusación de una norma se deben integrar las que sean concordantes para que se pueda hacer una cabal interpretación.
En este caso es cierto que el artículo 68 autoriza al Superintendente para obligar, solamente a los accionistas, a cubrir la parte no pagada del valor de las acciones que posean siempre que se den las condiciones ya mencionadas. Pero se observa que el artículo 57 de la misma ley modificado por el artículo 6º de la Ley 57 de 1931, dice que el Superintendente bancario cuando tome posesión de los haberes y negocios de un establecimiento bancario "deberá proceder a cobrar las deudas a favor de dicho establecimiento". Este deber en la forma en que acaba de mencionarse contenido en el artículo 57, fue incluido bajo la misma redacción por la ley de 1931 y, como se vé, ya no limita la intervención a las deudas de los accionistas sino que la amplía a todas las deudas y deudores del establecimiento bancario. A pesar de lo anterior, con la dicha ampliación Has citadas leyes no se refieren a la posibilidad contemplada en el artículo 16 del Decreto acusado, en el sentido de que la concesión de las obligaciones se verifique en forma inmediata. Esta exigencia introducida por el Decreto Reglamentario acusado, modifica entonces las citadas leyes en los artículos previamente indicados y por tanto debe ser anulada, puesto que, en verdad, se está desconociendo unos plazos otorgados para la cancelación de líos créditos, plazos que ciertamente constituyen derechos adquiridos conforme a leyes preexistentes.
3). Este carero alude a la violación de las normas ya citadas del Código de Comercio y del libro cuarto en general del citado Código, porque según la demanda ninguna de estas disposiciones facultan al Superintendente Bancario "para asumir la administración mediante la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de un establecimiento bancario no llevado a liquidación administrativa forzosa ni permiten exigir en forma inmediata la cancelación de las obligaciones de accionistas directores y administradores para con la entidad intervenida". Además, agrega la demanda, "un Decreto que como el acusado dice reglamentar parcialmente la Ley 45 de 1923 y el libro cuarto del Código de Comercio sin que en su articulado determine cuál o cuáles son las
partes de la ley y el Código citado que se reglamenta, viola por su generalidad la norma constitucional que emite la potestad reglamentaria".
Con relación a este cargo, que como se acaba de decir radica en la carencia de facultad para que el superintendente administre y exija el cumplimiento de las obligaciones para con la entidad intervenida por parte de accionistas y de terceras personas, se debe remitir a los razonamientos hechos en los dos numerales anteriores que, por lo mismo, impide que el cargo analizado pueda prosperar. En cuanto a la mención que el demandante hace de haberse violado "la norma Constitucional que emite la potestad reglamentaria", es una acusación sin definición de norma precisa violada por el acto que se acusa y sin claridad en el concepto de la violación.
4). Este cargo está referido al artículo 17 del Decreto acusado que dice que todas las sumas que recauda el Superintendente Bancario con motivo de su intervención, "deberán ser consignadas en el Banco de la República excepto aquellas que considere necesarias para los gastos de la intervención". En esta forma dice el demandante, se violó tanto el artículo 58 de la Ley 45 de 1923 como el segundo de la Ley 57 de 1931: el primero, porque dispone sin ninguna excepción que todas las sumas
que recauda el Superintendente Bancario deben ser consignadas en el Banco de la República, y el segundo porque al establecer el artículo 17 del decreto acusado la excepción antes mencionada, desconoce que los gastos necesarios para la superintendencia bancaria han de ser manejados por conducto del Banco de la República únicamente.
Análisis del cargo
Para analizar este cargo se debe hacer relación una vez más al artículo 57 de la Ley 45 de 1923 modificado por el 6o de la Ley 57 de 1931 que, además de permitirle al superintendente "cobrar las deudas a favor del establecimiento intervenido, le permite "ejecutar todos los actos y hacer todos los gastos que a su juicio sean necesarios para la conservación de los activos". Siendo así, no puede hablarse de que el artículo 17 entró en contradicción con la ley 45 de 1923 al establecer que el superintendente debe consignar las sumas recaudadas "con excepción de aquellas que considere necesarias para los gastos de la intervención", pues como se vio los artículos 57 y 6º de las Leyes 45 de 1923 y 57 de 1931 se lo están permitiendo.
5). Este último cargo también hace relación a la violación del artículo 2º de la Ley 57 de 1931 pero ya no por parte del artículo 17 del Decreto acusado, sino de su artículo 49 que establece que los agentes especiales que la Superintendencia Bancaria designe para asistirle en la tarea de posesión de los negocios de haberes del establecimiento intervenido, serán "con cargo a la entidad intervenida" y que al prever otros nombramientos, concluye que "los gastos ocasionados por este concepto se cancelarán conforme se causen con cargo a la entidad intervenida".
En esta forma, según la demanda, el citado artículo 4º del Decreto acusado viola no sólo el artículo 2º de la Ley 57 de 1931 como ya se dijo, sino también el 52 de la Ley 45 de 1923 que dispone que los gastos específicos en el caso de liquidación sean sujetos a la aprobación del juez del circuito correspondiente. Dice el actor que tal requisito fue eliminado por la norma reglamentaria para dejar el gasto al solo arbitrio del Superintendente Bancario.
Análisis del cargo
Como se dijo al analizar el cargo anterior, los artículos 57 y 69 de las Leyes 45 de 1923 y 57 de 1931, respectivamente, autorizan al Superintendente para hacer todos los gastos necesarios a la intervención, entre los cuales, sin exceder las normas reglamentadas, el Decreto reglamentario por medio de su artículo 49 incluyó a los agentes especiales que sean necesarios y también a personal auxiliar. En este aspecto entonces no puede haber contradicción con la norma superior.
Sí la hay, en cambio, en cuanto a que la norma reglamentaria introduce una nueva condición cual es la de que la providencia del nombramiento de agentes especiales con cargo a la entidad intervenida se protocolice en una Notaría del lugar de asiento principal de los negocios de la entidad intervenida. Sin embargo tal contradicción no fue señalada por el demandante y, por lo mismo, no se puede declarar la nulidad de la parte pertinente del artículo 49 del decreto acusado.
Por último, es de observar que la exigencia contenida en el artículo 52 de la Ley 45 de 1923 en el sentido de obtener del Juez del circuito en que esté situada la Oficina principal del establecimiento intervenido, la aprobación para realizar los gastos de la liquidación, no fue incluida en la Ley 57 de 1931 que por medio de su artículo 69 contempló tal situación. En efecto, este artículo dice que el Superintendente que haya tomado posesión de los haberes y negocios de un establecimiento bancario para verificar su liquidación, queda autorizado para ejecutar todos los actos y hacer todos los gastos que a su juicio sean necesarios para la conservación de los activos y para cobrar las deudas a favor de dicho establecimiento. Pero además, "sin necesidad de licencia judicial" puede negociar los activos con inclusión de las deudas mallas y dudosas, activos que serán evaluados por dos peritos, uno nombrado por él y otro por el Juez del Circuito que es para lo único que dicho artículo señala la intervención del Juez. Asimismo, el citado artículo 69 introduce una exigencia distinta, cual es la necesaria aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que el Superintendente pueda hacer las compensaciones convenientes a la pronta liquidación del establecimiento, cuando los activos sean suficientes para cubrir los pasivos del establecimiento para con el público.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Falla:
1). Se declara la nulidad del término "inmediata" contenido en el artículo 16 del Decreto 2216 de 29 de julio de 1982, que en consecuencia quedará así: "Podrá así mismo el Superintendente Bancario exigir la cancelación de las obligaciones de los accionistas, directores y administradores para con la entidad intervenida por operaciones de crédito realizadas a su favor".
2). No se accede a las demás súplicas de la demanda.
Copíese, notifíquese.
El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 19 de agosto de 1983.
SAMUEL BUITRAGO HURTADO, JACOBO PEREZ ESCOBAR, MARIO ENRIQUE PEREZ, ROBERTO SUAREZ FRANCO, LORENZO ROJAS SURMAY., SECRETARIO