Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Roberto Suárez Franco

Norma demandada:  Decreto 2461 de 1980

Demandante:  GUSTAVO SALAZAR TAPIERO

CORPORACIONES FINANCIERAS – Reglamentación / SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD – Efectos / DIFERENCIAS ENTRE INEXEQUIBILIDAD Y DEROGATORIA – Jurisprudencia / INEXEQUIBILIDAD – No tiene efectos retroactivos / DEROGATORIA – Expresa y tácita / INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO

Bogotá, D.E. nueve (09) de mayo (05) de mil novecientos ochenta y tres (1983)

Radicación número:

Actor: GUSTAVO SALAZAR TAPIERO

Demandado:

Referencia: N° 3.920

1. ANTECEDENTES

El doctor Gustavo Salazar Tapiero "en ejercicio de la facultad establecida por el Art. 66 del Código Contencioso Administrativo" ha solicitado ante esta Corporación la nulidad del Decreto No. 2461 de 1980 por el cual se dictaron normas sobre Corporaciones Financieras.

Como hechos sustentatorios de su pretensión relata los siguientes:

"1. El Presidente de la República, con la firma de los Ministros de Hacienda y Desarrollo Económico, con invocación de las facultades a él conferidas en el literal i) del artículo 63 del Acto Legislativo número 1 de 1979, dictó el Decreto número 2461 de 1980, "por el cual se dictan disposiciones sobre corporaciones financieras".

"2. La Honorable Corte Suprema de Justicia declaró inexequible, en su totalidad, el Acto Legislativo número 1 de 1979, mediante sentencia de 3 de noviembre de 1981, de público y notorio conocimiento".

Cita como disposiciones violadas los artículos 76 numeral 12; 118 y 120 de la Constitución Nacional y los artículos 3° y 9° de la Ley 153 de 1887.

El concepto de la violación lo desarrolla, en diversos apartes de la demanda (folios 9, 10 y 11 del expediente) los que, para efecto de su estudio, serán analizados con posterioridad en este mismo fallo.

En la misma demanda, en capítulo aparte, el demandante propuso la suspensión provisional del acto acusado, la cual le fue denegada, por razones expuestas en providencia de 12 de abril de 1982 (folios 13 a 15 del expediente).

La Superintendencia Bancaria, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, en su oportunidad procesal.

Sostuvo, en primer término, que la violación de los Arts. 76 numeral 12 y del 118 de la Carta no se daba, por cuanto los fallos de inexequibilidad, por razones de orden jurídico, "solo producen efecto para el futuro", motivo por el cual los derechos consolidados conforme a determinada ley y las normas expedidas de acuerdo a ella no desaparecen con la declaratoria de inexequibilidad.

Por último, se insiste que el literal 14 del Art. 120 de la Constitución Nacional, no desapareció con la vigencia del acto legislativo No. 1 de 1979 ni, mucho menos, con la declaratoria de inexequibilidad del mismo lo que lleva a que el acto impugnado goce de fundamentación jurídica.

CONCEPTO FISCAL

El señor Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo, sostuvo que "antes de la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo No. 1 de 19079, el decreto acusado fue expedido conforme a las normas constitucionales, pero una vez desaparecido tal acto por la razón anotada perdió su fundamento jurídico y constitucional, porque declarada la inexequibilidad, en concepto del H. Consejo de Estado es como si nunca hubiera existido, aplicando el fenómeno de la nulidad".

Para sustentar su aserto cita sentencia de 23 de noviembre de 1964, que al efecto transcribe.

Con tal fundamentación, el señor Fiscal llega a la conclusión de que el decreto acusado debe ser anulado, por falta de sustento jurídico.

Consideraciones de la Sala.

1° El Acto Impugnado.

El acto, cuya nulidad se impetra, en el caso sub judice, es el Decreto número 2461 de 16 de septiembre de 1980 "por el cual se dictan disposiciones sobre Corporaciones Financieras".

El citado Decreto, según su propio encabezamiento, fue dictado por "el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el literal i del artículo 63 del acto legislativo No. 1 de 1979". Se refiere a la actividad propia de las Corporaciones financieras y su reglamentación, si se quiere minuciosa, a través de 22 artículos.

Como ya se expresó, el Decreto 2461 de 1980, lo dictó el presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confería el Art. 63 del Acto Legislativo No. 1 de 1979 que era del siguiente tenor:

"Durante los años mientras el Congreso dicta las normas generales a que se refiere el numeral 22 del Art. 76 sobre intervención del Banco Emisor y en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado, el gobierno podrá ejercer sin sujeción a ellas, la atribución conferida en el numeral 22 del Art. 120".

2° Efectos de la sentencia de inexequibilidad.

En sentencia de 22 de mayo de 1974, (con ponencia del entonces Consejero doctor Carlos Galindo Pinilla) sostuvo esta Corporación:

"Para la Sala es inaceptable la tesis conforme a la cual los efectos de la sentencia de inexequibilidad se equiparan a los de la derogación, por dos razones fundamentales: lo. Porque la Constitución le otorga a la Corte Suprema de Justicia la función de la guarda de la integridad de la Constitución, a título de potestad jurisdiccional y no como una "facultad de normatividad general". El título correspondiente de la Carta se denomina jurisdicción constitucional y la institución se organiza sobre la base del efecto "erga omnes", la conformidad o inconformidad de la norma con la Constitución, si la posibilidad en el último caso de estatuir norma alguna en sustitución de la declarada inexequible. 2° Porque la equiparación, conduce al absurdo jurídico del vacío normativo. En efecto: Si la Corte no puede dictar la norma en reemplazo de la declarada inexequible y las normas derogadas no reviven sino en virtud de la reproducción completa de su texto en una nueva Ley, la consecuencia irremediable es que desaparece toda la normatividad atinente a la materia.

"Las restantes posiciones doctrinales sobre esta materia se reducen, prácticamente, a dos: La de quienes le confieren a la sentencia de inexequibilidad unos efectos específicos, y la de quienes equiparan la inexequibilidad con una declaratoria de nulidad. Si se examina el caso sub judice a la luz de estas dos tesis la conclusión es una misma, como pasa a demostrarse.

"De esta suerte los efectos de la inexequibilidad y de la derogatoria ofrecen diferencias sustanciales que no permiten ninguna equiparación: la norma derogada puede y debe ser aplicada con posterioridad a su derogación, en relación con situaciones creadas bajo su vigencia. En cambio, hacia el futuro el efecto de la inexequibilidad es más amplio que el de la derogatoria porque desvirtuado en la sentencia el crédito general de conformidad con la Constitución y por consiguiente extinguida la fuerza jurídica que la norma superior le comunicaba a la inferior, debe considerársela para lo sucesivo, como si no hubiese existido. Hacia el pasado y, por la razón antes apuntada, de la validez que le comunicaba la norma superior a la inferior, todo lo ejecutado en función de aquélla también tiene plena validez, lo mismo que las situaciones jurídicas constituidas, y, en mayor medida, las decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, por razón de los efectos de la cosa juzgada.

"Los efectos de la declaratoria de inexequibilidad son equiparables a los de la derogación. La Corte no puede ejercer la función normativa de derogar sino de declarar absolutamente ejecutable e inaplicable el precepto constitucional, lo cual equivale a su extinción, con incidencia inmediata sobre el presente y proyección hacia el futuro, pero también con ciertos efectos sobre el pasado. Tal extinción no equivale a la derogatoria y, por lo tanto, no se le pueden aplicar los efectos que la Ley prevé en relación con la derogación, y en especial los señalados en el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, conforme al cual una disposición derogada solo recobrará su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una Ley nueva. Esta disposición es perfectamente lógica dentro del fenómeno de la derogatoria porque el órgano que deroga tiene la competencia normativa para llenar el vacío de la norma derogada, lo cual no ocurre con la Corte cuando declara la inexequibilidad. Por consiguiente a la extinción que se deriva de la inexequibilidad, dada su diferente naturaleza, no puede aplicársele la regla del Artículo 14 y en consecuencia es preciso aceptar que, a partir de la sentencia de inexequibilidad recobra vigencia la norma anterior, pues ya no es posible darle ejecución ni aplicación al propio precepto derogatorio, contenido implícita o explícitamente en la norma que ha sido juzgada inexequible. Este precepto derogatorio también se ha extinguido por ministerio de la inexequibilidad, de forma que hacia el futuro reviven automáticamente, las normas anteriores.

"La diferencia de efectos entre la declaración de nulidad, y la de inexequibilidad, resulta clara, porque aquella parte del supuesto de que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, por lo cual todo debe ser retrotraído al estado anterior a su vigencia. En cambio la declaratoria de inexequibilidad no desconoce la realidad de la vigencia anterior de la norma inexequible, dado el presupuesto fundamental de la unidad del orden jurídico conforme al cual, la norma superior permite la vigencia condicional de la norma "antinormativa", de donde se deriva que la sentencia de inexequibilidad no implique el desconocimiento de las situaciones jurídicas constituidas con anterioridad.

"Los partidarios de la equiparación de defectos entre estas figuras jurídicas atemperan el rigor lógico de los efectos de la nulidad, dejando a salvo las situaciones consolidadas y la intangibilidad de la cosa juzgada; pero de todas suertes y dejando de lado la inconsistencia lógica de la salvedad, relativa a las situaciones jurídicas consolidadas, por la contradicción intrínseca que ella encierra, lo cierto es que el principio general entraña el desconocimiento de la unidad del ordenamiento jurídico porque pudo darse la coetaneidad de dos preceptos, que "ab initio", se consideran contradictorios". (Anales del Consejo de Estado, Primer Semestre de 1974, págs. 299 a 302).

Dentro del contexto de una sana lógica jurídica y conforme a reiterada jurisprudencia entre otras aquella cuyos apartes se transcriben con anterioridad, esta Corporación ha venido sosteniendo que los fallos de inexequibilidad, proferidos por la Corte Suprema de Justicia, hacen desaparecer la norma jurídica, objeto del fallo, con un efecto absoluto hacia el futuro.

Pero la extinción, que se deriva de la inexequibilidad, dada su naturaleza específica distinta de la derogatoria, conduce a que recobre vigencia la norma que regía con anterioridad a la expedición del acto declarado inexequible y que ocasionó su aparente desaparición de la vida jurídica.

De ello se sigue también, dentro de un mismo orden de ideas que actos expedidos por el Gobierno dictados dentro del ámbito de su competencia y conforme a una legislación vigente que luego es declarada inexequible, son legalmente válidos.

Lo anterior trae, además, otra consecuencia: recobrada la vigencia por una norma anterior, como efecto de la declaratoria de inexequibilidad de la norma posterior, el ordenamiento jurídico dictado con fundamento en el estatuto anulado, continúa vigente, su nulidad solo será procedente cuando se contraríen normas jurídicas de orden superior.

Esto quiere decir, en otros términos, que quien alegue la nulidad de un determinado acto jurídico, dictado con fundamento en disposiciones que luego son declaradas inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, no le bastará probar que el estatuto o la norma sustentatoria del acto acusado, ha desaparecido de la vida jurídica por el fallo respectivo, pues ello no sería suficiente; tendrá además que demostrar que el acto acusado, es contrario al nuevo orden jurídico, o el cual estará conformado por todas las normas que se han mantenido no obstante la declaratoria de inexequibilidad, y aquellas otras que recobran su vigencia, como consecuencia de tal declaratoria.

Los principios hasta ahora expuestos son igualmente aplicables al caso particular de la competencia; en efecto, el acto administrativo proferido por un funcionario del Estado dotado de las facultades constitucionales y legales, en el momento de hacerlo, no desaparece o se hace ilegal por el solo hecho, de que dicha competencia sea asignada a otro funcionario o simplemente desaparezca, por razón de que las normas que la reglamentaban hubiesen sido declaradas inexequibles, o se hubiesen modificado o simplemente derogado.

Será menester que, quien intente la nulidad del acto acusado de inconstitucionalidad o ilegalidad, demuestre que dicho acto es contrario a normas jurídicas de carácter superior.

De consiguiente, proferido un acto jurídico, teniendo como sustrato ciertas facultades legales y constitucionales vigentes para la fecha de su expedición, ha de estarse por su validez presumida hasta cuando la autoridad competente del Estado establezca lo contrario y se pronuncie a favor de la nulidad.

En el caso subjudice el acto acusado fue dictado, como ya se expresó, con fundamento en el Art. 63 del acto legislativo No. 1 de 1979, el cual desapareció luego por sentencia de inexequibilidad proferida por la Corte Suprema de Justicia.

Respecto a la competencia para su expedición, afirma el demandante que "es bien sabido que uno de los elementos fundamentales del acto administrativo es que quien lo dicta tenga competencia para hacerlo, competencia que requiere siempre texto expreso de la ley para que pueda existir", agrega que, "es evidente que cuando el gobierno expidió el Decreto impugnado tenía competencia administrativa especial dada por el Art. 63 ord. i) del acto legislativo No. 1 de 1979".

Coinciden entonces, en este aspecto, el pensamiento del actor con el de la Sala, en cuanto a que el Presidente de la República, gozaba de la competencia necesaria para dictar el Decreto 2461 de 16 de septiembre de 1980, en la época en que el acto se produjo, por cuanto estaba investido de la facultad constitucional prevista en el Art. 63 del Acto legislativo No. 1 de 1979.

De consiguiente, el citado Decreto, dentro de todo el ordenamiento jurídico vigente en la época de su expedición, fue en principio perfecto, en lo que se refiere a la competencia del Presidente de la República para expedirlo.

Pero ¿podría sostenerse en sana lógica que, desaparecida la norma que le confería al Presidente la competencia para dictar el acto, éste se torna en inconstitucional por ese solo hecho

Para el demandante ello debe responderse afirmativamente por cuanto la competencia supone un texto expreso y siempre vigente en la vida del acto para que esta pueda subsistir.

Para la Sala, al desaparecer el factor competencia, en el caso de autos, ello no conlleva la ilegalidad del acto, por cuanto de aceptar tal hipótesis se le estaría concediendo la declaratoria de inexequibilidad efectos retroactivos que no tiene; tal como lo ha venido sosteniendo la jurisprudencia tradicional de la Corporación, que la Sala acoge una vez más. Si el Presidente de la República fue competente, en su momento, para expedir el acto impugnado, no se entiende cómo por un acto posterior sobreviviente no se puede considerar la nulidad de dicho acto sin retrotraer los efectos de la declaratoria de inexequibilidad.

Por otra parte, los efectos de la declaratoria de inexequibilidad solo afectan las normas o estatutos cuya extinción concretamente se expresan en la sentencia; las situaciones jurídicas de carácter general y abstracto o las situaciones jurídicas de orden particular y concreto surgidas con fundamento en normas aclaradas luego inexequibles, para que desaparezcan de la vida jurídica, requieren un pronunciamiento expreso de la autoridad competente del Estado.

Ahora bien, si es evidente qué el Presidente de la República era legalmente competente para dictar el Decreto acusado, la declaratoria de la inexequibilidad del Acto legislativo No. 1 de 1979 no ocasionó, de pleno derecho, la extinción de todos los estatutos, normas y demás situaciones jurídicas que tuvieron vida jurídica con fundamento en dicho acto.

La declaratoria, como ya se expresó, anuló el Acto legislativo No. 1 de 1979 lo que trajo como consecuencia que dejó de regir para el futuro, vale decir, que cesaron sus efectos de orden constitucional, a partir del día en que se le declaró inexequible. Esto, a su vez, trajo como consecuencia, como ya se expresó, que las disposiciones constitucionales y legales que fueron derogadas, modificadas o reformadas con la expedición de tal acto legislativo, al declarársele inexequible por la Corte, recobraron su vigencia, habiéndose restaurado un orden jurídico formado por las normas que no sufrieron modificación alguna con la vigencia del Acto legislativo No. 1 de 1979 y las que recobraron su vida jurídica por la declaratoria de inexequibilidad de tal acto que las había derogado; solo el acto que choque contra cualquiera de las normas que integren este nuevo orden será anulable.

Formuladas las anteriores consideraciones pasa a ocuparse la Sala de los cargos presentados en la demanda.

PRIMER CARGO

Considera el demandante como vulnerado los artículos 76 numeral 12, 118 y 120, 3° de la Constitución Nacional.

Sustenta el concepto de la violación en los siguientes términos:

"Es bien sabido que uno de los elementos fundamentales del acto administrativo es que quien lo dicta tenga competencia para hacerlo, competencia que requiere siempre texto expreso de la ley para que pueda existir.

"La Constitución Nacional establece claramente los decretos que puede dictar el Presidente de la República, bien sea cuando ha recibido precisas facultades del Congreso (7612), o en relación con el Congreso (1188), o para que pueda dictar los reglamentos necesarios para la cumplida ejecución de las leyes (1203).

"Es evidente que cuando el Gobierno expidió el Decreto impugnado, tenía competencia administrativa directa y especial, dada por el artículo 63, ordinal i), del Acto Legislativo número 1 de 1979.

Pero declarado inexequible ese Acto Legislativo, el referido decreto quedó afectado de nulidad, por razones de inconstitucionalidad sobreviviente, por cuanto carece de sustento en las normas que le dieron vida jurídica.

"Aquí no se pide la nulidad de los efectos cumplidos del Decreto 2461 de 1980, por cuanto que la decisión de inexequibilidad del Acto Legislativo no trasciende a las actuaciones cumplidas con anterioridad a ella y mientras tuvo apoyo en las disposiciones vigentes de la Carta".

De los términos empleados por el demandante, para solicitar la nulidad del Decreto impugnado así como las disposiciones que cita, se llega a la conclusión de que este primer cargo se centra en la falta de competencia del gobierno para dictar en la actualidad el acto acusado.

Porque como lo anota el mismo demandante es evidente que cuando el gobierno expidió el acto impugnado tenía competencia administrativa directa y especial dada por el Art. 63, ordinal i) del Acto legislativo No. 1 de 1979" 'declarado inexequible ese acto el referido decreto quedó afectado de nulidad'. Agrega el propio demandante que la declaratoria de inexequibilidad no "trasciende a las actuaciones cumplidas con anterioridad a ella".

La Sala comparte las apreciaciones formuladas por el actor en cuanto a que el Presidente de la República gozaba de la competencia necesaria para dictar el acto impugnado, en la época en que lo hizo; comparte igualmente que el efecto de los fallos de inexequibilidad solo producen efectos hacia el futuro; esta apreciación se acomoda en su integridad a la Jurisprudencia reiterada de la Sala. Pero en lo que no está de acuerdo es con la conclusión, cual es la de que, desaparecidas las normas sobre competencia para dictar el acto acusado, éste se torna en nulo por cuanto las normas vigentes a la declaratoria de inexequibilidad no le confieren al Presidente de la República para dictar un acto de tal naturaleza. Para la Sala esta tesis es contraria a la jurisprudencia de la Corporación por cuanto, de aceptarse, implicaría retrotraer los efectos de la inexequibilidad a la fecha de la expedición del acto a fin de considerar que el Presidente de la República no era competente para expedirlo. Realmente, la modificación de la competencia de funcionarios que han cumplido ciertas actuaciones, no puede afectar la validez de estas; solo se efectuarán situaciones que se cumplan dentro del nuevo marco de la competencia, determinado por las normas que readquirieron vida jurídica y las que no sufrieron modificación alguna con la expedición y desaparición del Acto legislativo No. 1, declarado inexequible.

Otra cosa es que, por razón de la materia, circunstancia distinta al factor competencia, el estatuto dictado con fundamento en el Art. 63 del Acto legislativo de 1979 choque eventualmente con normas constitucionales vigentes, no afectadas por el Acto legislativo o porque recobraron vigencia portal declaratoria caso en el cual la norma de inferior jerarquía deberá desaparecer en beneficio de la superior.

Pero no es este el caso propuesto en el cargo por cuanto en éste solo se ha invocado el factor competencia como punto sustancial de la controversia. No debe olvidarse que esta jurisdicción es rogada y no oficiosa motivo por el cual no puede ocuparse de situaciones no contempladas expresamente en la demanda. Por las razones expuestas no prospera el cargo.

SEGUNDO CARGO

Violación de los artículos 3° y 9° de la Ley 153 de 1887.

Las disposiciones que al efecto se transcriben son del siguiente tenor:

"Artículo 3° Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería".

"Artículo 9° La Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente".

La primera de las disposiciones anteriormente transcritas se refieren a la derogación de las leyes. Según tal norma, ésta puede ser expresa cuando el propio legislador, de manera inequívoca, estima insubsistente la disposición anterior, y, tácita cuando exista incompatibilidad con disposiciones leyes de igual jerarquía, que sean posteriores en el tiempo o en el espacio o cuando con la expedición de un estatuto que regle íntegramente la materia se entienda derogada una norma anterior.

Pero en todas las eventualidades propuestas por la disposición comentada se contempla la insubsistencia de la norma por actuaciones propias del legislador, lo que está partiendo del supuesto de la derogatoria de la norma, con los efectos consiguientes que ello conlleva.

En el caso sub judice se está partiendo precisamente de una situación diversa, cual es la declaratoria de inexequibilidad a la que de manera expresa y concreta esta Sala conforme a la jurisprudencia de la Corporación le ha asignado a la inexequibilidad efectos distintos a la derogatoria.

De consiguiente, bajo este aspecto, no encuentra la Sala la violación propuesta está llamada a fracasar.

En cuanto al segundo de los artículos mencionados, es evidente que la Sala lo encontraría aplicable al caso subjudice si se hubiese establecido la oposición entre el Decreto acusado y una determinada disposición constitucional que se estime vigente en la época posterior a la declaratoria de inexequibilidad.

Pero ello no ha ocurrido en autos; ya la Sala, en apartes anteriores, ha precisado los alcances de su pensamiento y ha sostenido que ante la ausencia de tal demostración, la violación alegada no se presenta.

Por lo tanto el cargo no prospera.

Por las razones expuestas el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Niéganse las súplicas de la demanda. Sesión del día 22 de abril de 1983. Copíese, Notifíquese y Cúmplase.

MARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, JACOBO PEREZ ESCOBAR, ROBERTO SUAREZ FRANCO

LORENZO ROJAS SURMAY, SECRETARIO