Fecha Providencia | 26/08/1983 |
Fecha de notificación | 26/08/1983 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Jacobo Pérez Escobar
Norma demandada: Decreto 2733 de 1959
Demandante: CARLOS VELEZ GALLEGO
DERECHOS ADQUIRIDOS – Concepto - Diferencia con LA NO RETRO ACTIVIDAD DE LA LEY
Derechos adquiridos: 1) Concepción patrimonialista. 2) Situación jurídica subjetiva, individual o concreta. LEYES CIVILES. Concepto. LEYES ADMINISTRATIVAS. ¿Las protege el artículo 30 de la Constitución Nacional INTERVENCION DEL ESTADO. ECONOMIA. Artículo 32 Constitución Nacional. DERECHOS ADQUIRIDOS EN EL ACTO ADMINISTRATIVO. Decreto 2733 de 1959. Artículo 24.
PRINCIPIO DE LA NO RETRO ACTIVIDAD DE LA LEY
Principio que consiste en que una ley no puede gobernar sino a partir de su vigencia los hechos futuros; no siendo aplicable la ley nueva a situaciones que se han perfeccionado bajo el imperio de leyes anteriores en el tiempo. EXCEPCIONES AL PRINCIPIO. Campo Civil. SUPERINTENDENCIA BANCARIA. Posesión de los negocios, bienes y haberes de las entidades, obligaciones o plazos: exigibilidad. ENTIDAD INTERVENIDA. La toma de posesión conlleva "la suspensión en el estado en que se encuentre, de los procesos ejecutivos que obren contra la entidad intervenida. NORMAS PROCESALES. Son de cumplimiento inmediato y se aplican, por lo mismo, desde el momento en que deben empezar a regir. (Artículo 40 Ley 153 de 1887).
DECLARACION JUDICIAL DE QUIEBRA - A qué conlleva - (Artículo 1945 del Código de Comercio) / GRAVAMEN CONSTITUIDO / A FAVOR DE LA ENTIDAD INTERVENIDA.
Mientras no se haya realizado en la oficina de registros de Instrumentos Públicos la cancelación del gravamen constituido a favor de la entidad intervenida sobre cualquier bien inmueble o se haya hecho el registro de cualquier acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la misma, puede la autoridad competente del Estado impedir el registro cuando estén en conflicto derechos de terceros, caso en el cual no puede hablarse de derechos adquiridos. RECLAMACIONES AL SUPERINTENDENTE. Artículo 9o del Decreto 2217 de 1982. REGLAMENTOS AUTONOMOS. Con su expedición no puede violarse el numeral 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional, pues no se dictan con base en la potestad reglamentaria sino de acuerdo con el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional.
DERECHO DE DEFENSA - Artículo 26 Constitución Nacional Garantías en este derecho.
REGLAMENTOS AUTONOMOS
Al tener naturaleza administrativa y no legislativa no pueden, en consecuencia, derogar o modificar las leyes que con posterioridad a la reforma constitucional de 1968 dice el Congreso de la República en ejercicio de sus atribuciones.
Declárase la nulidad del numeral 2° del artículo 6° y los siguientes apartes de los artículos 9° y 13, del Decreto 2217 de 1982, así:
a) En el artículo 9o la frase "quien decidirá previos los trámites de un incidente". En consecuencia, este artículo quedará así:
"Una vez recibidas las reclamaciones el Superintendente hará entrega de los bienes que no forman parte de la masa, en el orden establecido por el mismo funcionario mediante resolución motivada y teniendo siempre en cuenta el principio de la protección de los intereses de los ahorradores. Dichos pagos se efectuarán en la medida en que las disponibilidades lo permitan. En caso de no acceder a tal entrega, los interesados podrán reclamar ante juez competente. Para los efectos de este artículo, el Superintendente podrá realizar las operaciones previstas en el artículo 19 de este decreto.
b) En el artículo 13 la frase "para que la autoridad judicial decida sobre su admisibilidad o rechazo mediante el tramíteme un incidente y en el término señalado por el artículo 137del Código de Procedimiento Civil". En consecuencia, este artículo quedará así:
"Dentro del término de tres (3) días contados a partir de la ejecutoria de las resoluciones que incorporan las reclamaciones, deberá el Superintendente dar traslado al Juez del Circuito de las reclamaciones presentadas y objetadas que considere deben rechazarse.
"Simultáneamente con el envío de las reclamaciones a que alude el inciso anterior, deberá el Superintendente fijar durante cinco (5) días una lista en la Secretaría de su despacho en la cual se relacionará las acreencias enviadas al Juez.
"El Juez comunicará su decisión al Superintendente una vez ésta se halle en firme. El Superintendente, en el término de cinco (5) días contados a partir de tal comunicación determinará el orden de pago de las acreencias aceptadas por el Juez".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: JACOBO PEREZ ESCOBAR
Bogotá, D. E., veintiséis (26) de agosto (08) de mil novecientos ochenta y tres (1983)
Radicación número:
Actor: CARLOS VELEZ GALLEGO
Demandado:
El abogado Carlos Vélez Gallego, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 66 del C. C. A., ha pedido a esta Corporación que haga las siguientes declaraciones:
"1°) Que es inconstitucional, ilegal y nulo el Decreto número 2217 dictado por el Presidente de la República el 29 de junio de 1982.
"2°) Que como consecuencia de la inconstitucionalidad e ilegalidad que se decreta, se anule en las partes pertinentes las normas que adolecen de estos vicios y que se declare que no tienen aplicación ninguna".
I. Fundamentos de la demanda A. Los hechos
Como hechos que sirven de fundamento a su acción, el mandante expone, en síntesis, los siguientes:
El Presidente de la República el 29 de julio de 1981 expidió el Decreto Reglamentario número 2217, basándose para eso en las facultades consagradas por el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución.
El Decreto demandado básicamente busca regular la Institución de toma de posesión bancaria y dar cumplimiento, según sus considerandos, a lo siguiente:
Garantía de una especial protección de los ahorros captados del público en los casos de toma de posesión de las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
Evitar los perjuicios para terceros que han confiados sus intereses a las entidades que manejan el ahorro popular.
c) Agilización de los trámites del proceso de toma de posesión.
El decreto acusado adolece de las siguientes fallas: consagra la retroactividad de la ley, desconoce los derechos adquiridos, ignora el derecho de defensa, excede la reglamentación del Código de Comercio y de la Ley 45 de 1923, excede y viola ostensiblemente el C. de P. C, y excede la finalidad para el cual fue dictado conforme sus considerandos.
Advierte el accionante que el Decreto 2217 hasta el artículo 18 es igual en su texto al Decreto 2216 que también él ha demandado ante el Consejo de Estado. A partir del artículo 98 se introducen modificaciones al Decreto número 2216 hasta el artículo 37.
B. Disposiciones violadas y concepto de la violación
El demandante considera que el decreto impugnado, que él califica de reglamentario, viola las siguientes normas: artículos 30, 76, numeral 39, y 26 de la Constitución Nacional. Ley 45 de 1923; artículos 17 a 20 de la Ley 153 de 1887; Ley 4º de 1969; Decretos 1400 y 2019 de 1970, y Decreto 410 de 1971.
En cuanto al concepto de la violación de las disposiciones constitucionales y legales que señala como infringidas por el acto administrativo acusado, el actor hace siete cargos que, en síntesis, son los siguientes:
PRIMER CARGO. Dice el accionante que el Decreto impugnado viola el artículo 30 de la Constitución Nacional por cuanto desconoce los derechos adquiridos en las siguientes normas:
Numeral 2o del artículo 6o Este numeral consagra la exigibilidad de todas las obligaciones a plazo, sean comerciales o civiles, estén o no caucionadas. La exigibilidad de las obligaciones con respecto a los deudores de las instituciones intervenidas con la toma de posesión implica la violación del derecho adquirido del deudor a pagar en el plazo convenido, lo cual es inconstitucional.
Numeral 4o del artículo 6o. Esta disposición expresa lo siguiente: "La suspensión en el Estado en que se encuentren de los procesos ejecutivos que obren en contra de la entidad intervenida. Los jueces que estén conociendo de ellos procederán de oficio a comunicar al Superintendente y al demandante a la suspensión. Así mismo, y a solicitud del demandante, decretarán el desglose del título ejecutivo, a fin de que éste pueda hacerlo valer en el proceso de liquidación". Comenta el actor que en esta norma de suspensión del proceso y del desglose del título ejecutivo para que el demandante lo haga valer en el proceso de liquidación, se violan los derechos adquiridos derivados de los juicios ejecutivos. Además, aplicar el Decreto demandado a procesos existentes en el momento de su expedición es un claro ejemplo de retroactividad de la ley.
Numeral 5o del artículo 6o. Esta norma dispone lo siguiente: "La prevención de los Registradores de Instrumentos Públicos para que se abstengan de cancelar el gravamen constituido a favor de la entidad intervenida sobre cualquier bien inmueble, salvo expresa autorización del Superintendente Bancario o de su agente especial. Así mismo, deberán abstenerse de registrar cualquier acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la entidad intervenida, salvo que dicho acto haya sido realizado por el funcionario mencionado".
Expresa el demandante que esta norma vulnera el derecho adquirido de los titulares consistente en poder obtener cancelación del registro o afectaciones de bienes de las sociedades intervenidas. Si se quiere consagrar una norma de esta clase sería preciso cambiar todo el régimen de competencia de la Rama Jurisdiccional, lo cual no se puede hacer por un simple Decreto.
d) Artículo 36, que es del siguiente tenor: "Las disposiciones contenidas en el presente decreto se aplicarán a las intervenciones en curso sin que en tal caso sea necesario repetir las actuaciones y diligencias iniciadas o realizadas por el Superintendente".
Según el demandante la aplicación de las normas contenidas en el Decreto a las intervenciones y tomas de posesión en curso es un claro ejemplo de retroactividad de la ley, que viola los derechos adquiridos. Ello equivale a la aplicación de las normas demandadas a las tomas de posesión realizadas hace cuatro años, como es el caso de Seguros América, o hace tres años, como es el caso de Confitura. Aquí se cambia totalmente las reglas de luego que existían en el momento de la toma de posesión. Por otra parte al advertir la norma que no es necesario repetir las actuaciones y diligencias iniciadas o realizadas por el Superintendente, es algo que implica un empalme de normas imposible de lograr dada su contradicción evidente con la Ley 45 de 1923.
e) Los artículos 9o y 13 del Decreto demandado cuando circunscriben al reclamante rechazado al trámite del incidente del artículo 137 del C. de P. C, le están conculcando los derechos adquiridos consagrados en el artículo 64 de la Ley 45 de 1923 que le otorga la facultad de acudir a cualquier acción ante la justicia ordinaria para hacer valer sus derechos.
SEGUNDO CARGO. Violación del numeral 3o del artículo 20 de la Constitución Nacional, que establece la potestad reglamentaria del Gobierno. Sostiene el actor que el Decreto demandado excede los términos de las leyes y reglamentos contenidos en las siguientes normas:
Artículos 46 a 76 inclusive de la Ley 45 de 1923. Este exceso de reglamentación se hace patente en las normas contenidas en los artículos 2°, 3° y 4° del Decreto impugnado, porque contiene normas no previstas en la regulación de la Ley 45 de 1923 para el caso de la toma de posesión de las entidades intervenidas.
El artículo 59 también excede lo dispuesto en la Ley 45 de 1923 porque en ninguna parte esta ley establece un término para hacer el inventario de la entidad intervenida. El lapso de 15 días fijado por el artículo 59 del Decreto 2217 es totalmente arbitrario y violatorio de dicha ley.
El artículo 69 también excede las prescripciones de la Ley 45 de 1923, porque ella no prevé los siguientes actos:
La separación de los administradores y directores de la administración de los bienes de la entidad. La Ley 45 de 1923 les conserva la personería y facultades de administradores y directores.
La exigibilidad de todas las obligaciones.
La suspensión de los procesos ejecutivos, el desglose de su título ejecutivo y la creación de un proceso de liquidación.
La imposibilidad de registrar embargos o actos que afecten el dominio y de cancelar hipotecas con la prevención dada a los Registradores de Instrumentos Públicos.
El artículo 89 viola también la potestad reglamentaria porque es contrario a los trámites establecidos en el artículo 60 de la Ley 45 de 1923, ya que la publicación que ordena este último artículo se refiere a tres meses consecutivos y a la publicación de avisos semanales. Por otra parte el artículo 89 consagra un sistema de notificación a terceros y de citación a los mismos para hacer valer sus derechos totalmente contrario a la regulación de la Ley 45 de 1923.
El artículo 99 viola igualmente la potestad reglamentaria, porque al remitir al reclamante, a quien no se le ha accedido a efectuar el pago, a que realice el trámite de un incidente, se está violando gravemente el artículo 64 de la Ley 45 de 1923, que consagra la facultad para este reclamante de escoger la acción que considere pertinente.
f) El artículo 10 viola la potestad reglamentaria porque el término de un mes es totalmente contrario a lo dispuesto en el artículo 60 dela Ley 45 de 1923, que consagra 8 meses para presentar las reclamaciones.
g) El artículo 11 viola también la potestad reglamentaria, porque la venta mediante martillo de los bienes confiados en depósito a la entidad intervenida constituye un cargo de despojo legal, porque los dueños de estos bienes los pierden al no hacerse partícipes en la toma de posesión de acuerdo a lo establecido por el numeral 3o del artículo 8o.
h) El artículo 12 infringe la potestad reglamentaria porque quienes hayan probado sumariamente sus créditos presentarán las plenas pruebas de ellos en el mismo término. Este artículo infringe las normas de los artículos 27 y 63 de la Ley 45 de 1923, por cuanto dichas normas consagran un término de 60 días y no de 30, y por otro la dono establecen los trámites de protocolización de resoluciones y avisos, ni términos para impugnarlos remitiéndose al procedimiento administrativo ordinario.
i) El artículo 13 también es violatorio de la facultad reglamentaria porque los trámites señalados en él no están contemplados en el artículo 64 de la Ley 45 de 1923 y porque al remitir al reclamante rechazado al trámite del artículo 137 del C. de P. C, implica una clara violación del artículo 64 que consagra la posibilidad de escoger cualquier otro tipo de acción.
j) Los artículos 14 a 33 inclusive son violatorios de la potestad reglamentaria, ya que sus normas no se encuentran consagradas en la Ley 45 de 1923, en especial las relacionadas con la prelación de créditos, pago de pasivos, realización de provisiones, reconocimiento de reclamos extemporáneos, provisiones de acreencias rechazadas, sistemas de ventas de los bienes de la masa de la intervención, cancelación de los accionistas del capital suscrito y no pagado, cobro a los accionistas, revocación de actos realizados por la intervenida, asambleas de accionistas para proceder a la liquidación, providencia aprobatoria de juez del proceso de liquidación y terminación y existencia de la intervenida, facultades del liquidador, acciones de los acreedores contra los directores y administradores de la intervenida, medidas de restablecimiento, reanudación del desarrollo del objeto social, identificación de términos, de notario, juez, Superintendente y toma de posesión para administrar. "Mal se puede reglamentar lo que no existe y como la Ley 45 de 1923 no contempla los actos citados anteriormente, su creación constituye un exceso de la facultad reglamentaria".
k) El artículo 36 también viola la facultad reglamentaria porque "la aplicación de las disposiciones del Decreto demandado es un claro ejemplo de consagrar (sic) normas retroactivas, olvidando que toda ley se hace hacia el futuro".
TERCER CARGO. Violación del artículo 26 de la Constitución Nacional. Expresa el actor que el Decreto impugnado viola el artículo 26 de la Constitución Nacional por las siguientes consideraciones:
1) Al consagrar al Superintendente Bancario como sancionador, secuestre, juez de la causa y al mismo tiempo representante de la entidad intervenida, no le permite a sus directivos intervenir o ejercer el derecho de defensa, porque las notificaciones no se les surten a los mismos ni conservan la titularidad de la representación. De esta manera se tiene que el numeral 2o del artículo 3o del Decreto 2216 (sic) viola el artículo 26 de la Constitución Nacional.
Al suprimirle al reclamante la facultad de intentar cualquier tipo de acción contra la entidad intervenida y circunscribirlo a un mero incidente, se le están limitando sus derechos de defensa con violación del artículo 26 de la Constitución Nacional.
Al recortar los términos para los acreedores de la entidad intervenida se está igualmente violando el derecho de defensa.
Al no permitir el registro de embargos y la cancelación de gravámenes se está violando el derecho de defensa.
Al prescindir de las acciones contempladas por los artículos 52, 55, 57, 62, 63, 67, 76 y 64 de la Ley 45 de 1923 se está violando el derecho de defensa.
Al consagrar el efecto retroactivo en el artículo del Decreto impugnado se está violando el derecho de defensa a los interesados en intervenciones anteriores que se han surtido en el pasado.
CUARTO CARGO. Violación de la Ley 45 de 1923. Sostiene el actor que el Decreto impugnado excedió la facultad reglamentaria que le da al Gobierno la Ley 45 de 1923, por las siguientes razones:
Recorta, reduce y suprime términos consagrados en la Ley 45 de 1923.
Suprime las diferentes acciones consagradas en la Ley 45 de 1923 y reduce a éstas a un mero incidente, lo cual es totalmente ilegal. Pregunta luego al demandante en qué quedan las acciones consagradas en el artículo 64 de la Ley 45 de 1923 y dónde está contemplado el juicio ordinario del artículo 76 ibídem.
Al expresar que la representación de las entidades intervenidas en toma de posesión radica en la Superintendencia se vulnera nuevamente la Ley 45 de 1923, porque ésta no concede la representación al Superintendente sino que asimila algunos de sus actos como si fueran efectuados por la Superintendencia.
OUINTO CARGO. Violación de los artículos 17 a 20 de la Ley 153 de 1887. Sostiene el demandante que al violar el Decreto impugnado los derechos adquiridos haciendo retroactivas las normas, especialmente en cuanto a juicios ejecutivos en trámite, exigibilidad de todo tipo de obligaciones, inoponibilidad de actos, impedimento para embargar y cancelar gravámenes, supresión de representación, se están desconociendo los derechos adquiridos tal como se estableció en el primer cargo.
SEXTO CARGO. Violación de la Ley 4º de 1969 y de los Decretos 1400 y 2019 de 1970. Dice el demandante que al suprimir el Decreto impugnado las acciones contempladas en la Ley 45 de 1923 y dejar un mero incidente como actuación procesal, se está violando nuestro sistema procesal. Esta violación se hace ostensible en relación con el numeral 15 del artículo 414 del C. de P. C, que ordena que los casos contemplados en los artículos 62 y 63 de la Ley 45 de 1923 se tramitarán mediante procesos abreviados. Igualmente se infringe el artículo 396 del C. de P. C, para el resto de acciones, cuando ordena que los asuntos que no tengan trámite especial se adelante por la vía ordinaria. Se recorta la facultad del reclamante rechazado en el caso del artículo 64 de la Ley 45 de 1923 al no permitírsele adelantar juicio ejecutivo ni cualquier otro juicio cuando así lo considere necesario.
SEPTIMO CARGO. Violación del Decreto 410 de 1971; (Código de Comercio). Sostiene el accionante que este Código ha sido violado por el Decreto impugnado porque éste confunde el término de toma de posesión con la institución de la quiebra, olvidando que son instituciones totalmente distintas. No se explica la transcripción casi literal en el artículo 7o del Decreto acusado del artículo 1962 de C. de Co., de 1946 de la misma obra en el artículo 2° La Ley 45 de 1923 creó una institución distinta de la quiebra, como es la toma de posesión, a fin de proteger la confianza y credibilidad de los particulares frente a las instituciones financieras. "Por otra parte, si los bancos son una concesión del Estado, éste al mismo tiempo que los supervigila debe proteger a los concesionarios y su clientela sustrayendo sus actividades del peligro que encierra una quiebra. De otra parte, el encaje legal tiene como finalidad desde la Misión Kemmerer evitar las situaciones de quiebra.
En su alegato de conclusión el demandante insiste en sus apreciaciones jurídicas sobre el Decreto 2217 de 1982, pero se observa que señala nuevas normas infringidas con su respectivo concepto de violación, a saber:
1ª Violación del numeral 14 del artículo 120 de la C. N. Dice el demandante que esta norma ha sido violada por cuanto las facultades allí consagradas son propias e indelegables del Presidente de la República y en ningún caso lo autoriza para delegarla en la Superintendencia Bancaria.
2ª Violación del artículo 130 de la C. N.: Dice el actor que el Decreto 2217 viola este artículo al consagrar absurdamente la retroactividad de la ley.
II. La impugnación
Durante el proceso se hizo presente como parte impugnadora la señora Lucía Gaitán de Bedoya, quien se opuso a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos, que se sintetizan:
1) En relación con la violación del artículo 30 de la C. N. expresa la impugnadora que si bien el precepto constitucional determina ei respeto y garantía de la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, este presupuesto ha sido delimitado por la misma norma cuando se vean comprometidos el interés público y el beneficio de la comunidad, ante los cuales debe ceder el interés particular. Todos los procesos concúrsales son normas de orden público ya que en su correcto desarrollo está involucrando el interés de la comunidad y se ha concebido en defensa del medio mismo y de aquellos que tienen algún tipo de relación con las entidades intervenidas.
Dice la impugnadora que el demandante señala como violado por el Decreto impugnado el artículo 76 de la C. N., pero él no señala cómo se infringió tal norma.
2) En relación con la violación del numeral 3° del artículo 120de la C.N. por exceder los términos de la Ley 45 de 1923, expresa la impugnadora que "el poder reglamentario que concede la Constitución Nacional al Presidente de la República está sujeto al contenido de la ley que pretende reglamentar sin ampliar ni restringir su alcance, respetando el ámbito de competencia exclusiva del legislador.
"No obstante, las disposiciones dictadas con base en la facultad constitucional del 120-14, no son de ninguna manera Decretos reglamentarios; sus características difieren totalmente, ya que en tanto el Decreto reglamentario está estrictamente limitado a la norma que detalla y regula, las normas originadas en el 120-14 son autónomas, no subordinadas a ley previa, ya que emanan directamente de la Constitución".
3) En cuanto a la violación del artículo 26 de la C. N. por constituir al Superintendente Bancario en juez y parte, dice la impugnadora que "la función de la Superintendencia Bancaria en este evento es laque corresponde a la naturaleza misma de la entidad: netamente administrativa, encargada de conducir la entidad financiera, mediante un acertado manejo a los cauces olvidados de un correcto y productivo accionar dentro del medio, o, de hacerlo imposible a circunstancias, a la liquidación de sus bienes y negocios con el objeto de evitar perjuicios a la comunidad de su ubicación. Es esta una institución del orden administrativo, de control del sector financiero.
"Ahora bien, cuando en el desarrollo de su labor se hace necesario acudir a la autoridad jurisdiccional para asuntos de su exclusiva competencia, la misma regulación, hoy acusada, remite a ella, con el objeto de no interferir en su esfera de competencia. Un ejemplo de ello es el artículo 13 del Decreto 2217 en concreto. Todas las facultades previstas para el Superintendente Bancario a través del texto del Decreto son de carácter ejecutivo, rama de la cual forma parte la Superintendencia Bancaria".
III. Concepto del fiscal
El señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo pide a esta Sala que deniegue las súplicas de la demanda. Expresa que el Decreto 2217 de 1982 fue expedido en ejercicio de la atribución del numeral 14 del artículo 120 de la Constitución, por lo que se trata de un "reglamento autónomo" o "constitucional", como han sido llamados por la doctrina y la jurisprudencia. Luego transcribe apartes de la sentencia de 18 de agosto de 1972 proferida por la Corte Suprema de Justicia, que trata precisamente de los reglamentos autónomos o constitucionales.
IV. Consideraciones de la Sala
Habiéndose ejecutoriado el auto de citación para sentencia y no hallándose causal que invalide lo actuado en el presente juicio, se procede a decidirlo previas las siguientes consideraciones:
A. El acto administrativo impugnado
El demandante ha pedido que "se anulen en las partes pertinentes las normas que adolecen" de los vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad del Decreto 2217 dictado por el Presidente de la República el 29 de julio de 1982". Este decreto, "por medio del cual se adoptan medidas para proteger el ahorro privado", fue dictado por el Presidente de la República invocando sus atribuciones constitucionales y en especial la conferida por el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional. Sus considerandos son los siguientes:
"1. Que en los eventos en los que la Superintendencia Bancaria se vea abocada a tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de una entidad sometida a su control y vigilancia, por presentarse las causales consagradas en la Ley 45 de 1923 y disposiciones concordantes, se debe garantizar una especial protección a los ahorros captados del público.
"2. Que la intervención a quienes han recibido la licencia del Estado para manejar el ahorro popular, no debe acarrear un perjuicio para terceros que han confiado sus intereses a este tipo de entidades.
"3. Que en tal virtud, es preciso agilizar los trámites sobre toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria que tienen como objeto principal el manejo, aprovechamiento o inversión de los fondos provenientes del ahorro privado".
El Decreto impugnado consta de 37 artículos, pero el libelista en los cargos que le hace concreta las normas acusadas, por lo que éstas serán transcritas al hacer el estudio de cada uno de los cargos de ilegalidad.
B. Los cargos de ilegalidad
Como antes se vio, el demandante le hace al Decreto 2217 siete cargos, unos de inconstitucionalidad y otros de mera ilegalidad, los cuales serán estudiados por la Sala en el mismo orden en que fueron formulados.
Primer cargo
Violación del artículo 30 de la C. N. por cuanto desconoce los derechos adquiridos en las siguientes formas:
1° El numeral 2° del artículo 8° del Decreto 2217, porque establece la exigibilidad de las obligaciones con respecto a los deudores de las instituciones intervenidas con la toma de posesión, ya que el deudor tiene derecho a pagar en el plazo convenido.
La norma acusada es del siguiente tenor:
"Artículo 6° La toma de posesión conlleva:
2° La exigibilidad de todas las obligaciones a plano, sean comerciales o civiles, estén o no caucionadas".
Sobre el anterior cargo la Sala se permite hacer las siguientes consideraciones:
a) El artículo 30 de la C. N. garantiza "la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores", pero "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o de interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social".
De lo transcrito surge la necesidad de precisar dos nociones allí expresadas, cuales son la de derechos adquiridos y la de no retroactividad de la ley, para establecer luego si el artículo 30 de estos aspectos de sus regulaciones ha sido violado por el numeral 2o del artículo 6o del Decreto 2217 de 1982".
1) La noción de derechos adquiridos. El concepto de derecho adquirido no ha sido fácil de precisar, razón por la cual ha habido varias definiciones. Los primeros en emplear la expresión fueron los postglosadores y lo hicieron para enfocar los fenómenos relativos a los conflictos de leyes en el tiempo. Al analizar el fenómeno de la ley nueva frente a la ley antigua, sostuvieron la tesis de que la primera sólo podía modificar las meras expectativas. De aquí surgió entonces la noción de derechos adquiridos como contrapuesta a la noción de meras o simples expectativas.
Entre nosotros fueron acogidas las ideas que venían desde los postglosadores y es así como habiéndose establecido en el artículo 31 de la Constitución de 1886 que "los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores", se consagraron en los artículos 17 y 322 de la Ley 153 de 1887 las siguientes normas:
Artículo 17. "Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene".
Artículo 322. "Los derechos adquiridos con arreglo a la abolida legislación de los extinguidos Estados subsistirán según las reglas establecidas en la parte primera de esta ley".
En cuanto a la definición de derechos adquiridos se tiene lo siguiente:
La Corte Suprema de Justicia no ha sido uniforme en su concepción sobre los derechos adquiridos. Durante mucho tiempo acogió la concepción patrimonialista de los mismos, según la cual derecho adquirido es el que ha entrado definitivamente en el patrimonio de una persona. Así tenemos que en sentencia de 29 de octubre de 1925 definió los derechos adquiridos como "aquellos que se han consolidado con la persona y forman parte integrante de su patrimonio" (Pineda, Néstor, Jurisprudencia Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Editorial Temis, Bogotá, 1963, Tomo I, pág. 252). También en sentencia de 12 de diciembre de 1974 expresó que "por 'derecho adquirido' ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona, natural o jurídica, y que hace parte de él, y que por lo mismo, no puede ser aparentado y vulnerado por quien lo' creó o reconoció legítimamente" (Sarmiento Buitrago Luis, Jurisprudencia Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 1969, 1979. Edición Banco de la República, Bogotá, 1981. Tomo I, página 375).
Posteriormente la Corte se aparta de la tesis patrimonialista y le da mayor amplitud a la noción de derechos adquiridos. Es así como en sentencia de 17 de marzo de 1977 expresa que "por derechos adquiridos se tiene aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que por lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser respetado (Sarmiento Buitrago, Op. Cit. Pág. 373). Esta misma noción ya lo había expresado en sentencia de 11 de septiembre de 1969 cuando dijo que "el derecho adquirido o constituido, en el campo de la técnica jurídica, equivale a 'la situación jurídica subjetiva, individual o concreta' y creada por un acto o hecho de igual índole, con fundamento en una situación jurídica general u objetiva" (ídem ibídem, pág. 174).
El Consejo de Estado le ha puesto acento a la concepción patrimonialista, aunque no se puede decir que ella ha sido acogida con exclusividad. En efecto, en auto de 15 de diciembre de 1965 proferido por la Sección Tercera se expresó que "en materia de Derecho Público no hay derechos adquiridos. Esta noción admitida por el derecho universal, se refiere sustancialmente a los derechos patrimoniales, es decir, a los que con título legítimo hacen parte del haber de las personas privadas"; asimismo en sentencia de 24 de octubre de 1975 proferida por la Sección Segunda se dice que "el Estatuto de Carrera Administrativa puede ser cambiado por el legislador cuando a bien lo tenga, sin que pueda alegarse que los ya inscritos bajo un estatuto anterior, tengan un derecho adquirido amparado por el artículo 30 de la Constitución Nacional. Fundamentalmente esta norma ampara derechos patrimoniales, de carácter civil y no derechos simplemente administrativos, como sería la estabilidad en un cargo público".
Como puede observarse de las citas anteriores, el Consejo de Estado emplea los términos "sustancialmente", '"Fundamentalmente", los cuales indican que él también admite en ciertos casos la existencia de derechos adquiridos no patrimoniales.
La Sala acoge una noción amplia de derechos adquiridos, es decir, que abarque tanto derechos patrimoniales como no patrimoniales. Considera que los derechos adquiridos son situaciones jurídicas individuales, subjetivas o concretas creadas o consolidadas bajo el imperio de una ley.
De otro lado se tiene que el artículo 30 de la Constitución Política sólo protege los derechos adquiridos "con arreglo a las leyes civiles". Sobre este punto ha expresado la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 17 de febrero de 1976 lo siguiente: "La norma constitucional anotada se refiere, entre otros, a los derechos constituidos 'con arreglo a las leyes civiles', es decir, a los que 'determinan especialmente los derechos de los particulares, por razón del estado de las personas, de sus bienes, obligaciones, contratos y acciones civiles', como lo prevé el artículo 1° del respectivo Código.
"Mas el ejercicio normal o excepcional de la función legislativa del poder público genera igualmente, otra clase de leyes, las denominadas 'administrativas' que definen la situación o situaciones de los gobernados frente al Estado. Y al paso que en las primeras, las 'civiles', se respeta la autonomía de la voluntad, en las segundas, realmente ésta no existe. En el primer caso, como lo ha advertido el Consejo de Estado y es lo cierto, hay equilibrio de derechos y poderes; en el segundo hay subordinación de un sujeto de derecho a otro. Es un fenómeno «semejante al que se deduce de la comparación entre el derecho privado y el derecho público; el primero se aplica, de modo preferente, por concierto; el segundo, igualmente, por imperio.
'Tero la ley 'administrativa' también deja a salivo las situaciones jurídicas individuales surgidas al amparo de la legislación anterior. Esta ha sido la doctrina de la Corte a través de varios fallos de amplia difusión, como los de 12 de noviembre y 24 de febrero de 1955 (G.J. Tomos 45 y 79); y si la ley desconoce o vulnera esas situaciones jurídicas subjetivas, surge para el Estado el deber de reparar o compensar el daño que se desprende de su aplicación. Este caso es la excepción; la regla es que las nuevas relaciones que prevé la ley administrativa en materia procesal no menoscaban las situaciones jurídicas subjetivas" (Sarmiento Buitrago, Op. Cit., Tomo I, pág. 372).
El Consejo de Estado, en cambio, ha estimado al respecto que "algún sentido debe darse a la expresión leyes civiles. Por ejemplo la misma Constitución las distingue de las leyes penales para preceptuar que éstas tienen efecto retroactivo en cuanto sean permisivas o favorables. También las distingue de las leyes militares en los preceptos del Título XVI. Así podríamos indicar que hay diferencia sustancial entre leyes que regulan las relaciones entre particulares, es decir, las relaciones de los gobernados entre sí, y aquéllas que se refieren a las relaciones de gobernantes y gobernados. Las primeras son, sin duda, leyes civiles cuya aplicación deja amplio margen para que se exprese libremente la autonomía de la voluntad, en tanto que de la aplicación de las segundan la autonomía de la voluntad del gobernado prácticamente no existe. En el primer caso hay equilibrio de derechos y poderes, en el segundo hay subordinación de un sujeto de derecho a otro.
"De esta primera y ligera confrontación surge obvio el criterio de que los derechos adquiridos con arreglo a las leyes administrativas, no son los que protege el artículo 30 de la Constitución. Y son leyes administrativas aquellas que ordenen la intervención del Estado en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas y de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho. Y los actos que se dicten en cumplimiento de tales leyes forman parte del derecho administrativo y no del derecho civil. La ordenación legal relativa a la administración de la moneda y del comercio exterior es expresión flagrante de los poderes que al Estado atribuye el artículo 32 de la Constitución y por tanto los derechos que se adquieran con arreglo a sus preceptos no están amparados por la noción de derechos adquiridos de que trata el artículo 30.
"Como en el conflicto entre los derechos de particulares y la nulidad pública o el interés social debe prevalecer este último criterio, no habría inconveniente en principio para aceptar que derechos adquiridos conforme a leyes administrativas pueden ser desconocidos o vulnerados por leyes posteriores. Esto no quiere decir, sin embargo, que la legislación administrativa, leyes y otros actos formalmente legislativos, haya de estar presidida por el signo de la arbitrariedad o sea el fruto de poderes discrecionales, (Sentencia de 3 de octubre de 1963 de la Sección Cuarta, Anales del Consejo de Estado, Nos 419 y 420, pág. 188 y 189).
En cuanto a los actos administrativos se refiere, ha sido por mandato de la ley que se ha consagrado el respeto de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas individuales o concretas por ellos creadas, al disponer en el artículo 24 del Decreto Ley 2733 de 1959 que "cuando el acto administrativo haya creado una situación jurídica individual, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular".
De lo expuesto se pueden sacar las siguientes conclusiones:
1° Los derechos adquiridos en su concepción amplia son equivalentes a las situaciones subjetivas, individuales o concretas que han sido creadas o consolidadas bajo el imperio de una ley.
2º Los derechos adquiridos amparados por la Constitución política son únicamente los constituidos con justo título con arreglo a las leyes civiles y no administrativas, pero la ley ha amparado los derechos adquiridos mediante actos administrativos, los cuales no pueden ser desconocidos o vulnerados por la administración sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
2° Principio de la no retroactividad de la ley. Asunto íntimamente vinculado con el de los derechos adquiridos es el de la no retroactividad de la ley, principio que consiste en que una ley no puede gobernar sino a partir de su vigencia los hechos futuros, no siendo aplicable la ley nueva a situaciones que se han perfeccionado bajo el imperio de leyes anteriores en el tiempo. El tiene como finalidad garantizar la seguridad jurídica y la firmeza de las relaciones entre los asociados y de éstos con el Estado.
Sobre el principio de la irretroactividad de la ley ha dicho el Consejo de Estado en sentencia de 3 de octubre de 1968 de la Sección Cuarta que "es de la esencia de ésta que sus mandatos rigen la vida futura. Como la ley regula la conducta humana, en principio no puede referirse sino al futuro, aunque su aplicación suponga modificaciones sustanciales de conductas ahora ilegales y antes legítimas. Pero si la ley desconoce o vulnera situaciones jurídicas subjetivas constituidas al amparo de la ley derogada, debe repararse o compensarse el daño que se siga de su aplicación. Ahora bien, este caso es excepcional. Lo corriente es que las nuevas relaciones puedan regularse sin vulnerar las situaciones jurídicas subjetivas. Sólo problemas de gran magnitud social podrán impedir al legislador adoptar las nuevas reglas de conducta sin infligir daño a las situaciones jurídicas subjetivas válidamente constituidas bajo el imperio de la ley anterior".
Del contexto de la disposición contenida en el inciso 19 del artículo 30 de al C. N. se desprende inequívocamente la consagración del principio universal de derecho de la no retroactividad de la ley, pero la misma norma establece una excepción en el campo civil, que permite la aplicación retroactiva de la nueva ley en el caso de conflicto de derechos de los particulares con la necesidad reconocida en la misma ley, cuando ha sido expedida por motivos de utilidad pública o interés social. Al respecto expresa el artículo 30, que "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o de interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social".
b) Aplicando la doctrina antes sentada al caso sub judice, la Sala encuentra lo siguiente:
Por el numeral 2° del artículo 64 del Decreto 2217 de 1982, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confiere el numeral 14 del artículo 120 de la C. N., se dispone que la toma de "posesión de los negocios, bienes y haberes de las entidades" que se encuentran bajo el control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que tengan por objeto social principal el manejo, aprovechamiento e inversión de fondos provenientes del ahorro privado, conlleva "la exigibilidad de todas las obligaciones a plazos, sean comerciales o civiles, estén o no caucionadas".
En cuanto a la vigencia de la anterior norma debe tenerse en cuenta lo expresado en el artículo 36 del mismo decreto, según el cual "las disposiciones contenidas en el presente Decreto se aplicarán a las intervenciones en curso sin que en tal caso sea necesario repetir las actuaciones y diligencias iniciadas o realizadas por el Superintendente". De esta norma se desprende en forma inequívoca que el numeral 23 del artículo 6° se aplica a las instituciones que estaban intervenidas por la Superintendencia Bancaria el 29 de julio de 1982, fecha de expedición del Decreto 2217 de 1982. De esta suerte la mencionada norma tiene efecto retroactivo en cuanto ella le pone fin al plazo que las instituciones intervenidas habían convenido, conforme a las leyes comerciales o civiles, con las personas a quienes le habían otorgado crédito o celebrado contratos de otra índole con la modalidad de un plazo para el cumplimiento por parte de los particulares de las obligaciones emanadas de dichos contratos. Para la Sala es incuestionable que el plazo convenido entre las entidades intervenidas a que se refiere el Decreto 2217 de 1982 y las personas que contrataban con ellas constituía un derecho consolidado a no pagar la deuda sino al término de dicho plazo, esto es, no había creado a favor de dichas personas una situación jurídica concreta que impedía a las entidades a que se refiere el Decreto 2217 exigirles el cumplimiento de sus obligaciones antes del vencimiento del plazo pactado. Por consiguiente, la norma acusada resulta de esta manera violatoria de lo dispuesto en el inciso 19 del artículo 30 de la C. N., razón por la cual el cargo debe prosperar.
2. Según el actor el numeral 4° del artículo 6° del Decreto 2217 de 1982 también es violatorio del artículo 30 de la C. N., porque dicha norma ordena la suspensión del proceso y el desglose del título ejecutivo para que el demandante lo haga valer en el proceso de liquidación, lo cual viola los derechos adquiridos derivados de los juicios ejecutivos.
Sobre el anterior cargo, la Sala hace las siguientes consideraciones:
El numeral 4° del artículo 6° expresa que la toma de posesión conlleva "la suspensión, en el estado en que se encuentre, de los procesos ejecutivos que obren contra la entidad intervenida. Los jueces que estén conociendo de ellos procederán de oficio y comunicación al Superintendente y al demandante la suspensión. Así mismo y a solicitud del demandante, decretarán el desglose del titulo ejecutivo, a fin de que éste pueda hacerse valer en el proceso de liquidación".
Es una regla aceptada entre nosotros de que las normas sobre competencia y las que determine el trámite o procedimiento tienen cumplimiento inmediato y se aplican, por lo mismo, desde el momento en que deban empezar a regir, porque la atribución de competencia es una decisión que siempre debe consultar el interés general, el cual debe prevalecer sobre los intereses particulares; lo mismo sucede con los procedimientos para la tramitación de los asuntos o negocios que sean de cargo de los organismos o funcionarios oficiales. Son normas de orden público cuyo cumplimiento no puede estar subordinado al interés de los particulares, quienes frente a ellas se encuentran colocados en un pie de estricta igualdad. Por esta razón el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 ha dispuesto que "las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y en las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación".
El hecho de que una persona haya iniciado un juicio ejecutivo contra una entidad intervenida por la Súper intendencia Bancaria de las que trata el Decreto 2217 de 1932, no le concede ningún derecho a que si con posterioridad se presenta una situación de quiebra u otra semejante no pueda tramitarse conforme a los procedimientos especiales previstos para garantizar la equitativa distribución de los bienes del deudor, los cuales son garantía o prenda general de todas sus deudas, aunque haya de respetarse los privilegios que la ley hubiese establecido a favor de determinadas personas. Por esta razón el artículo 1945 del C. de Co. expresa que la declaración judicial de quiebra conlleva "la acumulación al proceso de quiebra de todos los procesos de ejecución que se sigan contra el quebrado. Con tal fin se librarán las comunicaciones del caso. Los jueces que estén conociendo de ellos les remitirán de oficio y sin dilación al juez de la quiebra, en el estado en que se hallen, pero las apelaciones que se hayan concedido contra providencias de aquellos jueces seguirán su trámite legal hasta ser resueltas por sus respectivos superiores".
De lo expuesto se concluye que la norma acusada no ha violado ningún derecho adquirido, porque ella versa sobre competencia y procedimiento. Por tanto, el cargo no puede prosperar.
3. Sostiene el demandante que el numeral 59 del artículo 6Q ha violado igualmente el artículo 30 de la C. N., porque con él se vulneran los derechos adquiridos de los titulares de poder obtener cancelación del registro o afectaciones de bienes de las sociedades intervenidas.
Sobre el cargo anterior la Sala hace las siguientes consideraciones:
El numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2217 de 1982 expresa que la toma de posesión conlleva la prevención a los Registradores de
Instrumentos Públicos para que se abstengan de cancelar el gravamen constituido a favor de la entidad intervenida sobre cualquier bien inmueble, salvo expresa autorización del Superintendente Bancario o de su Agente Especial. Así mismo, deberán abstenerse de registrar cualquier acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la entidad intervenida, salvo que dicho acto haya sido realizado por el funcionario mencionado".
La Sala estima que mientras no se haya realizado en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la cancelación del gravamen constituido a favor de la entidad intervenida sobre cualquier bien inmueble o se haya hecho el registro de cualquier acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la misma, puede la autoridad competente del Estado impedir el registro cuando estén en conflicto derechos de terceros, caso en el cual no puede hablarse de derechos adquiridos.
Por lo antes expresado se concluye que el cargo analizado no puede prosperar.
4. Expresa el demandante que el artículo 36 del Decreto 2217 de1982 también viola el artículo 30 de la C. N. porque lesiona derechos adquiridos al cambiar totalmente las reglas de juego que existían en el momento de la toma de posesión. Además, al advertir la norma que no es necesario repetir las actuaciones y diligencias iniciadas o realizadas por el Superintendente, está indicando un empalme de normas imposibles de lograr dada su contradicción evidente con la Ley 45 de1923.
Sobre el cargo anterior la Sala hace las siguientes consideraciones: La norma acusada expresa lo siguiente:
"Las disposiciones contenidas en el presente decreto se aplicarán a las intervenciones en curso sin que en tal caso sea necesario repetir las actuaciones y diligencias iniciadas o realizadas por el Superintendente".
La norma transcrita, por referirse al procedimiento que debe seguirse en los casos de toma de posesión de las mismas entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia bancaria, no viola ningún derecho adquirido o situaciones jurídicas individuales, subjetivas o concretas por las razones que antes se han expresado. En consecuencia, este cargo tampoco puede prosperar.
5. Dice el actor que los artículos 99 y 13 del Decreto 2217 de 1982violan el artículo 30 de la C. N. porque circunscriben al trámite del incidente del artículo 137 del C. de P. C, con lo cual le están conculcando los derechos adquiridos consagrados en el artículo 64 de la Ley 45 de 1923 que le otorga la facultad de acudirá cualquier acción ante la justicia ordinaria para hacer valer sus derechos.
Las normas antes excusadas expresan lo siguiente:
Artículo 99 del Decreto 2217 de 1982. "Una vez recibidas las reclamaciones el Superintendente hará entrega de los bienes que no forman parte de la masa, en el orden establecido por el mismo funcionario mediante resolución motivada y teniendo siempre en cuenta el principio de la protección de los intereses de los ahorradores. Dichos pagos se efectuarán en la medida en que las disponibilidades lo permitan. En el caso de no acceder a tal entrega, los interesados podrán reclamar ante juez competente, quien decidirá previos los trámites de un incidente. Para los efectos de este artículo, el Superintendente podrá realizar las operaciones previstas en el artículo 19 de este Decreto".
"Artículo 13. 'Dentro del término de tres (3) días contados a partir de la ejecutoria de las resoluciones que incorporan las reclamaciones, deberá el Superintendente dar traslado al Juez del Circuito de las reclamaciones presentadas y objetadas que considere deben rechazarse, para que la autoridad judicial decida sobre su admisibilidad o rechazo mediante el trámite de un incidente y en el término señalado por el artículo 137 del Código de Procedimiento Civil".
En opinión de la Sala las normas antes transcritas son de mero procedimiento, fuera de que remiten a los jueces competentes las reclamaciones que se hagan al Superintendente Bancario en los casos de toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de las entidades a que se refiere el Decreto 2217 de 1982 y que dicho funcionario rechazare.
El inciso 2° del artículo 64 de la Ley 45 de 1923, que según el demandante consagra un derecho a favor de los reclamantes rechazados a acudir a cualquier acción ante la justicia ordinaria para hacer valer sus derechos, expresa que "cuando haya expirado el plazo dentro del cual el Superintendente debe aceptar o rechazar una reclamación, y cualquier tiempo dentro de los 6 meses siguientes, un reclamante cuyo reclamo haya sido presentado debidamente y no haya sido aceptado, podrá iniciar o adelantar acción civil contra el establecimiento bancario".
Se observa que la facultad que le concede al reclamante rechazado la norma anterior no constituye para él una situación jurídica concreta y consolidada que no puede ser desconocida por norma posterior. Se trata de una facultad que él puede ejercer o no. De otra parte se anota que la Ley 45 de 1923 se refiere a los establecimientos bancarios y no solamente a las entidades que tengan como objeto social principal el manejo, aprovechamiento e inversión de fondos provenientes del ahorro privado, que son las destinatarias de las normas contenidas en el Decreto 2217 de 1982. Por consiguiente, siendo distinto el campo de dominio del mencionado Decreto y de la Ley 45 de 1923, no es posible hablar de que las normas acusadas hayan violado la citada ley. Esto sin perjuicio de que más adelante se examinen otros cargos hechos a las normas de los artículos 99 y 13 del Decreto impugnado. Por lo expuesto, este cargo tampoco puede prosperar.
Segundo cargo
Violación del numeral 3° del artículo 120 de la C. N., por cuanto se excedieron los términos de las leyes y reglamentos que el actor señala. Sostiene el demandante que los artículos 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 8°, 9°, 10, 11, 12, 13, 14 a 33 y 36 del Decreto 2217 de 1982 son violatorios del numeral 3 del artículo 120 de la C. N., porque contienen norma3 no previstas en la regulación de la Ley 45 de 1923 para el caso de la toma de posesión de las entidades intervenidas.
Sobre el cargo anterior la Sala se permite observar que el Decreto impugnado No. 2217 de 1982, "por medio del cual se adoptan medidas para proteger el ahorro privado", fue expedido por el Presidente de la República no como Decreto reglamentario de la Ley 45 de 1923 ni de ninguna otra, a pesar de que en el primer considerando se haga mención a dicha ley, si no en ejercicio de las atribuciones que le da el numeral 14 del artículo 120 de la C. N. Ello quiere decir entonces que se trata de un Decreto de los llamados "reglamentos constitucionales" o "autónomos", porque no están subordinados a ley alguna. Por consiguiente, no es posible que mediante su expedición haya podido violarse el numeral 39 del artículo 120 de la Constitución Política, porque esta norma expresa que corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa "ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, Decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes". Así pues, que por definición, al no ser reglamentario al Decreto, no ha podido violarse la norma constitucional citada. Por lo tanto, este cargo no puede prosperar.
Tercer cargo
Violación del artículo 26 de la C. N. Según el actor el artículo 26 de la C. N. ha sido violado por el Decreto impugnado porque al consagrar el Superintendente Bancario como sancionador secuestre, juez de la causa y al mismo tiempo representante de la entidad intervenida, no le permite a los directivos de ésta ejercer el derecho de defensa porque las notificaciones no se les surten a los mismos ni conservan la titularidad de la representación: igualmente por suprimirle al reclamante la facultad de intentar cualquier tipo de acción contra la entidad intervenida y circunscribirlo a un mero incidente; también al recortar los términos para los acreedores de la entidad intervenida; así misma el no permitir el registro de embargos y la cancelación de gravámenes; también por prescindir de las acciones contempladas por los artículos 52, 55, 57, 62, 63, 67, 76 y 64 de la Ley 45 de 1923, y al consagrar el efecto retroactivo en el artículo 36.
Sobre el cargo que antecede la Sala hace las siguientes reflexiones:
Al tenor del artículo 26 de la Constitución Política "nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa, ante Tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio".
De acuerdo con la norma anterior se dan a las personas tres garantías, a saber:
1) Garantía de que nadie puede ser castigado si previamente no se ha prohibido el hecho y se ha señalado la pena correspondiente, la cual constituye un principio universal del derecho penal que se expresa con la frase latina "nullum crimen sine lege; nulla poena sine lege" que traduce que no hay delito ni pena sin ley previa. Esta garantía es apenas aplicación del principio universal de derecho de que las leyes sólo se aplican a partir de su vigencia, o sea que no tienen efecto retroactivo. El 29 inciso del artículo 25 hace una excepción a este principio, que no es del caso comentar ahora.
Teniendo en cuenta las afirmaciones del actor al hacer el cargo, encuentra la Sala que él no se refiere en ninguna parte a la violación de esta preciosa garantía constitucional. No se dice que el decreto impugnado haya establecido determinada sanción que debe aplicarse a hechos acaecidos plenamente con anterioridad a la vigencia de las normas acusadas. No hay, pues, realmente cargo relacionado con esta primera garantía establecida por el artículo 26 de la C. N.
2) Garantía de que nadie podrá ser juzgado sino por juez competente, y éste lo es aquél facultado por la Constitución, la ley o el reglamento para conocer y decidir de un determinado asunto.
En el caso sub judice se contempla que el decreto impugnado le da atribuciones al Superintendente Bancario para intervenir las entidades que encontrándose bajo su control y vigilancia tengan como objeto social principal el manejo, aprovechamiento o inversión de fondos provenientes del ahorro privado, tomando posesión de sus negocios, bienes y haberes, con el objeto de administrarlas o de proceder a su liquidación en los casos previstos en la Ley 45 de 1923 y disposiciones concordantes. Entonces se tiene que por el Decreto acusado se da competencia a la Superintendencia Bancaria, la cual como se dijo antes, tiene aplicación inmediata, sin que por ello se pueda hablar de retroactividad de la ley. Por habérsele dado las atribuciones de que trata el Decreto 2217 el Superintendente Bancario resulta ser a partir de su vigencia el funcionario competente para intervenir las entidades antes señaladas en la forma que el mismo Decreto dispone, y él debe conocer aún de las diligencias administrativas de liquidación que se hubiesen iniciado antes de la vigencia del Decreto impugnado sin que por ello se infrinja la norma del artículo 26 de la C. N.
Por otra parte, al expresar el artículo 1° del Decreto 2217 que la administración o liquidación de las entidades debe hacerse "en los casos previstos en la Ley 45 de 1923 y disposiciones concordantes", está dándole estricta aplicación al principio constitucional de que nadie puede ser castigado si previamente no se ha prohibido el hecho y se ha señalado la pena correspondientes.
Por lo expuesto la garantía comentada no ha sido violada.
3) La otra garantía consagrada en el artículo 26 de la C. N. es la de que nadie puede ser juzgado sino con observancia plena de las formas propias de cada juicio. Resulta que él Decreto impugnado tiene por objeto establecer un procedimiento que debe aplicarse en los casos de intervención en el mismo previsto, lo cual de ninguna manera viola el artículo constitucional en comento. Si por el artículo 35 del Decreto se le dio a dicho procedimiento efecto retroactivo o retrospectivo, ya se ha indicado al examinar el primer cargo que "las leyes concernientes la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir" (artículo40, Ley 153 de 1887).
De todo lo expuesto se concluye que el cargo formulado no puede prosperar.
Cuarto cargo
Violación de la Ley 45 de 1923. Sostiene el demandante que el Decreto impugnado excedió la facultad reglamentaria que le da al Gobierno la Ley 45 de 1923.
Sobre el anterior cargo la Sala observa que el Gobierno al expedir el Decreto autónomo 2217 de 1982 no lo hizo en ejercicio de facultades reglamentarias que le da la Ley 45 de 1923. Pues, es claro al expresar que lo hace "en uso de sus atribuciones constitucionales y, en especial la conferida por el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional". El hecho de que haga alusión a la mencionada ley no quiere decir que la está reglamentando ni que esté haciendo uso de facultades de reglamentación que la misma ley da al Gobierno. Por lo tanto, este cargo tampoco puede prosperar.
Quinto cargo
Violación de los artículos 17 a 20 de la Ley 153 de 1887. Sostiene el demandante que al violar el Decreto impugnado los derechos adquiridos haciendo retroactivas las normas, especialmente en cuanto a juicios ejecutivos en trámite y otros aspectos, se están desconociendo los derechos adquiridos tal como se estableció en el primer cargo.
Como quiera que el cargo anterior es una derivación o tiene como fundamento el primero, se tiene que al no haber prosperado éste tampoco puede tener éxito el que ahora se formula por las mismas razones que antes se dieron. Además, por la forma general y abstracta como está formulado el que ahora se considera, no puede prosperar.
Sexto cargo
Violación de la Ley 4° de 1969 y de los Decretos 1400 y 2019 de 1970. Expresa el actor que al suprimir el Decreto impugnado las acciones contempladas en la Ley 45 de 1923 y dejar un mero incidente como actuación procesal, se está violando nuestro sistema procesal. Señala que dicha violación se hace especialmente ostensible en relación con el numeral 15 del artículo 414 del C. de P. C, que ordena que los casos contemplados en los artículos 62 y 63 de la Ley 45 de 1923 se tramiten mediante el proceso abreviado, y que igualmente se infringe el artículo 396 de la citada obra para el resto de acciones, porque este artículo ordena que los asuntos que no tengan trámite especial se adelantan por la vía ordinaria. Además se reporta la facultad del reclamante rechazado en el caso del artículo 64 de la Ley 45 de 1923 al no permitírsele adelantar juicio ejecutivo ni cualquier otro juicio cuando así lo considere necesario.
En relación con el cargo anterior la Sala hace las siguientes consideraciones:
El numeral 15 del Art. 414 del C. de P. C. (Decretos Leyes 1400 y 2019 de 1970) establece que se tramitarán y decidirán en proceso abreviado, cualquiera que sea su cuantía, los asuntos "contemplados en los artículos 62 y 63 de la Ley 45 de 1923 sobre establecimientos bancarios y los similares relacionados con las sociedades sujetas a inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria". Por su parte el artículo 396 preceptúa que "se ventilará y decidirá en proceso ordinario todo asunto contencioso que no esté sometido a un trámite especial.
Es cierto que las normas anteriores se ven sustituidas o modificadas por los del Decreto impugnado, lo cual no podía hacerse en opinión de esta Sala. Pues, en fallo de 25 de agosto de 1976, con ponencia del Consejero Miguel Lleras Pizarro, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo expresó que por tener los decretos dictados por el Presidente de la República en ejercicio de la atribución que le confiere el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Política naturaleza administrativa y no legislativa, no pueden, en consecuencia, derogar o modificar las leyes que con posterioridad a la Reforma constitucional de 1968 dicte el Congreso de la República en ejercicio de sus atribuciones, como sería el caso de las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil. En efecto, el precitado fallo expresa sobre el particular, recogiendo en esto lo ya expresado en sentencia de 14 de junio de 1974 de la Sección Primera con ponencia del Consejero doctor Humberto Mora Osejo, lo siguiente:
"Como la función legislativa no ha sido expresamente trasladada al Gobierno ni del texto del ordinal 14 del artículo 120 aparece explícito tan extraño propósito, y como es ligereza concebir que dicha función legislativa pueda ejercerla simultáneamente una y otra de las ramas del poder público, porque la competencia legislativa constituye unidad no parcelable ni compartible, a menos que se acepte la indefinición o la vaguedad de su atribución, calidades que no pueden predicarse en el Estatuto fundamental, no obstante sus varias incongruencias, excesos retóricos, incorrecciones gramaticales, laxitudes técnicas, es indispensable concluir que los actos derivados del ejercicio de los preceptos del artículo 120, numeral 14, son administrativos con toda la amplitud y todas las limitaciones que son propias de esta función, que no son sustitutivos de la ley sino diferentes y que los decretos que se hayan dictado con posterioridad a la reforma constitucional de 1968 no sean derogatorios de leyes preexistentes por su natural capacidad sino porque la legislación anterior subrogada por la propia Constitución al cambiar la competencia, será incompatible con los actos administrativos promulgados con posterioridad a la vigencia de la reforma de aquel año, pero no inhabilitantes de la futura potestad del Congreso en esa materia, en la medida y con la oportunidad que juzgue necesarias".
Lo anterior es suficiente para concluir que el cargo debe prosperar.
Séptimo cargo
Violación del Decreto 410 de 1971 C. de Co. Expresa el actor que este Código no ha sido violado por el decreto impugnado porque éste confunde el término de toma de posesión con la institución de la quiebra, olvidando que son instituciones totalmente distintas, y dice no explicarse la transcripción casi literal en el artículo 79 del Decreto acusado del artículo 1862 del C de Co. o del 1946 de la misma obra para el artículo 2°
Estima la Sala que no se ha violado el C. de Co. en los artículos señalados por el hecho de que el Decreto impugnado haya adoptado como medida de intervención las mismas que en el mencionado Código se establecen para los casos de quiebra. Ello sólo explica que las normas del C. de Co. pueden servir también de inspiración para la intervención del Estado en las entidades de que trate el numeral 1° del artículo 120 de la Constitución y a las cuales se refiere el Decreto 2217 de 1982. Lo dicho es suficiente para que el cargo no pueda prosperar.
En el alegato de conclusión el demandante señaló nuevas normas como infringidas por el decreto impugnado, específicamente el numeral 14 del Art. 120 y el artículo 130 de la C. N. Pero como el tallador debe atenerse únicamente a los cargos formulados en la demanda, la cual no puede ser adicionada sino dentro del término de fijación en lista al tenor de lo dispuesto en el artículo 128 del C. C. A., dichos cargos deben desecharse por improcedentes.
En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, parcialmente de acuerdo con su colaborador Fiscal,
FALLA
1°. Decláranse nulos el numeral 2° del artículo 6° los siguientes apartes de los artículos 9° y 13, del Decreto 2217 de 1982, así:
a) En el artículo 9° la frase "quien decidirá presentar los trámites de un incidente". En consecuencia, este artículo quedará así:
"Una vez recibidas las reclamaciones el Superintendente hará entrega de los bienes que no forman parte de promesa, en el orden establecido por el mismo funcionario mediante resolución motivada y teniendo siempre en cuenta el principio de la protección de los intereses del ahorrador. Dichos pagos se efectuarán en la medida en que las disponibilidades lo permitan. En caso de no acceder y tal entre los interesados podrán reclamar ante juez competente. Para los efectos de este artículo, el Superintendente podrá realizar las operaciones previstas en el artículo 16 de este Decreto.
b)En el artículo 13 la frase "para que la autoridad judicial decida sobre su admisibilidad o rechazo mediante el trámite de un incidente y en el término señalado por el artículo 137 del Código de Procedimiento Civil". En consecuencia, este artículo quedará así:
"Dentro del término de tres (3) días contados a partir de la ejecutoria de las resoluciones que incorporan reclamaciones, deberá el superintendente dar traslado al Juez del Circuito de las reclamaciones presentadas y objetadas que considere deben rechazarse.
"Simultáneamente con el envío de las reclamaciones se alude el inciso anterior, deberá el Superintendente fijar durante cinco (5) días una lista en la Secretaría de su despacho en la cual se relacionará las acreencias enviadas al Juez.
"El Juez comunicará su decisión al Superintendente una vez ésta se halle en firme. El Superintendente, en el término de cinco (5) días contados a partir de tal comunicación terminará el orden de pago de las acreencias aceptadas por el Juez".
2° No prosperan las demás súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuniqúese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diecinueve de agosto de mil novecientos ochenta y tres.
MARIO ENRIQUE PEREZ V., JACOBO PEREZ ESCOBAR, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, ROBERTO SUAREZ FRANCO, LORENZO ROJAS SURMAY., SECRETARIO