Fecha Providencia | 15/03/1976 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Carlos Galindo Pinilla
Norma demandada: artículo 2º del Decreto 2284 de 19
Demandante: GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
EMPRESAS INDUSTRIALES O COMERCIALES DEL ESTADO – Creación y asignación de empleos. Competencia
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente:CARLOS GALINDO PINILLA
Bogotá, D. E., quince (15) de marzo (03) de mil novecientos setenta y seis (1976)
Radicación número:
Actor: GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ
Demandado:
Referencia: Expediente 2334.
El doctor Gustavo Humberto Rodríguez, en ejercicio de la acción pública, pretende la nulidad del artículo 2º del Decreto 2284 de 1974, en la parte que subraya a continuación:
"Los establecimientos públicos, las empresas industriales o comerciales del Estado no podrán aumentar las asignaciones de sus empleados ni crear nuevos empleos sin previa autorización del Gobierno expresada por conducto de la Dirección General de Presupuesto".
El Decreto 2284 de 1974, es un acto reglamentario de los artículos 154 del Decreto ley 294 de 1973 o Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional y del 9º del Decreto legislativo 1982 de 1974, este último expedido en uso de las facultades extraordinarias del artículo 122 de la Constitución Nacional.
Las disposiciones que se dice reglamentar son del siguiente tenor:
Artículo 154 Decreto ley 294 de 1973: "Para efectos de la aplicación del numeral 21 del artículo 120 de la Constitución Nacional se entiende por servicio cada ministerio, departamento administrativo y establecimiento público nacional.
Parágrafo. Sólo se podrán modificar las plantas de personal de los establecimientos públicos nacionales y variar los grados ocupacionales dé los cargos comprendidos en ellas, mediante el estudio previo y la correspondiente aprobación del Gobierno, en las condiciones, que contempla la ley".
Artículo 9º del Decreto legislativo número 1982 de 1974: "En los presupuestos de los organismos descentralizados no se podrán abrir créditos suplementales o extraordinarios con el fin de atender gastos causados por la creación de nuevos empleos".
LOS CARGOS FORMULADOS EN LA DEMANDA
Sostiene al demandante que la disposición acusada desborda el marco de la ley reglamentada, pues ésta limita la prohibición a la apertura de créditos suplementales para atender gastos causados por la creación de nuevos empleos, en tanto que aquélla la extiende al aumento de asignaciones a sus empleados. Agrega que este desbordamiento en el ejercicio de la potestad configura una extralimitación de funciones (artículo 20, Constitución Nacional), porque se ha invadido la órbita propia del Congreso (artículo 76 Num. 9), incurriendo en violación del artículo 120 3 de la misma Carta y de la jerarquía administrativa prevista en la Ley 167 de 1941.
SUSPENSION PROVISIONAL
El actor impetró esta medida provisoria que la Sala Unitaria se negó a decretar por las siguientes razones:
"La vigencia de las normas transcritas (artículos 23, 24 y 154) del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto ley 294 de 1973 y de las demás disposiciones de la ley orgánica del presupuesto imponen al juez la necesidad de realizar un trabajo de interpretación que le permita llegar a una conclusión sobre el cargo de ilegalidad y de constitucionalidad formulado en la demanda. Será, pues necesario precisar el alcance de los referidos preceptos en fundón sistemática, vale decir, dentro del conjunto de las normas orgánicas del presupuesto nacional y en especial de las concernientes a los institutos descentralizados como las que se dejaron transcritas, y otras también orgánicas de los mismos, como el artículo 37 y concordantes del Decreto 3130 de 1968.
"Sin este estudio previo, que debe ser materia de la sentencia definitiva, por tratarse de una cuestión de fondo, no es posible precisar si el cargo de ilegalidad e inconstitucionalidad es o no fundado, lo cual significa que de ninguna manera las violaciones alegadas pueden ser manifiestas".
EL CONCEPTO FISCAL
El colaborador Fiscal expresó, lo siguiente:
"Pero como quiera que el honorable Consejero ponente, en el auto admisorio de la demanda y nugatorio de la suspensión provisional, expresó que "sería manifiesta la pretendida ilegalidad si no fuere menester confrontar también el precepto acusado con otras disposiciones legales sobre la materia", este despacho, teniendo en cuenta lo expuesto por el honorable Magistrado sustanciador, y después de estudiar algunas normas contenidas en la ley orgánica del presupuesto nacional y otras complementarias relacionadas con el tema propuesto considera que en realidad la violación es manifiesta, por lo cual debe accederse a la nulidad pretendida".
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Como quiera que dentro de los organismos descentralizados existan tres categorías jurídicas con rasgos diferenciados, es preciso estudiar la cuestión planteada, en función del régimen jurídico de cada una, con exclusión de las empresas de economía mixta a las cuales no se refiere la disposición cuya nulidad se pretende.
I. Los establecimientos públicos.
En los términos del parágrafo del artículo 154 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional (Decreto ley N° 294 de 1973), se condicionaba la modificación de las plantas de su personal y la variación de los grados ocupacionales de los cargos comprendidos en ellas, a la previa aprobación del Gobierno. Por consiguiente, la autonomía de esos institutos quedó reducida a una simple iniciativa en esos dos aspectos de su administración, susceptibles de alcanzar firmeza jurídica mediante el acto aprobatorio del Gobierno.
La planta de personal está constituida por el conjunto de empleos adscritos al respectivo organismo, de suerte que una modificación de ella, consiste en el aumento o en la disminución de aquéllos. El grado ocupacional corresponde con el nivel de remuneración básico asignado a determinado cargo habida consideración de la clase dentro de la cual se agrupe la serie correspondiente; de suerte que una modificación en el grado ocupacional es una modificación del sueldo básico, bien para aumentarlo, ya para disminuirlo. Por consiguiente, a la luz de lo preceptuado en el parágrafo del artículo 154 antes citado, los establecimientos públicos sólo podrán aumentar o disminuir empleos y asignaciones una vez que obtuvieran la aprobación del Gobierno.
Posteriormente se dictó el Decreto ley 2554 de 1972 en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por la Ley 2° de 1973, por medio del cual se fijó el sistema de clasificación y remuneración para las distintas categorías de empleos de los establecimientos públicos del orden nacional. Por el artículo 5° de dicho decreto se estableció una escala de remuneración y una nomenclatura de empleos a la cual debían adecuarse las correspondientes plantas de personal dentro de un término perentorio que venció el 1º de abril de 1974. O sea que a partir de esta fecha la escala de remuneración en este tipo de organismos .descentralizados quedó señalada con fuerza de ley, y por lo tanto desapareció toda posibilidad de modificar las asignaciones del personal por acto emanado del organismo o del Gobierno; en efecto, una vez que cada empleo en particular quedó catalogado dentro de una serie, dentro de una clase y en un grado determinado, el sueldo básico que le correspondiera quedó igualmente determinado por la escala de remuneración establecida en el mismo decreto. De esta suerte la única posibilidad de aumento o de disminución de asignaciones quedó deferida a la ley, a través de una modificación de la escala, o sea que se privó al Gobierno y a los establecimientos públicos de toda competencia sobre la materia. Pero les restaba aún capacidad para someter a la aprobación del Gobierno, modificaciones de la planta misma del personal, ampliándola o restringiéndola. Sin embargo esta facultad vino a desaparecer por virtud de la vigencia del Decreto ley 1982 de 1974, dictado en ejercicio de las atribuciones extraordinarias del artículo 122 de la Constitución Nacional, en cuyo artículo 9º se consagró la prohibición absoluta de "abrir créditos suplementales o extraordinarios con el fin de atender gastos causados por la creación de nuevos empleos en los presupuestos de los organismos descentralizados". En consecuencia la prohibición de aumentar asignaciones sin la previa autorización del Gobierno, contenida en la disposición reglamentaria, es decir en el artículo 2° cuya nulidad se demanda, no puede considerarse ilegal en el concepto que aduce el «actor dado el examen que se hizo anteriormente. Podría merecer reparo tal prohibición en concepto de que ella no es absoluta, sino relativa en cuanto es posible el aumento con la previa autorización del Gobierno, pero como ese cargo de ilegalidad no ha sido formulado, la Sala se abstiene de hacer consideraciones al respecto.
II. Las empresas industriales y comerciales del Estado.
Las empresas industriales y comerciales del Estado son personas jurídicas, con autonomía administrativa y patrimonial respecto de la administración central pero sometida al régimen de tutela previsto en la ley. El grado de su autonomía y el grado de la tutela están determinados por la ley, por el acto de su creación y por sus estatutos, habida consideración del objeto de su actividad industrial o comercial.
En principio, la autonomía administrativa las habilita salvo disposición legal o estatutaria en contrario para señalar la planta de su personal, con excepción del nivel directivo (junta o consejo directivo, gerente, director o presidente) que está predeterminado en las leyes orgánicas de esta clase dé servicios (artículo 16 y siguientes del Decreto 3130 de 1968); el artículo primeramente citado le asigna a la junta o al concejo directivo, como función específica la facultad de señalar el personal al servicio de la institución y más aún la de determinar su estructura administrativa sin sujeción a las pautas generales que rigen para los establecimientos públicos (artículo 24 del Decreto 3130 de 1968). Lo anterior significa que en relación con Las empresas industriales y comerciales del Estado y de las de economía mixta en las cuales el aporte estatal sea o exceda del 90% (artículos 3º del Decreto 3130 de 1968 y 464 del C de Co.), sus juntas o concejos directivos disponen en principio, salvo excepción expresa consagrada en sus propios estatutos básicos, de un poder discrecional para los efectos indicados, que la ley les otorga con la finalidad de lograr una mejor adecuación de su organización con los fines que persiguen y con la índole propia de las actividades que deben desarrollar.
Sin embargo una norma superior, con fuerza de ley, el Decreto 1982 de 1974, artículo 9º limitó esa discrecionalidad en punto a la creación de nuevos empleos, cuando prohibió la apertura de créditos suplementales o extraordinarios destinados a atender gastos que tuvieran esa causa. Pero como quiera que no existe disposición legal o con fuerza de tal que limite por otros conceptos la discrecionalidad apuntada, debe entenderse que los órganos directivos de las entidades que nos ocupan, disponen de las atribuciones necesarias en orden a señalar autónomamente las asignaciones de su personal, sin que tal facultad pueda limitarla el Gobierno en uso de la potestad reglamentaria, pues una disposición en tal sentido implicaría un desbordamiento de lo preceptuado en el artículo 1203 de la Constitución Nacional, y una invasión de la órbita legislativa (artículo 76 de la C. N.) con el consiguiente desconocimiento de un principio legal, como es el de la autonomía acordada a tales entidades.
Por medio del artículo 2º del Decreto reglamentario número 2884 de 1974 se dispuso que las empresas industriales o comerciales del Estado "no podrán aumentar las asignaciones a sus empleados, ni crear nuevos empleos sin previa autorización del Gobierno expresada por conducto de la Dirección General del Presupuesto". En cuanto a la limitación para crear empleos nuevos, el reglamento se limita a reiterar la disposición con fuerza de ley contenida en el Decreto legislativo 1982 de 1974 y por ese concepto no ofrece ningún reparo; mas en relación con el aumento de asignaciones se trata de un precepto nuevo que no sólo carece de fundamento en la ley, sino que, como se dijo antes, quebranta el principio legal de la autonomía de esos organismos descentralizados.
En mérito de las razones que se dejan expuestas, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Declara la nulidad del siguiente aparte del artículo 2º del Decreto reglamentario 2884 de 1974, únicamente en cuanto se predica de las empresas industriales o comerciales del Estado y salvo excepción consagrada en su estatutos básicos: "No podrán aumentar las asignaciones a sus empleados". En lo demás no se accede a las peticiones de la demanda.
Previa ejecutoria, archívese el expediente.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALFONSO ARANGO HENAO, CARLOS GALLUDO PINULA, HUMBERTO MORA OSEJO, ALVARO PEREZ VIVES. JORGE A. TORRADO TORRADO, SECRETARIO