Fecha Providencia | 04/12/1969 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Alfonso Arango Henao
Norma demandada: Decreto reglamentario número 052 de 23 de enero de 1969
Demandante: CESAR CASTRO PERDOMO
Demandado: MINISTERIO DE GOBIERNO
ASIGNACIONES DE LOS CONGRESISTAS – Es competencia del legislador / FALTAS TEMPORALES Y ABSOLUTAS DE CONGRESISTAS – Debe llamarse al suplentes, siguiendo el orden de colocación de sus nombres en la correspondiente lista electoral
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente:ALFONSO ARANGO HENAO
Bogotá, D. E., diciembre cuatro (04) de mil novecientos sesenta y nueve (1969)
Radicación número:
Actor:
Demandado:
En ejercicio de la acción pública, el doctor César Castro Perdomo solicitó del Consejo de Estado la anulación y suspensión provisional del Decreto reglamentario número 052 de 23 de enero de 1969, originario del Ministerio de Gobierno y por el cual se reglamenta la Ley 83 de 1968.
Como hechos u omisiones fundamentales de la acción, el doctor Castro Perdomo expone en síntesis los siguientes: que el constituyente por medio del acto legislativo número 1 de 1968, dispuso que el legislador tendría autonomía para fijar el monto de la remuneración de los congresistas, lo mismo que para determinar la forma de hacer ese pago. Que el mismo constituyente ratificó que los senadores y representantes suplentes sólo podrían ejercer sus respectivos cargos, y por consiguiente recibir la remuneración, cuando hubieren faltas temporales o absolutas de los principales. Que a partir del 1° de enero de 1969, según la Ley 88 de 1968, la remuneración mensual de los congresistas será de $ 15.000.00 mensuales. Mas sucede que por medio del decreto acusado, la rama ejecutiva del poder público viene a interferir la autonomía del Congreso, desde que determina la forma de pago del nuevo sueldo permanente y ordena que los $ 15.000.00 sean pagados entre principales y suplentes en proporción al tiempo en que ellos hayan concurrido a las sesiones del Parlamento durante el año de 1968. Estas disposiciones del decreto sub lite se oponen, según el actor, a las disposiciones de la reforma constitucional, porque los suplentes de los congresistas sólo pueden actuar cuando falten absoluta o temporalmente los principales, y en tal evento es cuando pueden devengar sus correspondientes sueldos, lo cual no puede suceder en los períodos de receso como el que atravesaba el Congreso de Colombia a tiempo de presentar la demanda (febrero 7 de 1969) y desde el 1º de enero del año de 1969, El decreto acusado, dice la parte actora, desvirtúa la institución de la suplencia prevista en los artículos 93 y 99 de la Carta, porque el decreto parte del supuesto de que los suplentes son personales, cuando la realidad es que ellos son numéricos. Como el acto impugnado es violatorio de normas superiores de derecho, como la autonomía del legislador y la condición impuesta en la Constitución para que los suplentes puedan cobrar, el doctor Castro Perdomo busca en el Consejo de Estado el restablecimiento del orden jurídico violado, pidiendo la nulidad y previamente la suspensión provisional del decreto acusado.
El 19, de febrero próximo pasado, la Sala Unitaria encontró, prima facie, violado el artículo 113 de la Constitución Nacional, por lo cual procedió a decretar la suspensión demandada, la cual fue suplicada por el señor Fiscal 2º de esta corporación, súplica que fue coadyuvada por el señor apoderado del Ministerio de Gobierno. Sustentaron asimismo el recurso los abogados doctores Fidel Perilla Barreto, Jesús Nivia Quiroga, Arquímedes Palau y Solón Wilches Martínez. La Sala de Decisión, con salvamento de voto del Consejero doctor Enrique Acero Pimentel, en providencia de 18 de abril último, resolvió no modificar el auto recurrido, pues, encontró, al igual que el sustanciador, una manifiesta violación del precepto constitucional invocado como infringido, capaz de sostener la suspensión provisional pedida.
Por los motivos que en extenso se leen en el libelo, el doctor Castro Perdomo encontró violados los artículos 113, 93 y 99 de la Carta, correspondientes, en su orden, a los artículos 36, 23 y 26 del acto legislativo número 1 de 1968.
Cabe observar que a partir del auto que decretó la suspensión provisional y del que decidió sobre la súplica del mismo, nada nuevo se aportó a los autos, pues, las alegaciones que trajeron quienes se constituyeron en partes impugnadoras, tendían más que todo a evitar la ejecutoria de la medida cautelar. Y una vez que quedó en firme la suspensión, las partes impugnadoras abandonaron sus pretensiones, por lo cual, no continuaron prestando su eficaz colaboración mediante el acopio de sus luces jurídicas.
Por su parte, el señor Fiscal de la corporación, después, de un estudio del problema planteado que es el mismo que en juicio aparte iniciara el doctor Horacio Perdomo Parada, conceptúa que deben negarse las peticiones de la demanda.
Como la situación no ha cambiado desde la suspensión provisional, en respaldo del presente fallo se repiten los argumentos que tanto la Sala Unitaria como la de Decisión tuvieron para dictar y para confirmar en su orden, la medida precautelativa.
En el auto que decretó la suspensión provisional se dijo que "al comparar esta primera norma señalada como infringida por el demandante, (se hace referencia al artículo 113 de la Carta), con el decreto acusado, se observa, en primer término, que la Constitución ha dado facultad privativa al legislador para determinar el sueldo y los gastos de representación que devengarán los miembros del Congreso, y en segundo lugar, que a los presidentes de las cámaras y de las diferentes comisiones del Congreso, les ha impuesto la obligación, "llamarán", dice el acto legislativo, de convocar, en caso de faltas temporales o absolutas de los miembros del Congreso, a los respectivos suplentes, 'siguiendo el orden de colocación de sus nombres en la correspondiente lista electoral'."
Y refiriéndose al mismo artículo 113 de la Constitución, la Sala de Decisión dijo en el auto que desató el recurso de súplica interpuesto contra la providencia que decretó la suspensión provisional demandada: "De la lectura de la disposición transcrita se infiere que el constituyente confirió al legislador la facultad de fijar la cuantía de los emolumentos de los congresistas y su forma de pago. Lo primero porque el texto de la norma es claro. Lo segundo porque quien tiene la facultad de fijar los sueldos tiene la de reglamentar la forma de pago, a no ser que dicha facultad haya sido delegada o autorizada por quien puede hacerlo".... Y más adelante se lee:
"Si pues, el Congreso es la única entidad que puede reglamentar la forma de pago, porque para ello lo faculta la Constitución, el Gobierno carece de facultad legal para hacerlo".
La potestad reglamentaria, como principio, no puede aplicarse en el caso de autos porque aun cuando es cierto que esa potestad ejercida por medio de los decretos-reglamentarios, tiene por objeto hacer operante la ley que se reglamenta y así lo consigna en sus considerandos el decreto acusado es también cierto que no puede reglamentarse sino lo que es reglamentable, y en el caso presente sólo el Congreso puede hacerlo pues así lo dispuso la Carta".
"En tal forma que si la Constitución ha dispuesto que es la ley la que debe reglamentar lo referente a las asignaciones de los congresistas, el Gobierno no puede a su vez reglamentar la ley que reglamenta el precepto constitucional".
"Si hay un vacío, como lo advierte la Fiscalía en cuanto a esa reglamentación de las dietas entre principales y suplentes, ese vacío no lo puede llenar sino el propio legislador. Porque los decretos reglamentarios no son para llenar vacíos sino para hacer operante en la práctica lo que ordena la ley. El disponer sobre cuestiones que no contiene ésta es legislar, con desviación de poder. El reglamento no puede considerarse como un intérprete de la ley".
Son suficientes las anteriores consideraciones para que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, previamente oído el concepto fiscal, y en desacuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
DECIDA
Es nulo el Decreto 052 de enero 23 de 1969, dictado por el señor Presidente de la República, y por el cual se reglamenta la Ley 83 de 1968.
Se leyó, discutió y aprobó el proyecto en la sesión del día 28 de noviembre del año en curso, según consta en el acta respectiva.
Cópiese, notifíquese y archívese.
ALFONSO ARANGO HENAO, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, CON SALVAMENTO DE VOTO; JORGE DE VELASCO ALVAREZ, ALFONSO MELUK. JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO
SALVAMENTO DE VOTO
Consejero ponente:ENRIQUE ACERO PIMENTEL
Señores Consejeros:
Con la oportunidad que me ofrece el fallo acogido por la mayoría de la Sala en la presente contención administrativa, reitero con todo respeto, complementándolos, los razonamientos en que se apoyó mi salvamento de voto a propósito de la confirmación del auto de suspensión provisional. Deploro, eso sí, que el fallo no haya tomado en cuenta ni los argumentos que entonces expuse, ni los contenidos en el autorizado y juicioso estudio de la vista fiscal, documentos éstos producidos con posterioridad al auto de la Sala Decisoria y cuyo comentario se extraña en el fallo, pues la medida precautelar fundamentada en sanos principios de previsión, que se encaminan a evitar graves perjuicios materiales o manifiestas alteraciones del orden jurídico, es susceptible, por lo provisional, de ser modificada o desechada cuando nuevas razones o más detenido estudio de las anteriores así lo determinen.
Se ha limitado la sentencia a reproducir lo dicho en los proveídos sobre suspensión provisional del acto, diciendo: "Corno la situación no ha cambiado desde la suspensión provisional, en respaldo del presente fallo se repiten los argumentos que tanto la Sala Unitaria como la de Decisión tuvieron para dictar y para confirmar en su orden, la medida precautelativa". Y es claro que la situación del negocio no podrá haber cambiado desde entonces por su misma naturaleza, empero, aspectos nuevos del mismo problema en cuanto a su enfoque jurídico sí fueron allegados en el salvamento de voto y en el concepto fiscal.
En efecto: No es exacto que el Gobierno carezca de facultad legal para reglamentar la forma de pago de las dietas de los congresistas y que sólo el Congreso puede hacerlo por disposición de la Carta constitucional. Su artículo 120 en el numeral 3º comprende todas las leyes, sin excluir ninguna, y ni del artículo 36 del acto legislativo número 1 de 1968, ni de disposición alguna de la Constitución se desprende que única y exclusivamente el Congreso puede reglamentar la forma de cubrir a los congresistas los emolumentos" fijados por la ley. De la potestad reglamentaria no puede excluirse ley alguna; y solamente por sustracción de materia escaparán a la reglamentación aquellas leyes en donde no se encuentren vacíos que llenar y en donde estén previstos todos los elementos indispensables para su ejecución, de tal manera que no haya ordenamiento susceptible de reglamentar para su cumplida ejecución.
Aquí se tiene claramente que lo que dispuso el precepto constitucional es que los congresistas "tendrán durante todo el período constitucional respectivo, el sueldo anual y los gastos de representación que determine la ley". Y ésta ha cumplido el mandato pero ha dejado de proveer sobre la forma de pago de los emolumentos a los congresistas, cosa que el acto acusado dispuso para su cumplida ejecución.
Es pertinente repetir que la función reglamentaria, como lo ha dicho el Consejo, no es una actividad mecánica de reproducción de textos. En su ejercicio hay un proceso previo de análisis y evaluación de la ley, de indagación de sus fines, de investigación sobre su contenido general y sus alcances parciales. Como producto de ese estudio, el reglamento debe ser el reflejo fiel del estatuto desarrollado y de cada uno de sus preceptos. En él puede desenvolverse, no sólo lo que aparezca explícitamente regulado en la ley, sino también lo que se encuentre implícito en ella. En sentencia de 3 de febrero de 1968 esta corporación dejó sentado que el reglamento puede llenar vacíos, proveer a la cumplida ejecución de la ley, procurar su mejor inteligencia y eficacia. Lo que no puede es adicionar el texto de la ley, ni restringirlo o ampliarlo.
Es incuestionable, pues, como lo dice el salvamento de voto anterior, que cuando el artículo 120, numeral 3° de la Carta habla de órdenes, decretos o resoluciones necesarias, está dando la medida exacta de los poderes jurídicos del Gobierno en estas materias. Y de ello surge como obligación suya la de dictar el reglamento cuando es necesario para que la ley se ejecute debidamente. Y forzosamente deberá reconocerse que la ya dicha ley, sin reglamentación resultó inoperante, de aplicación imposible, al extremo de que ha dado origen y lugar para el debate jurídico de amplia resonancia a propósito de la forma de pagar las dietas de los congresistas fijadas por la Ley 83 de 1968 en tiempo de recesó cuando durante las sesiones ordinarias han asistido a las cámaras, principales y suplentes. Y tal forma de pago fue la que el decreto acusado señaló para llenar el manifiesto vacío de la norma antedicha y nada más.
Si los argumentos expuestos en el anterior salvamento de voto hubieran sido tenidos en cuenta por el fallo y desoídos en él, quedarían otros nuevos que analizados, tal vez hubieran movido a la mayoría de la Sala a modificar su parecer al respecto. Estos son los que consigna la vista del señor Fiscal Primero del Consejo, doctor Joaquín Caro Escallón que me permito reproducir en seguida y que comparto plenamente.
Dice la vista de fondo:
"Pero hay asimismo una segunda conclusión que se obtiene del análisis de las disposiciones que el legislador ha consagrado sobre la materia en todos los últimos tiempos: se ha querido que la remuneración guarde proporción con el trabajo desarrollado. Los propios congresistas quisieron, en las leyes del 62 y del 66, subrayar una norma de conducta: la remuneración del servicio prestado, la compensación por una labor efectivamente desarrollada. Y estos asertos responden, además, a una verdad de orden universal: el trabajador debe percibir una remuneración que esté en proporción al trabajo desempeñado.
"Siguiendo el anterior orden de ideas, cuando el Gobierno Nacional por medio de su Decreto 052 de 1959, al reglamentar la Ley 83 de 1968, establece que el pago de las asignaciones diarias durante el receso del Congreso se hará mensualmente a los congresistas, principales y suplentes, "en proporción exacta al tiempo de asistencia de éstos a las sesiones ordinarias del año inmediatamente anterior", transita precisamente por las vías doctrinales y las pautas que ha marcado el legislador de los años 62 y 66, y que no hay razón alguna para suponer que varió el constituyente del 68; pautas que, además, corresponden principios universales de equidad y de justicia: remunerar al funcionario en armonía con el trabajo desempeñado.
"No es válido, por lo tanto, afirmar que las disposiciones del decreto acusado quebrantan la ley; cuando lo que hacen es precisamente desarrollar su espíritu. Y tampoco resulta atinado sostener, como adelante se verá, que al así proceder el Gobierno Nacional se atribuyó facultades que no le competen, porque el constituyente otorgó esos poderes de modo exclusivo al legislador.
"Sobre el último aspecto, ya es abundante el pensamiento de la doctrina y de la jurisprudencia referente a la potestad reglamentaria del ejecutivo. Y, a medida que se ha profundizado en el tema, se ha descubierto, cada vez con mayor evidencia, que esa facultad debe entenderse muy amplia y que resulta, además, indispensable dentro de la moderna concepción del ejecutivo. Esa potestad, refiere el honorable Consejo de Estado, 'es una atribución ordinaria del Presidente de la República que desempeña con autorización o sin autorización del Congreso y que no está sometida a términos. La circunstancia de que esta corporación se la otorgue expresamente o de que guarde silencio sobre ella, carece de trascendencia jurídica. Los poderes que tiene el ejecutivo por mandato de la Constitución no los puede recortar b cercenar el legislador'. (Fallo de octubre 11/62, Anales 399-400, página 182). Y en otro aparte de esa importante providencia, expresa el honorable Consejo que, cuando la ley se limita a crear los derechos y a imponer las obligaciones, o a estructurar el nuevo régimen jurídico que debe regir determinadas actividades, deja al órgano administrativo 'un anchuroso campo para desarrollar en su plenitud todo aquello que aparezca implícito en el estatuto principal y que fluya del espíritu que lo informa o de los objetivos que persiga. La obligación impuesta al Gobierno de ejecutar en su totalidad una ley de ese tipo y de realizarla en todos sus alcances y proyecciones, comporta la necesidad de que el Presidente de la República disponga de los poderes jurídicos indispensables para hacer cumplir adecuadamente el mandamiento de las Cámaras legislativas. Por esa razón se ha dicho que la potestad reglamentaria la tiene el ejecutivo por derecho propio y que ella existiría aun sin el mandato expreso de la Carta'.
"Y no es lícito sostener, a estos propósitos, que la potestad reglamentaria que de modo ordinario y regular posee el Presidente de la República, quiso el constituyente trasladarla o reservarla a la propia ley, en este caso especial de las asignaciones de los parlamentarios. No sólo esa conclusión no resulta del texto de la norma constitucional pertinente, artículo 36 del acto legislativo de 1968, sino que, por el contrario, el cambio del texto, en relación con el antiguo precepto contenido en el artículo 113 de la Constitución (Art. 25 del acto legislativo número 1 de 1945), indica que el nuevo pensamiento del constituyente fue el de dejar la reglamentación de los preceptos de la ley, , en este como en el común de los casos, a la dirección del Gobierno Nacional.
"En efecto, el antiguo artículo 113 decía que 'La remuneración de los miembros del Congreso será fijada y reglamentada por la ley'. El último vocablo fue enteramente suprimido en el nuevo texto, en el cual sólo se dice, como era apenas lógico, que las asignaciones de los miembros del Congreso serán 'determinadas' por la ley. Y una cuestión es fijar, señalar, determinar las asignaciones , como lo observa el honorable Consejero Acero Pimentel, , y otro bien diverso reglamentar la forma o manera del pago de esas asignaciones ya determinadas por la ley.
'Estas consideraciones que se dejan consignadas llevan a este despacho al convencimiento de que el decreto que se acusa se ajusta a modo cierto a la ley".
Queda, honorables magistrados, en los anteriores términos consignado mi salvamento de voto en el presente negocio.
Con todo respeto,
Enrique Acero Pimentel