Fecha Providencia | 26/11/1969 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Andrés Holguín
Norma demandada: artículo primero del Decreto 995 del 26 de junio de 1968
Demandante: CARLOS DEL CASTILLO
Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO
JORNADA LABORAL - Jornada máxima de trabajo / JORNADA LABORAL – Las Direcciones Regionales del trabajo no podrán autorizar excepciones a la duración máxima de jornadas de trabajo
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente:ANDRES HOLGUIN
Bogotá, D. E., veintiséis (26) de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve (1969)
Radicación número:
Actor: CARLOS DEL CASTILLO
Demandado:
El doctor Carlos del Castillo, mayor y vecino de Bogotá, obrando en su propio nombre y ejercitando la acción consagrada por el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, instauró demanda el 24 de septiembre de 1968 ante el Consejo de Estado, con el objeto de que se declare parcialmente nulo el artículo primero del Decreto 995 de fecha 26 de junio de 1968, por violación del artículo 1º de la Ley 73 de 1966.
El texto del artículo acusado dice:
"Artículo primero. 1. Ni aun con el consentimiento expreso de los trabajadores, los empleados podrán, sin autorización especial del Ministerio del Trabajo, hacer excepciones a la jornada máxima legal de trabajo.
2. La Dirección Regional del Trabajo correspondiente, o en su defecto el Inspector del Trabajo del lugar, podrán autorizar excepciones temporales a la duración de la jornada máxima legal, cuando los empleadores tengan necesidad de hacer frente a aumentos extraordinarios de trabajo, imprevistos o que se repitan anualmente por cortos períodos, hasta por dos horas diarias y doce (12) horas semanales como máximo, sin que el tiempo autorizado en total durante el año calendario exceda, en ningún caso, de trece (13) semanas.
"3. A un mismo tiempo con la presentación de la solicitud de autorización para trabajar horas extraordinarias en la empresa, el empleador debe fijar, en todos los lugares o establecimientos de trabajo, por lo menos hasta que sea decidido lo pertinente por el Ministerio del Trabajo, copia de la respectiva solicitud: el Ministerio, a su ves, si hubiere sindicato o sindicatos en la empresa, les solicitará concepto acerca de los motivos expuestos por el empleador, y les notificará de ahí en adelante todas las providencias que se profieran.
"4. Concedida la autorización, o denegada, el empleador debe fijar copia de la providencia en los mismos sitios antes mencionados, y el sindicato o los sindicatos que hubiere tendrán derecho, al igual que el empleador, a hacer uso de los recursos legales contra ella, en su caso.
"5. Cuando un empleador violare la jornada máxima legal de trabajo, y no mediare autorización expresa del Ministerio del Trabajo para hacer excepciones, dicha violación, aun con el consentimiento de los trabajadores de su empresa, será sancionada de conformidad con las normas legales".
Por su parte, el artículo 1º de la Ley 73 de 1966, que el demandante estima violado, dice así:
"Artículo 1° Las actividades no contempladas en el presente artículo sólo pueden exceder los límites señalados en el artículo anterior, mediante autorización expresa del Ministerio del Trábalo v de conformidad con los convenios internacionales del trábalo ratificados. En las autorizaciones que se concedan se determinará el número máximo de horas extraordinarias que pueden ser trabajadas, las que no podrán pasar de doce (12) semanales, y se eximia al patrono' llevar diariamente un registro del trabajo suplementario de cada trabajador, en el que se especifique: nombre de éste, edad, sexo, actividad desarrollada, número de horas laboradas, indicando si son diurnas o nocturnas, y la liquidación de la sobre remuneración correspondiente.
"El patrono está obligado a entregar al trabajador una relación de las horas extras laboradas, con las mismas especificaciones anotadas en el libro de registro".
Dice el actor, al explicar el objeto de la demanda, lo siguiente:
"Por cuanto se solicita la nulidad parcial del artículo acusado, estimo necesario precisar que ésta se concreta a los casos con hace en los cuales la norma sub índice prevé que las correspondientes Direcciones Regionales del Trabajo podrá autorizar excepciones a la duración de la jornada máxima de trabajo; a la temporalidad de estas excepciones: al límite de dos (2) horas diarias en que se permite exceder la jornada máxima de trabajo y, finalmente, el tiempo de trece (13) semanas, término que no podría sobrepasarse durante el año calendario en las autorizaciones".
En auto de fecha 26 de noviembre de 1968, el Confiero sustanciador admitió la demanda y de darle el trámite leerá Y, además, decretó la suspensión provisional del numeral 2° del artículo 1º del Decreto reglamentario número 995 de 26 de junio de 1968. En cuanto establece que las Direcciones Regionales del Trabajo podrán autorizar excepciones a la duración máxima de trabajo: en cuanto al carácter temporal de tales excepciones; en cuanto al límite de dos horas diarias en que se permite exceder la jornada máxima de trabajo y en cuanto que el tiempo autorizado en total durante el año calendario no podrá exceder, en ningún caso, de trece (13) semanas.
El juicio ha sido tramitado regularmente ante el Consejo de Estado. Durante este trámite, emitió concepto de fondo el señor Fiscal Tercero de la corporación, quien estimó que el Consejo debe acceder a las peticiones de la demanda. Finalmente, en auto de 10 de septiembre de 1969 se citó a las partes para sentencia. Ha llegado, pues, la oportunidad de dictarla y a ello procede la Sala con base en las siguientes.
CONSIDERACIONES
Ya en el citado auto de 26 de noviembre de 1968, la Sala Unitaria hubo de analizar las cuestiones planteadas por el demandante, doctor Del Castillo, llegando a la conclusión de que, efectivamente, la norma acusada quebranta ostensiblemente el artículo 1º de la Ley 73 de 1966, motivo por el cual se decretó la suspensión provisional del artículo 1° del Decreto 995 de 1968, en los aspectos indicados atrás.
En la citada providencia de suspensión provisional se lee:
"El artículo 1° de la Ley 73 de 1966, reglamentado por la norma impugnada, dice que "las actividades no contempladas en el presente artículo sólo pueden exceder los límites señalados en el artículo anterior (sic), mediante autorización expresa del Ministerio del Trabajo y de conformidad con los convenios internacionales del trabajo ratificados. ..".
"Surgen, así, dos dificultades para una recta interpretación del citado artículo primero: por una parte esa disposición no hace, en realidad, una relación de actividades, para que pueda determinarse cuáles son las "no contempladas" en tal artículo; y, por otra, agrega que sólo pueden exceder los límites señalados en "el artículo anterior" siendo obvio que no hay tal artículo anterior.
"Sin embargo, estas dos dificultades de interpretación no inciden sobre las cuestiones de fondo planteadas en la demanda.
"De todos modos, el artículo 1º de la Ley 73 estatuye que las actividades no contempladas en esa disposición sólo pueden exceder los límites señalados, debe entenderse, en el Código Sustantivo del Trabajo, "mediante autorización expresa del Ministerio del Trabajo y de conformidad con los convenios internacionales del trabajo ratificados".
"Estima el demandante que esa norma ha sido quebrantada en cuanto el artículo 1º del Decreto 995 de 1968 establece tres eventos en los cuales las autoridades pueden conceder autorizaciones excepción anales y temporales para exceder la jornada máxima de trabajo".
"...cuando los empleadores tengan necesidad de hacer frente a aumentos extraordinarios de trabajo, imprevistos o que se repitan anualmente por ciertos períodos...".
"Este primer cargo debe prosperar, ya que, efectivamente, la disposición legal exige la autorización expresa del Ministerio del Trabajo, para que pueda exceder el límite de la jornada máxima y ello de conformidad con los tratados internacionales ratificados, al paso que la disposición del decreto establece excepciones no contempladas en la norma superior. Dice el numeral 2º del artículo 1° del Decreto 995:
"La Dirección Regional del Trabajo correspondiente, o en su defecto el Inspector del Trabajo del lugar, podrán autorizar excepciones temporales a la duración de la jornada máxima legal, cuando los empleadores tengan necesidad de hacer frente a aumentos extraordinarios de trabajo, imprevistos o que se repitan anualmente por cortos períodos, hasta por dos (2) horas diarias y doce (12) horas semanales como máximo, sin que el tiempo autorizado en total durante el año calendario exceda, en ningún caso, de trece (13) semanas".
"Dice la demanda al comentar esta norma:
"Salta a la vista que hay una gran diferencia entre una ley que permite ciertas autorizaciones que debe conceder una autoridad administrativa a lo dispuesto en los convenios internacionales del trabajo ratificados y su decreto reglamentario que las limita a la ocurrencia de tres eventos no previstos por la primera y que además no se desprenden de su texto son precisos para su cumplida ejecución. Lo primero por cuanto de la simple lectura de la lev se concluye inequívocamente que de ella no es posible deducir directamente las reglas a que debe someterse el Ministerio del Trabajo para conceder las autorizaciones: lo segundo porque también de la sola lectura de la ley se tiene que ella condiciona su ejecución a las normas internacionales a que se refiere, resultando por ende inútil la disposición reglamentaria acusada que indica taxativamente los tres eventos sobre los cuales podrían fundarse los permisos ya aludidos".
"Y todavía conviene señalar que el artículo 19 de la Lev 73 de 1966 es, en el aspecto indicado, una norma en blanco cuya efectividad se somete a otras disposiciones de contenido variable, sea que se modifiquen, deroguen o denuncien los convenios internacionales a que se refiere. En cambio, la norma acusada, que es general v de carácter permanente dado que la facultad reglamentaria se agota con su ejercicio, condiciona la ejecución de la lev reglada a los tres eventos enunciados lo cual conduce necesariamente a restringir o ampliar el alcance de la misma, según estén o no contenidos éstos en los dichos convenios.
"Claro está que no puede descartarse la posibilidad teórica de que en algunos de los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia existan como causales para hacer excepciones a la jornada máxima de trábalo las previstas por el numeral 1º de la norma violatoria: con todo, ello en manera alguna la purgaría del vicio de nulidad por cuanto en este evento el decreto reglamentario estaría incorporando a la ley los principios' a los cuales ella ha condicionado su ejecución, principios que, en este caso son externos y distintos de la misma. Y es sabido que en ejercicio de la facultad reglamentaria los decretos que se dicten deben estar contenidos en la ley y tienen como límite las necesidades de su ejecución sin que puedan tomar elementos extraños a ésta aun cuando ellos estén vinculados a su cabal cumplimiento".
"Estos conceptos del demandante están plenamente fundados, pues son un comentario acertado de la disposición legal y de la norma reglamentaria.
"De otro lado, es cierto que la ley no distingue entre autorizaciones temporales y permanentes y, por tanto, la distinción que al respecto establece el decreto resulta violatoria de la ley reglamentada. Esta última, como lo dice igualmente el actor, no habla del límite máximo de trece (13) semanas durante el año calendario ni de las dos horas diarias a que alude la disposición impugnada. En esos aspectos, también tiene razón el demandante".
La Sala acoge hoy los planteamientos y conclusiones del Consejero sustanciador, motivo que sería ya suficiente para despachar favorablemente las peticiones contenidas en el libelo, ya que las razones que sirvieron de fundamento para decretar la suspensión de la norma son igualmente valederas para decretar, ahora, su nulidad, siendo de observar que, aunque el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social fue informado de la providencia de suspensión provisional (como consta en el oficio número 10212 de 29 de agosto de 1969, dirigido al Consejo de Estado por el señor Secretario General del Ministerio, visible a folios 28 y 29 del expediente) no se hizo representar dentro del juicio por apoderado especial ni formuló alegación alguna tendiente a desvirtuar las razones expuestas en el mencionado proveído de 26 de noviembre de 1968.
Además, en la vista de la Fiscalía Tercera, que estudia acertadamente el problema planteado por el actor, se lee:
"Como dice el honorable Consejero sustanciador, en el auto del 26 de noviembre de 1968, surgen "así, dos dificultades para una recta interpretación del citado articulo primero: por una parte esa disposición no hace, en realidad, una relación de actividades, para que pueda determinarse cuáles son las 'no contempladas' en tal articulo; y, por otra, agrega que solo pueden exceder los límites señalados en 'el artículo anterior, siendo obvio que no hay tal articulo anterior'.
"No obstante, del contenido de la Ley 73 de 1966, se desprende 4ue el articulo 1° de dicha norma se refiere a los artículos 161 y 162 del Código Sustantivo del Trabajo.
"En estas condiciones, ese artículo 1° quedaría así: Las actividades no contempladas en el artículo 162 del Código del Trabajo sólo pueden exceder los límites establecidos en el articulo anterior (161), mediante autorización expresa del Ministerio del Trabajo y de conformidad con los convenios internacionales del trabajo ratificados. En las autorizaciones que se concedan se determinará el número máximo de horas extraordinarias que puedan ser trabajadas, las que no podrán pasar de doce (12) semanales...
"Sin embargo, al estudiar el concepto de las violaciones, y ante el texto del artículo 2° de la Ley 73 de 1966, surge otra confusión acerca de si la norma cuya nulidad solicita el doctor Carlos Del Castillo hace relación a aquél o al 1º de la misma ley.
"El artículo 2° de la Ley 73 de 1966, reza: "Artículo 2º Excepciones en casos especiales.
"El límite máximo de horas de trabajo previsto en el artículo 161 puede ser elevado por orden del patrono y son permiso del Ministerio del Trabajo, por razón de fuerza mayor, caso fortuito, de amenazar u ocurrir algún accidente, o cuando sean indispensables trabajos de urgencia que deban efectuarse en las máquinas de la empresa, pero únicamente se permite el trabajo en la medida necesaria para evitar que la marcha normal del establecimiento sufra una perturbación grave. El patrono..."
"De lo anterior, se desprende lo siguiente:
"1° El límite establecido en el artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo sólo puede ser elevado, para aquellas actividades no contempladas en el 162 ibídem, mediante autorización expresa del Ministerio del Trabajo.
"2º El patrono podrá aumentar el límite máximo de la jornada laboral, previsto en el artículo 161, para aquellas actividades que contempla ese artículo, y sin permiso del Ministerio del Trabajo, "por razón de fuerza mayor, caso fortuito, de amenazar u ocurrir algún accidente. ..".
"Para el primer caso, es necesario una autorización del Ministerio mientras que para el segundo tal autorización no constituye un requisito. Así, pues, es lógico concluir que el artículo 1° del Decreto 995 de 1968 alude al 1º de la Ley 73 de 1966 como que aquél dice (numerales 1° y 2º) que, de un lado, ni "aun con el consentimiento expreso de los trabajadores, los empleadores podrán, sin autorización especial del Ministerio, hacer excepciones a la jornada máxima legal de trabajo" y, de otro, que la "Dirección Regional del Trabajo correspondiente, o en su defecto el Inspector del Trabajo del lugar, podrán autorizar excepciones temporales...". (Subrayó el suscrito).
"En el negocio de la referencia, basta hacer una simple confrontación entre el artículo 1° de la Ley 73 de 1966 y el artículo 1°, numeral 2°, del Decreto 995 de 1968 para deducir que el Presidente de la República al expedir el mencionado decreto incurrió, parcialmente, en una extralimitación de la potestad reglamentaria".
"En efecto, mientras que la primera de las normas en mención preceptúa que las labores que no contempla el artículo 162 del Código Sustantivo del Trabajo sólo pueden exceder los límites fijados por el 162 ibídem, mediante autorización del Ministerio, la segunda condiciona esa autorización a ciertos hechos o situaciones (aumentos extraordinarios de trabajo, etc.) que no prevé, por parte alguna, la Ley 73".
"Esta disposición, en su artículo 1°, no faculta al Ministerio del Trabajo —"Dirección Regional del Trabajo correspondiente o, en su defecto el Inspector del Trabajo del lugar"— para conceder autorizaciones temporales ni limita la duración de la jornada que exceda los términos del artículo 161 a dos horas diarias y a trece semanas. La única limitación que sí determina la ley es la de las horas semanales, las cuales "no podrán pasar de doce (12)..."; pero esto no afecta en nada el negocio a decidir.
"Además, el hecho de que "los empleadores tengan necesidad de hacer frente a aumentos extraordinarios de trabajo, imprevistos o que se repitan anualmente por cortos períodos", tampoco lo consagra el artículo 1° de la ley.
"Así, pues, es evidente que el Decreto número 995 de 1968 al reglamentar la Ley 73 de 1966, amplió el contenido y finalidad de ésta, o sea que excedió la facultad que al Presidente de la República otorga el artículo 120, ordinal 3°, de la Carta. La potestad reglamentaria es limitada; tiene por objeto completar la ley —nunca ampliarla o restringirla—, a fin de asegurar y dar más claridad a la aplicación de ella; no puede introducir nuevas disposiciones porque "ello no sería reglamentar sino legislar", como lo ha dicho el Consejo".
La Sala encuentra correctamente analizadas por la Fiscalía las varias cuestiones que suscita la demanda del doctor Carlos del Castillo, en forma tal que las razones aducidas por el señor Agente del Ministerio Público —que se han transcrito— sirven igualmente dé fundamento a la declaratoria de nulidad que debe proferir el Consejo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con el concepto emitido por la Fiscalía Tercera de la corporación.
FALLA
1° Decrétase la nulidad del numeral 2º del artículo 1° del Decreto reglamentario número 995 de 26 de junio de 1968, en cuanto establece que las Direcciones Regionales del Trabajo podrán autorizar excepciones a la duración máxima de trabajo; en cuanto al carácter temporal de tales excepciones; en cuanto al límite de dos horas diarias en que se permite exceder la jornada máxima de trabajo y en cuanto que el tiempo autorizado en total durante el año calendario no podrá exceder, en ningún caso, de trece (13) semanas.
2º Envíese copia de esta sentencia al Gobierno Nacional por conducto del señor Ministro del Trabajo y Seguridad Social.
3° Una vez ejecutoriado este fallo, archívese el expediente.
Se hace constar que el proyecto de este fallo fue estudiado y aprobado en la sesión celebrada por la Sección Segunda el día 7 de noviembre de 1969.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
NEMESIO CAMACHO RODRIGUEZ, ANDRES HOLGUIN, BELISARIO ARCINIEGAS, ALVARO OREJUELA GOMEZ. SUSANA M. DE ECHEVERRI, SECRETARIA