Fecha Providencia | 03/02/1979 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Samuel Buitrago Hurtado
Norma demandada: Decreto No. 1469 de 1978
Demandante: JOSE ENRIQUE ARBOLEDA VALENCIA Y OTROS
SUSPENSION PROVISIONAL - Apreciación de manifiesta violación de norma superior / SILENCIO ADMINISTRATIVO – Su creación no esta contenida en las normas que reglamenta. Suspendida
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO
Bogotá, D. E., tres (03) de febrero (02) de mil novecientos setenta y nueve (1979)
Radicación número:
Actor: JOSE ENRIQUE ARBOLEDA VALENCIA Y OTROS
Demandado:
Referencia: Expediente No. 2891. Decretos del Gobierno. Los doctores José Enrique Arboleda Valencia, Carlos Alvarez Pereira, Francisco Camacho Amaya, Pedro Charria Angulo y Gerardo Salcedo Angulo, obrando en sus propios nombres y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada por el artículo 216 de la Constitución Nacional y por los artículos 62 y 66 del Código de lo Contencioso Administrativo, demandan la nulidad de todo el Decreto No. 1469 de 19 de julio de 1978 "por el cual se reglamentan algunas disposiciones laborales". Solicitan los accionantes en la misma demanda la suspensión provisional de todo el articulado del decreto demandado.
La H. Consejera doctora Aydeé Anzola Linares, a quien correspondió el conocimiento de las diligencias, por auto de 2 de noviembre de 1978 admitió la demanda, negando la suspensión provisional solicitada. Contra esta providencia recurrieron en súplica los demandantes para ante los restantes miembros de la Sección, a fin de obtener la revocatoria de dicha decisión en cuanto negó la suspensión.
Con relación al Decreto 1469 de julio de 1978 los mismos profesionales actores en este juicio promovieron otras demandas, en ejercicio de la misma acción, en busca de la nulidad parcial del mismo decreto y con relación a determinados artículos, con petición de suspensión provisional. La Sala, en procura de unificar criterios sobre el particular, analizará en esta providencia cada uno de los pronunciamientos en Sala Unitaria sobre la suspensión provisional.
La providencia suplicada deniega la suspensión provisional por considerar la H. Consejera Ponente que para acceder a dicha petición sería necesario entrar en razonamientos y disquisiciones profundas que implicarían la decisión de fondo de la cuestión planteada, no apareciendo de bulto, es decir, prima facie, el quebrantamiento de preceptos de superior jerarquía por parte del acto acusado, considerado en su conjunto.
La misma Sala Unitaria de la H. Consejera doctora Aydeé Anzola Linares negó la suspensión provisional de los artículos 1º , 2º , 3º , 4º , 46, 47, 48, 49, 50, 51. 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 60 y 61 del Decreto 1469 en comento, mediante auto de 2 de noviembre de 1978 contra el cual también recurrieron en súplica los demandantes. En el fondo la citada providencia se fundamenta en las mismas consideraciones de orden legal consignadas en el auto recurrido y a que se contrae este juicio. Concluye dicho proveído así:
"Todo lo dicho hasta ahora, lleva a la necesaria conclusión de que no procede la medida de suspensión provisional solicitada por los demandantes, pues la violación manifiesta que las normas positivas de derecho a que se refiere el artículo 94 del Código Contencioso Administrativo, no puede apreciarse a simple vista es decir con una confrontación entre estas y las normas causantes de la violación. Al contrario, piensa este despacho, como se apuntó antes, que sería necesario acudir al arte de la dialéctica, a lucubraciones, a un análisis o exposición lo suficientemente razonada, con lo cual habría necesidad de anticipar conceptos que sólo pueden y deben servir de base para resolver la petición principal de nulidad, todo lo cual sería contrario a la recta inteligencia que debe primar para la aplicación del mencionado artículo 94 y sería, además, desconocer lo que al respecto tiene dicho la doctrina de la Corporación". (Expediente No. 2913).
Correspondió al suscrito Consejero Ponente el conocimiento de la demanda de nulidad de los artículos 40 y 42 del Decreto 1469 de 1978, promovida por los mismos ciudadanos y en ejercicio de la misma acción. Por auto de 6 de noviembre de 1978 se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional de las disposiciones enjuiciadas, providencia que fue recurrida en súplica por los mismos actores. En dicha oportunidad la Sala Unitaria se expresó así:
"Para que proceda la suspensión provisional en acciones de nulidad como la presente, es necesario, según las voces del artículo 94 de la Ley 167 de 1941, que haya manifesta violación de una norma positiva de derecho. Y es ya jurisprudencia constante de esta Corporación, que cuando se ejercita la acción de simple nulidad y se solicita la suspensión provisional de un acto o providencia porque haya manifiesta violación de una norma positiva de derecho, hay que entender que la manifiesta violación es aquélla que se advierte a primera vista sin lugar a emprender un estudio a fondo, o sea que para descubrirla no se necesita recurrir a razonamientos y disquisiciones profundas, sino que simplemente aparezca el choque directo entre la norma violadora y la que se afirma ha sido violada.
"Así mismo, si para llegar a la conclusión de que la ley ha sido quebrantada con algún acto administrativo se requiere analizar y estudiar el contenido y alcance del acto acusado o de las normas citadas como infringidas, no puede decretarse la suspensión provisional, porque ese análisis y estudio sólo puede efectuarse en la sentencia que ponga fin al juicio. Igualmente, si para llegar a esa conclusión se debe estudiar situaciones de hecho o examinar pruebas, tampoco procede la medida cautelar.
"En el caso que plantean los distinguidos profesionales demandantes, la posible violación de normas superiores en que hubiera podido incurrir el señor Presidente de la República autor del decreto parcialmente acusado, no reúne en sentir del suscrito consejero, las características de ostensible o manifiesta, más aún que para demostrarla sería menester hacer un prolijo estudio del acto acusado y de las normas que se indican como violadas para llegar a conclusiones precisas. El mismo esfuerzo que hacen los demandantes en su extenso escrito para demostrar las presuntas violaciones, confirma lo que aquí se expresa". (Expediente No. 2911).
En libelo separado los mismos profesionales acusaron, en acción pública el artículo 64 del Decreto 1469 de 1978, solicitando expresamente la suspensión provisional del precepto. Correspondió el conocimiento de las diligencias el H. Consejero doctor Ignacio Reyes Posada quien, en auto de 27 de noviembre de 1978, admitió la demanda, negando la suspensión del artículo acusado. Dicha providencia se encuentra ejecutoriada, pues no se interpuso recurso. Dijo así la Sala Unitaria:
"Como es bien sabido para que la medida cautelar de la suspensión provisional proceda se requiere que la violación de normas superiores sea de tal manera clara, patente y ostensible que para divisarla no sean necesarias mayores lucubraciones jurídicas, sino que ella aparezca prima facie.
"En el presente caso no puede sostenerse que la eventual violación de las normas constitucionales y legales que se indican en la demanda reúna tales características, pues el decreto acusado no está haciendo otra cosa que establecer un procedimiento previo a la declaratoria de ilicitud de una huelga sin que el hecho de establecer un traslado al sindicato pueda constituir violación tan notoria o burda de normas superiores que ameriten la medida solicitada. Por otra parte tampoco aparece muy claro que la disposición comentada limite la facultad de la Administración para declarar ipso facto la ilegalidad de una suspensión colectiva de trabajo, pues subsiste la posibilidad de que el Ministerio de Trabajo, actúe de oficio, sin solicitud de parte, en cuyo caso no sería aplicable el procedimiento consagrado en el decreto que se causa". (Expediente No. 2912).
Mediante auto de 24 de noviembre de 1978 el H. Consejero doctor Ignacio Reyes Posada, en Sala Unitaria, negó la suspensión provisional de los incisos 29 y 39 del artículo 36 del Decreto 1469 de 19 de julio de 1978 considerando que la posible violación de normas superiores en que haya podido incurrir la norma acusada, "no es de tal manera clara y ostensible que amerite su suspensión provisional". (Expediente No. 2890). Esta providencia se encuentra en firme ya que, según informes de Secretaría, no fue suplicada.
Correspondió al mismo H. Consejero doctor Ignacio Reyes Posada el conocimiento de la demanda incoada por los susodichos profesionales, en acción pública de nulidad, en procura de la anulación de los artículos 59, 69, 79, 89, 99, 11 y 12 del Decreto 1469. Consideró el H. Consejero Sustanciador que, mediante un análisis cuidadoso, el artículo 59 del decreto comentado crea la figura jurídica del silencio administrativo, no contenido en las normas que se reglamentan, ni en el sentido negativo, ni mucho menos en el positivo, ya que ésta constituye una sanción contra la administración por la demora en sus decisiones. Por tanto, en auto de 23 de noviembre de 1978 que se encuentra ejecutoriado, suspendió provisionalmente el artículo 59 mencionado y de contera los artículos 6º y 7º que son desarrollo procedimental del mismo. Pero, negó la suspensión provisional de los artículos 8º , 9º , 11 y 12 por cuanto que "las eventuales violaciones de norma superior que ellas puedan contener no reúnen las características de ostensibles y flagrantes que la doctrina tiene consagradas para que se produzca esta medida cautelar". (Expediente No. 2910).
Por último, por auto de 30 de enero último el H. Consejero doctor Ignacio Reyes Posada, en Sala Unitaria, declaró la Suspensión Provisional de los artículos 32 y 33 del Decreto 1469 comentado por ser normas que definen y califican actos y conductas sujetos a sanciones penales y administrativas, quebrantándose ostensiblemente el artículo 76 de la Carta por cuanto que mediante la facultad reglamentaria no se puede tipificar delitos ni crear penas que no estén consagradas en las leyes. En cambio, negó la suspensión provisional del artículo 35 del Decreto 1469 por no encontrar "tan clara y ostensible la violación de normas superiores". (Expediente No. 2990).
Fluye de las decisiones tomadas en las distintas Salas Unitarias comentadas, que existe uniformidad de criterio en el sentido de que el articulado del Decreto 1469 de 1978 no viola ostensiblemente normas de carácter superior, salvo los artículos 5º , 6º , 7º , 32 y 33 cuya suspensión provisional fue declarada con argumentos que la Sala comparte y acoge.
Para los profesionales demandantes la suspensión provisional recabada constituye un elemental silogismo que evidencia el exceso de la facultad reglamentaria por parte del Ejecutivo al dictar el decreto enjuiciado, por considerar que las leyes aprobatorias de un Convenio Internacional agotan su función al expedirse y no requieren de ninguna reglamentación por no dejar vacío, duda o detalle que requiera un decreto para su "cumplida ejecución".
El Presidente de la República, "en uso de las facultades que le confiere el Ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional y en desarrollo de las Leyes 26 y 27 de 1976" expidió el Decreto 1469 de 19 de julio de 1978, "por el cual se reglamentan algunas disposiciones laborales". En verdad el artículo 120 ordinal 3º de la Carta faculta al Presidente de la República como jefe del Estado y suprema autoridad administrativa para "ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes". Delimitar la frontera de esa potestad emanada de la Constitución Nacional para afirmar que existió exceso o desbordamiento en la facultad no es tarea fácil y simplista. Ello requiere de un análisis jurídico exhaustivo que no es dable en tratándose de la medida transitoria de la suspensión provisional. Por ello el legislador fue cauteloso al exigir en el artículo 94 del Código Contencioso Administrativo que cuando la acción es la de nulidad, es necesario que se presente una manifiesta violación de una norma positiva de derecho.
No es este el momento procesal para definir si la ley que aprueba un Convenio Internacional agota su función al hacerlo o si las materias que regula el Convenio, como contrato bilateral, son de aplicación automática o requieren implantación acorde con la legislación local. Tampoco es de recibo que en el auto que da apertura al juicio se califique la manera como un Convenio Internacional se debe ejecutar o desarrollar: si mediante la expedición de leyes distintas a la aprobatoria del Convenio o a través de la potestad reglamentaria que compete al Presidente de la República. Además, en el preámbulo del decreto acusado se expresa que se reglamentan algunas disposiciones laborales, no sujetándose al estatuto únicamente a desarrollar las Leyes 26 y 27 de 1976 sino que toca otras disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo que se refieren a materias afines a las consignadas en las referidas leyes.
Reestudiando el articulado del Decreto 1469 de 1978 se aprecia que, salvo los artículos suspendidos a que se hizo alusión, no resulta de la sola confrontación con las normas que se dicen violadas una transgresión o quebrantamiento que lleven al convencimiento pleno de que se impone la suspensión provisional del decreto demandado, salvo los artículos señalados anteriormente. Se considera que, expurgado el acto acusado de las disposiciones ostensiblemente violatorias de normas de superior jerarquía, como ocurrió con los artículos 5º , 6º , 7º , 32 y 33, no procede la medida cautelar con relación al de las disposiciones.
Por lo expuesto, la Sala de Decisión,
Resuelve:
1º ) REVOCASE el auto de fecha dos (2) de noviembre de mil novecientos setenta y ocho (1978) proferido por la Honorable Consejera doctora Aydeé Anzola Linares, en cuanto negó la suspensión provisional de los artículos 5º , 6º , 7º , 32 y 33 del Decreto No. 1469 de 1978.
2º ) En consecuencia, decrétase la suspensión provisional de los artículos 5º , 6º , 7º , 32 y 33 del Decreto No. 1469 de 1978.
3º ) Niégase la suspensión provisional de los demás artículos del decreto citado en el numeral anterior.
Cópiese, notifíquese y vuelva al despacho de la Honorable Consejera para los fines legales pertinentes.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en reunión del día 2 de febrero de 1979.
SAMUEL BUITRAGO HURTADO, ALVARO OREJUELA GOMEZ, IGNACIO REYES POSADA. ALVARO SOTO ANGEL, SECRETARIO