Fecha Providencia | 12/08/1969 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Jorge de Velasco Álvarez
Norma demandada: artículo 1º y su correspondiente parágrafo del Decreto 402 de 1969.
Demandante: FEDERACION DE INDUSTRIALES DEL ARROZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
ALMACENES GENERALES DE DEPOSITO – Regulación / ALMACENES GENERALES DE DEPOSITO – Inspección y vigilancia / ALMACENES GENERALES DE DEPOSITO – Funciones / ALMACENES GENERALES DE DEPOSITO - Noles está permitido ejecutar trabajos encaminados a mejorar los bienes recibidos del cliente
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE DECISION
SECCION PRIMERA
Consejero ponente:JORGE DE VELASCO ALVAREZ
Bogotá, D. E., agosto trece (13) de mil novecientos sesenta y nueve (1969)
Radicación número:
Actor: FEDERACION DE INDUSTRIALES DEL ARROZ
Demandado:
(Sesión del día 12 de agosto de 1969).
El Ministro de Agricultura, por conducto de apoderado, interpuso el recurso de súplica contra el auto de fecha 3 de mayo último, por el cual el Consejero sustanciador suspendió provisionalmente el artículo 1º y su correspondiente parágrafo del Decreto 402 de 1969. La disposición acusada reglamenta el artículo 1° del Decreto legislativo 356 de 1957.
La demanda fue instaurada en acción de simple nulidad por la Federación de Industriales del Arroz, por considerar que el decreto reglamentario desborda la potestad reglamentaria violando, por tanto, la ley que reglamenta y de contera el numeral 3º del artículo 120 de la Constitución.
El artículo 1° del Decreto legislativo 356 de 1957 "por el cual se dictan disposiciones sobre Almacenes Generales de Depósito", dice así:
"Artículo 1º Las Empresas de Almacenes Generales de Depósito ya constituidas o que se constituyan en el futuro, tienen por objeto el depósito, la conservación y custodia, el manejo y distribución, la compra y venta por cuenta de sus clientes de mercancías y productos de: procedencia nacional o extranjera, y si así lo solicitaren los interesado, la expedición de certificados de depósito y bonos de prenda, transferibles por endoso y destinados a acreditar, respectivamente, la propiedad y depósito de las mercancías y productos, y la constitución de garantía prendaría sobre ellos".
Para reglamentar la disposición transcrita el Gobierno Nacional dictó el Decreto 402 de 1969 que, en su artículo 1º dispone:
"Artículo primero. Los Almacenes Generales de Depósito, previa autorización del cliente, podrán realizar sobre las mercancías que les sean depositadas, las operaciones qué se consideren técnicamente convenientes para conservarlas adecuadamente, hasta el momento de su restitución al depositante, o de su entrega al tercero o a quien las distribuya o venda por su cuenta, o para efectuar las funciones de mercadeo de las mismas.
"Parágrafo. En relación con los productos agropecuarios se considerarán operaciones técnicas para su conservación y mercadeo la limpieza, el secamiento, el reempaque, la desinfección, la fumigación, el descascaramiento, la trilla, la molienda y análogos".
El auto suplicado considera que las funciones de los Almacenes Generales de Depósito están claramente establecidas como únicas en el artículo 1º del Decreto legislativo 356 de 1957 y que tales funciones son las que corresponden a un depositario. De manera que si el artículo 1º del Decreto reglamentario 402 autoriza, a ésta clase de empresas para realizar sobre las mercancías "las operaciones que se consideren técnicamente convenientes para conservarlas, o para efectuar las funciones de mercadeo de las mismas", indudablemente está yendo más allá de la ley; y agrega el auto suplicado: "...si el mismo artículo 19 demandado en su parágrafo considera que operaciones técnicas para la conservación y mercadeo de los productos agropecuarios son, entre otras, la trilla, el descascaramiento y la molienda de los mismos, el decreto reglamentario está invadiendo terrenos que no son de su incumbencia, pues, tales operaciones implican una transformación de esa clase de productos, operación ésta reservada a empresas diferentes a los de Almacenes Generales de Depósito".
LA SALA DE DECISION CONSIDERA
Ya el punto que en este juicio se debate fue expuesto y resuelto por el Consejo en sentencia proferida en la Sección Cuarta, con ponencia del doctor Juan Hernández Sáenz, cuya parte pertinente se transcribe a continuación:
"En Colombia, la Ley 20 de 1921 y el Decreto reglamentario 1821 de 1929 establecieron el régimen de los Almacenes Generales de Depósito, régimen que con algunas modificaciones posteriores, la principal de ellas contenida en el Decreto legislativo 356 de 1957, aún permanece vigente. De acuerdo con este régimen, los Almacenes deben constituirse como sociedades por acciones, con las formalidades exigidas para la formación de los establecimientos bancarios y capital mínimo de un millón de pesos. Los bancos pueden poseer acciones en estas empresas hasta el equivalente del diez por ciento de su capital y reserva legal. Sus actividades, lo mismo que las bancarias, están sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia del ramo y les son aplicables las leyes sobre bancos en cuanto no sean contrarias a la naturaleza especial de los Almacenes y a su estatuto legal específico. Y en lo que atañe al concreto de las actividades de los Almacenes de Depósito, el artículo 1° de la Ley 20 les atribuía como objeto principal el depósito, conservación y custodia de mercancías y en casos especiales, la venta de las mismas. Ello daba a entender en forma inmediata la posibilidad de que los Almacenes realizaran otras actividades complementarias de su objeto principal, determinado por la ley, tales como la limpieza, procesamiento y remuneración de productor agrícolas, con la aquiescencia del depositante o del tenedor del certificado de depósito, para llevarlo, luego este último al consumo. Pero el artículo 19 del legislativo 356 de 1957, que modifico la norma ya comentada, les señaló a los Almacenes, ya como objeto específico e inequívoco. "el depósito, la conservación y custodia. El manejo y distribución, la compra v vento, por cuenta de sus clientes; de mercancías, y productos de procedencia nacional o extranjera", con facultad para expedir certificados de depósito y bonos de prenda, tal como lo autorizaba también el artículo 19 de la Ley 20. Lo dispuesto por esta norma del decreto descarta pues hoy en día la posibilidad de que por vía de interpretación llegue a entenderse que los Almacenes estén autorizados para realizar operaciones distintas de las que sean inherentes al depósito mismo y a la conservación de las especies o géneros recibidos, sobre las mercancías que les hayan sido confiadas por los clientes, así sea con el consentimiento expreso de los mismos y se trate de simples labores complementarias del mero almacenamiento y aún útiles para facilitar la posterior enajenación de lo depositado. No puede pues remitirse a duda, frente a dicho texto legal, que ni en tratándose del depósito de especies ciertas, ni en el de géneros ni siquiera en el de mercancías en proceso de transformación, les está permitido a los Almacenes ejecutar trabajos encaminados a mejorar los bienes recibidos del cliente, sea para hacerlos aptos al consumo o al uso que en el futuro les corresponda, para transformarlos sin variar esencialmente su naturaleza o para convertir en productos distintos las materias primas depositadas. Les incumbe apenas a los Almacenes las obligaciones que la ley o el contrato, en su caso, le atribuyan al depositario remunerado y su responsabilidad generalmente es la que determina el artículo 8º del Decreto legislativo 356, ya citado, con la circunstancia de que el riesgo de incendio debe ampararse siempre con una póliza de seguro, porque así lo ordena el artículo 99 del decreto, pues en cuanto a los demás riesgos posibles, queda a opción del depositante asegurarlos o no".
De acuerdo con la tesis que se acaba de transcribir comparándola con el texto del artículo 19 del Decreto 402 de 1969, la Sala encuentra que sólo pueden suspenderse ciertas locuciones que implican prima facie un desbordamiento de la potestad reglamentaria, dejando sin suspender las que puedan relacionarse con las obligaciones y deberes del depositario, respecto a las cuales sea menester un análisis interpretativo, que no cabe en un auto de suspensión provisional.
En este orden de ideas, debe suspenderse en el texto del artículo 1° la frase final que dice: "o para efectuar las funciones de mercadeo de las mismas", pues el resto del texto habla de operaciones convenientes para conservar adecuadamente las mercancías.
En el parágrafo del mismo artículo se suspenderán las siguientes locuciones:... "y mercadeo", "el descascaramiento, la tirilla, la molienda y análogos", ya que la primera parte del parágrafo habla de operaciones técnicas parta la conservación. Si la "limpieza, el secamiento, el reempaque, la desinfección y la fumigación", son. Operaciones no propias de la conservación de las mercancías, ello habrá de estudiarse mediante análisis, lo que no es propio de ha suspensión provisional.
En mérito de lo expuesto,
La Sala de Decisión modifica el auto suplicado y decreta la suspensión provisional solamente de las siguientes locuciones correspondientes al artículo 1° y su parágrafo», del Decreto 402 de 1969: "o para efectuar las funciones de mercadeo de las mismas" (inciso 1°) "y mercadeo"; "el descascaramiento, la trilla, la molienda y análogos" (parágrafo).
Cópiese, notifíquese y devuélvase al honorable Consejero sustanciador para los fines consiguientes.
JORGE DE VELASCO ALVAREZ, ENRIQUE ACERO PIMENTEL, ALFONSO MELUK. JORGE RESTREPO OCHOA, SECRETARIO