Fecha Providencia | 24/04/1969 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Nemesio Camacho R.
Norma demandada: Decreto número 2159 de agosto 19 de 1966
Demandante: Fernando Gómez Rivera, Ernesto Gamboa Alvarez y Fernando Sáenz Cardona
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
SUSTRACCION DE MATERIA – Norma demandada dejó de tener vigencia / IMPUESTO DE RENTA Y COMPLEMENTARIOS – Exenciones / DOMINICALES Y DIAS FERIADOS - No están exentos del impuesto de renta y complementarios
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: NEMESIO CAMACHO R
Bogotá, D. E., abril veinticuatro (24) de mil novecientos sesenta y nueve (1969)
Radicación número: 1514, 1004 y 726
Actor: FERNANDO GOMEZ RIVERA Y OTROS
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: Acumulación. Nulidad y suspensión provisional del Decreto número 2159 de agosto 19 de 1966 del Gobierno Nacional.
En demandas separadas los doctores Fernando Gómez Rivera, Ernesto Gamboa Alvarez y Fernando Sáenz Cardona, en ejercicio de la acción consagrada por el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo solicitaron del Consejo de Estado la nulidad del artículo único del Decreto número 2159 de 1966, "por el cual se reglamentan los artículos 47, numeral 13 de la Ley 81 de 1960, el artículo 12 del Decreto legislativo número 2351 de 1965 y las demás disposiciones sobre remuneración del trabajo y del descanso en dominicales y festivos, y se aclara el artículo 168, inciso 1° del Decreto 437 de 1961".
Por auto de 13 de febrero de 1968 el Consejero doctor Ricardo Bonilla Gutiérrez decretó la acumulación de los tres juicios de que se ha hecho mención, por lo cual han de ser fallados en esta sentencia que será considerada por el Conjuez doctor Alonso Botero Isaza, quien reemplazó al doctor Belisario Arciniegas, que se declaró impedido por haber conceptuado sobre el asunto cuando desempeñaba el cargo de Fiscal 1° de la corporación.
Demanda del doctor Fernando Gómez Rivera
El doctor Fernando Gómez Rivera fundamenta su acción en el hecho de que "el decreto acusado desconoce la autoridad de la cosa juzgada y viola las disposiciones de los artículos 99 y 121 de la Ley 167 de 1941”.
En un capítulo de su demanda titulado "concepto de la violación", afirma:
1° Que la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de mayo de 1966 anuló la circular 002388 del 28 de febrero de 1964, dirigida a los Administradores de Impuestos Nacionales y suscrita por el Jefe de la Subdivisión Técnico Legal de la División de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
2° En la circular anulada se establecía la siguiente tesis: "No es prestación social, sino salario objeto de gravamen del impuesto básico sobre la renta, la remuneración que reciban los trabajadores, empleados públicos y privados, por concepto de descanso dominical y días feriados".
El artículo del decreto acusado establece: "Artículo único. Para efectos fiscales, se considera salario el pago que por concepto de descanso dominical o de días festivos o de trabajo en ellos, reciban los empleados y obreros oficiales y particulares, salvo lo previsto para la rama jurisdiccional y Ministerio Público en el artículo 1° del Decreto legislativo número 3664 de 1950.”
Transcribe el actor aparte de la sentencia del Consejo de Estado de fecha 28 de mayo de 1966.
3° Afirma que los preceptos del artículo 121 de la Ley 167 de 1941 indican que las autoridades, corporaciones o funcionarios de todo orden a cuales corresponda la ejecución de una sentencia de los organismos de lo contencioso administrativo dictarán dentro del término de 30 días, contados desde su ejecutoria la resolución competente en la cual se adoptarán las medidas necesarias para el debido cumplimiento de lo resuelto.
Dice que la administración no cumplió los mandatos de la citada norma sino que desacató la decisión jurisdiccional y por medio del Decreto 2159 de 1966 restableció aquello que había sido anulado por el Consejo. Así la administración quebrantó las disposiciones de los artículos 99 y 121 del Código Contencioso Administrativo.
4° Se refiere al artículo 100 de la Ley 167 de 1941 que establece que deberán suspenderse provisionalmente los efectos de todo acto administrativo proferido con violación de los preceptos del artículo 99 ibídem, y que en estos casos la orden de suspensión deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente a pesar de que contra ella se interponga el recurso de apelación o de súplica.
El doctor Fernando Gómez Rivera solicitó que se decretara la suspensión provisional de las disposiciones enjuiciadas, precisamente en la forma establecida por el artículo 100 de la Ley 167 de 1941.
El Consejero ponente, doctor Alberto Hernández Mora, negó tal suspensión habida consideración de que el acto anulado por sentencia de 28 de mayo de 1966, era una circular de orden interno de la administración, originado en la Jefatura de la Subdivisión Técnico-Legal, expedido en uso de las atribuciones que a este funcionario trae el Decreto 1597 de 1960, artículo 20, Subdivisión que es una dependencia de la División de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda, y que el acto acusado en la presente demanda es un decreto ejecutivo nacional, dictado en ejercicio de la facultad reglamentaria que corresponde al Presidente de la República de conformidad con el artículo 120, ordinal 3° de la Constitución, de suerte que el origen de los dos actos es distinto; en uno y en otro caso, su naturaleza y fuerza jurídicas son diferentes. La circular y el decreto se distinguen formal y materialmente. De esta manera, no se cumple en este caso la condición que exige el artículo 99 del Código Contencioso Administrativo, según el cual para que sea procedente la suspensión provisional cuando se reproducen los actos dictados por la jurisdicción contencioso administrativa, es necesario que se trate de los mismos funcionarios y corporación y que susciten las mismas circunstancias de orden legal que sirvieron de base a la anulación.
El 28 de abril de 1967 el señor Fiscal 3° del Consejo doctor Carlos Arturo Acosta conceptuó que la corporación debería negar las peticiones de la demanda. Dijo la Fiscalía:
La Fiscalía considera que si bien el decreto acusado conserva, "la esencia de las mismas disposiciones anuladas" por el Consejo de Estado, no es lógico concluir que tal acto administrativo sea violatorio del artículo 99 del Código Contencioso Administrativo. El mencionado precepto dice que ningún "acto administrativo anulado o suspendido por los tribunales o por el Consejo de Estado podrá ser reproducido por la corporación o funcionario que lo dictó si conserva la esencia de las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión" (subrayó el suscrito). Y en el presente caso la circular y el Decreto 2159 fueron dictados por diferentes autoridades. En efecto, la circular fue dictada por el Jefe de la Subdivisión Técnico Legal de la División de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el decreto fue dictado por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad reglamentaria que le confiere el artículo 120 ordinal 3 de la Constitución Nacional".
"Por lo tanto, a pesar de que el Decreto 2159 de 1966 reproduce en esencia las mismas disposiciones de la circular 002388 de 1964, no es violatorio, según se ha visto, del artículo 99 del Código Contencioso Administrativo".
Demanda del doctor Ernesto Gamboa Alvarez
La demanda del doctor Gamboa Alvarez, solicita lo mismo que la anterior, la anulación del artículo único del decreto reglamentario expedido por el Gobierno Nacional el 19 de agosto de 1966 y distinguido con el número 2159. El doctor Gamboa Alvarez explica los hechos de la demanda así:
1° En ejercicio de la simple potestad reglamentaria que tiene el Presidente de la República al tenor del ordinal 3°, del artículo 120 de la Constitución política colombiana, el Gobierno Nacional dictó con fecha 19 de agosto de 1966 el Decreto reglamentario número 2159, por el cual se reglamentan los artículos 47, numeral 13, de la Ley 81 de 1960, el artículo 12 del Decreto legislativo 2351 de 1965 y las demás disposiciones sobre remuneración del trabajo y del descanso en dominicales y festivos, y se aclara el artículo 168, inciso 1° del Decreto 437 de 1961.
2° El artículo 47, numeral 13 de la Ley 81 de 1960, dice así: "Son rentas exentas del impuesto las siguientes… 13) las prestaciones sociales, bien sea que las reciban los trabajadores o sus sucesores...".
3° El artículo 12 del Decreto legislativo 2351 de 1965 dice así: 1. El trabajo en domingo o días de fiesta se remunerará con un recargo del ciento por ciento (100%) sobre el salario ordinario en proporción a las horas laboradas, sin perjuicio del salario ordinario a que tenga derecho el trabajador por haber laborado la semana completa. 2. Si con el domingo coincide otro día de descanso remunerado, sólo tendrá derecho el trabajador, si trabaja, al recargo establecido en el numeral anterior".
4° El artículo 168, inciso 1°, del Decreto 437 de 1961 dice así: "Están exentas las prestaciones sociales, bien sea que las reciban los trabajadores o sus sucesores".
5° El artículo único del decreto objeto de esta demanda dice así: "Para efectos fiscales, se considera salario el pago que por concepto de descanso dominical o de días festivos, o de trabajo en ellos, reciban los empleados y obreros oficiales y particulares, salvo lo previsto para la rama jurisdiccional y el Ministerio Público en el artículo 1° del Decreto legislativo número 3664 de 1950".
6° El artículo 1° del Decreto legislativo número 3664 de 1950 dice así: "A partir de la fecha del presente decreto, los días de vacancia judicial, incluyendo la jurisdicción contencioso administrativa y la del trabajo, serán los siguientes: los de fiesta nacional, los domingos, los de fiesta católica de guardar, los de semana santa y los comprendidos en el lapso del 20 de diciembre al 10 de enero, inclusive".
7° El decreto reglamentario objeto de esta demanda fue expedido por el Presidente de la República y su Ministro de Hacienda y Crédito y fue publicado en el ejemplar número 32019 del Diario Oficial, del 31 de agosto de 1966.
8° Mediante la potestad reglamentaria corresponde al Presidente de la República ordenar lo pertinente para la cumplida ejecución de las leyes.
9° El Presidente de la República, so pretexto de ejercer la potestad reglamentaria no puede dictar ordenamientos contrarios a las leyes. Así fluye del artículo 12 de la Ley 153 de 1887, que dice: "Las órdenes y demás actos ejecutivos del Gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a las leyes ni a la doctrina legal más probable".
10° El texto acusado viola manifiestamente la norma positiva de derecho contenida en el artículo 47, numeral 13 de la Ley 81 de 1960, y por tanto se debe, no sólo suspender provisionalmente, sino anular por sentencia en forma definitiva.
11° La violación de la citada norma legal consiste en que no obstante haber dispuesto la ley que las prestaciones sociales están exentas del impuesto de renta, el decreto reglamentario acusado dispone que la consistente en el pago que por concepto de descanso dominical o de días festivos reciban los empleados y obreros oficiales y particulares, o sea la prestación social consistente en dicho pago, queda asimilada a salario, y por tanto, la coloca fuera de la exención legal que rige para toda clase de prestaciones sociales, sin distingo alguno".
Considera el doctor Gamboa Alvarez, que han sido violadas las siguientes disposiciones: artículo 120, ordinal 3° de la Constitución Nacional; artículo 12 de la Ley 153 de 1887; artículo 47 numeral 13 de la Ley 81 de 1960 y artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo.
Como el doctor Fernando Gómez Rivera, solicitó la suspensión provisional de la norma aplicada, la cual fue negada por el Consejero doctor Ricardo Bonilla Gutiérrez.
Con fecha 28 de junio de 1967, el Fiscal 1° doctor Belisario Arciniegas, conceptuó que el Consejo debía acceder a las peticiones de la demanda: y al efecto dice que: "... definido como está por el Consejo de Estado, que la remuneración recibida por los trabajadores y empleados públicos y privados por razón del descanso dominical es una prestación social y no un salario, a la Fiscalía no le queda otra alternativa que acogerse a los planteamientos enunciados, ya que se trata de una sentencia ejecutoriada y de obligatorio cumplimiento.”
Se refiere el señor Fiscal a la sentencia de 28 de mayo de 1966 por medio de la cual el Consejo decretó la nulidad de la circular número 002388 de febrero 28 de 1964 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Demanda del doctor Fernando Sáenz Cardona
Los hechos en que se basa esta demanda, son virtualmente los mismos que sirvieron de fundamento a los libelos de los doctores Fernando Gómez Rivera y Ernesto Gamboa Alvarez.
En un capítulo titulado "disposiciones violadas y concento de la violación", el doctor Saenz Cardona, se refiere extensamente a los artículos 99 del Cónsejo Contencioso Administrativo, 127- del Código Sustantivo del Trábalo: 47, numeral 13 de la Lev 81 de 1960: 120, ordinal 3° de la Constitución Nacional, artículos 14 y 13 del Decreto legislativo 2351 de 1965; 55 y 66, numeral 19 de la Constitución Nacional.
Como los anteriores, solicitó la suspensión provisional del decreto acusado, la cual le fue negada por el Consejero ponente, doctor Juan Benavides Patrón, quien estimó que "las violaciones acusadas no surgen prima facie sino que el asunto impone un estudio detenido acerca de todos los preceptos que la demanda afirma quebrantados, con fijación del verdadero entendimiento y alcance de los mismos y examen de lo que ordena el acto acusado, todo lo cual requiere consideraciones de carácter jurídico, que sólo proceden en el pronunciamiento de fondo".
El señor Fiscal 3° del Consejo, doctor Eduardo Aguilar Vélez, en su vista de fondo, de tres de septiembre de 1968, considera que resulta improcedente un pronunciamiento de nulidad sobre una norma inexistente, tal como se explicará en la parte motiva del presente fallo.
Los juicios fueron tramitados normalmente en el Consejo y como no se observa causal alguna de nulidad, se procede a fallarlo, previas las siguientes,
CONSIDERACIONES
El señor Fiscal Aguilar Vélez observa que el concepto fiscal en la demanda del doctor Gamboa Alvarez tiene fecha de 28 de junio de 1967 y se había citado para sentencia en auto de fecha 22 de julio del mismo año. Que en el juicio iniciado por el doctor Fernando Gómez Rivera, el concepto de la Fiscalía fue dado el 28 de abril de 1967 y se había citado para sentencia en auto de 5 de junio del mismo año.
Considera con razón el señor Fiscal que el decreto acusado ha desaparecido del mundo jurídico y afirma: "En efecto: se trata de un decreto reglamentario del numeral 13 del artículo 47 de la Ley 81 de 1960. Primero el Decreto número 1366 de 1967 en su artículo 22, dictado en virtud de las facultades conferidas al Gobierno por la Lev 28 del mismo año, y luego la Ley 63 de 1967 en su artículo 15 sustituyeron la norma reglamentada por el decreto acusado. Es lógico y jurídico, que si desaparece la norma que se reglamenta, el reglamento deja igualmente de tener vigencia, pues no se concibe una norma reglamentaria de otra que ya no existe".
Evidentemente la ley 28 de 1967, (julio 19) en el literal i) de su artículo 1° facultó al Gobierno Nacional para: "i) Aclarar cuáles entre las que suelen denominarse prestaciones sociales tienen legalmente este carácter y no el de suplemento de sueldo o salario de quien las recibe para el efecto de ser aceptadas como rentas exentas".
En desarrollo de las facultades extraordinarias que para el efecto otorgó al Gobierno la ley citada en su artículo 1º, éste dictó el Decreto número 1366 de 1967 que en su artículo 22 dice: "Para los efectos de la liquidación del impuesto sobre la renta y complementarios, están exentas las sumas recibidas por concepto de las siguientes prestaciones:
1. Las indemnizaciones por accidentes de trabajo o enfermedad.
2. Las que impliquen protección a la maternidad
3. Los gastos de entierro del trabajador.
4. El auxilio de cesantía.
5. La pensión de jubilación o invalidez.
6. El seguro por muerte,
7. La prima de servicios de los trabajadores particulares, y la de Navidad del sector público.
8. Las vacaciones anuales.
Parágrafo. No estará exenta del impuesto la parte de las prestaciones enumeradas en este artículo que exceda de los límites señalados en las disposiciones legales, ni cualquier otro ingreso originado en la relación laboral.
Este decreto, ya se dijo atrás, fue dictado en virtud de facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno y por lo tanto tiene fuerza de ley. En él no se mencionan entre las rentas exentas las sumas recibidas por concepto de dominicales y festivos así sean consideradas dichas sumas como salarios o como prestación social.
De otra parte, la Ley 63 de 1967, (diciembre 26), "por la cual se dictan normas contra la evasión y el fraude a los impuestos sobre la renta, complementarios, especiales y sucesorales", estableció en su artículo 15: "El artículo 22 del Decreto 1366 de 1967, que sustituyó al numeral 13 del artículo 47 de la Ley 81 de 1960, quedará así:
Para los efectos de la liquidación del impuesto sobre la renta y complementarios, están exentas las sumas que reciban los trabajadores o sus sucesores por concepto de las siguientes prestaciones:
1. Las indemnizaciones por accidentes de trabajo o enfermedad.
2. Las que impliquen protección a la maternidad.
3. Los gastos de entierro del trabajador.
4. El auxilio de cesantía.
5. La pensión de jubilación o invalidez.
6. El seguro por muerte.
7. La prima de servicios de los trabajadores particulares y la de Navidad del sector público.
8. Las vacaciones anuales.
9. El subsidio familiar.
Parágrafo. No estará exenta del impuesto la parte de las prestaciones enumeradas en este artículo que exceda de los límites señalados en las disposiciones legales, ni cualquier otro ingreso originado en la relación laboral".
Así, aparece claramente de las disposiciones transcritas, una de las cuales es un decreto legislativo y la otra una ley, que según ellas, el Decreto reglamentario 2159 de 19 de agosto de 1966, cuya nulidad se demanda, dejó de tener vigencia.
Ninguna de las dos disposiciones establece, se repite, que las sumas recibidas por concepto de dominicales y festivos estén exentas de gravamen.
De esta manera, el decreto demandado no tiene vida legal, por lo cual el Consejo no puede pronunciarse ahora sobre él.
En mérito de todo lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con su colaborador Fiscal 3°, en sesión del día 24 de abril de 1969.
FALLA
Niéganse las súplicas de las demandas.
Copíese, notifíquese y archívense los expedientes.
Se deja constancia de que la presente providencia no lleva la firma del Consejero Andrés Holguin, porque éste no asistió a la sesión por encontrarse fuera del país.
NEMESIO CAMACHO RODRIGUEZ, ALONSO BOTERO ISAZA, CONJUEZ; ALVARO OREJUELA GOMEZ, JORGE TORRADO TORRADO, SECRETARIO