SENTENCIA 2462 de 1979

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Sentencias de NulidadCarlos Galindo PinillaPABLO CARDENAS PEREZ Y OTROSDecreto 602 de 1976Identificadores10030118682true1211414original30116844Identificadores

POTESTAD REGLAMENTARIA � L�mites / INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA � Industria y ganader�a

Bogot�, D. E., treinta (30) de agosto (08) de mil nove�cientos setenta y nueve (1979)

Los doctores Pablo C�rdenas P�rez, Francisco Zuleta Holgu�n y Gustavo de Greiff Restrepo, quienes dicen obrar en su propio nombre, han demandado la nulidad del Decreto 602 de 1976, "por el cual se reglamenta la representaci�n de algunas acciones suscritas por los contribuyentes como inversi�n sustitutiva de los impuestos para fo�mento sider�rgico y ganadero".

Los tres procesos originados en estas demandas fueron acumu�lados y por lo tanto se decidir�n en esta sentencia.

La pretensi�n de nulidad se fundamenta sobre 4 cargos de ilega�lidad a saber:

1). Violaci�n de los art�culos 2o, 30, 12, 50, 55, 76 (atribuciones 1a, 2$ y 10a) y 120 ordinal 3o de la Constituci�n Nacional porque el Gobierno ha dictado normas cuya expedici�n le corresponde al Con�greso, toda vez que, "en ejercicio de la potestad reglamentaria carece de facultades para restringir o limitar los derechos de los accionistas a deliberar y votar en las Asambleas generales de las sociedades an�nimas y a disponer libremente las personas que deben representar�los"; agrega que "tampoco puede modificar las normas legales sobre representaci�n de los accionistas en tales asambleas, ni conferir man�dato a terceros, menos a�n si son funcionarios p�blicos, para repre�sentar las acciones de quienes no hayan reclamado los t�tulos expe�didos a su favor por las sociedades an�nimas".

Para demostrar la validez del cargo se extiende en consideracio�nes sobre el alcance subordinado de la potestad reglamentaria que no le permite al Gobierno restringir o limitar los derechos que la ley le otorga, al accionista, como el de conferir la representaci�n de su inter�s social en las Asambleas Generales, derechos que est�n ga�rantizados por el art�culo 30 de la Constituci�n Nacional. Sostiene que todo lo relativo a la representaci�n del accionista debe regularse exclusivamente por la ley y que cualquier disposici�n reglamentaria que se expida con mengua del derecho de representaci�n es violatoria tambi�n de los art�culos 184 y 379 del C�digo de Comercio.

Afirma que los funcionarios p�blicos no pueden asumir la repre�sentaci�n de intereses particulares en las asambleas de las sociedades a que se refiere el decreto, pues a ellos s�lo les incumbe el cumpli�miento de sus deberes constitucionales y legales.

2). Violaci�n del numeral 15 del art�culo 120 de la Constituci�n Nacional porque el Gobierno debe cumplir la funci�n de inspecci�n y vigilancia de las sociedades dentro del marco que le se�ala la ley y �sta no lo faculta "para decidir qui�nes son los leg�timos represen�tantes de los accionistas", ni para restringir sus derechos, ni para integrar el "quorum" deliberatorio o decisorio con supuestos man�datarios nombrados por decreto para representar a determinados ac�cionistas. Con fundamento en estas razones concluye que el Decreto 602 tambi�n es violatorio de los art�culos 184, 186, 190, 191, 379, 427 y 429 del C�digo de Comercio.

3). Violaci�n del art�culo 32 de la Constituci�n Nacional, porque el Decreto 602 implica una intervenci�n en las actividades de perso�nas privadas sin un mandato previo del legislador.

Cuarto cargo. En el supuesto, improbable seg�n el demandante, de que el Decreto 602 de 1976 tuviera fundamento en el numeral 14 del art�culo 120 de la Constituci�n Nacional sostiene que a�n sin haberse definido la jerarqu�a jur�dica de los decretos dictados en ejer�cicio de esa funci�n espec�fica, es lo cierto que de ninguna manera tendr�an virtualidad suficiente como para modificar la representaci�n de los accionistas y que por ello es violatorio de los art�culos 184 y 379 del C�digo de Comercio.

Primer cargo: Violaci�n de los art�culos 63 y 120 de la Constitu�ci�n Nacional por carecer �l Gobierno de competencia para dictar medidas como las contenidas en el Decreto 602 de 1976. El deman�dante considera que el referido decreto no tiene categor�a legal, pues no se dict� en uso de las facultades extraordinarias del art�culo 76 numeral 12, ni de facultades especiales (art�culo 76 N� 11), ni de los atributos que emanan del art�culo 80 de la Constituci�n Nacional, ni tampoco de los poderes previstos en los art�culos 121 a 122 ib�dem. Estima que no es un reglamento constitucional aut�nomo de los pre�vistos en el numeral 14 del art�culo 120 de la Carta, pues no concu�rren los presupuestos de esta norma. Considera que tampoco es un reglamento de ejecuci�n de la ley, pues para ello es menester la exis�tencia de �sta; en el Decreto 602 no se indica ninguna norma legal y las leyes o decretos que all� se citan ya fueron derogados y, por lo mismo, no son susceptibles de ejecuci�n.

Del examen anterior concluye que el Decreto 602 es un simple decreto ejecutivo ordinario que sinembargo no encuadra dentro de las competencias que se le atribuyen al Gobierno como suprema autori�dad administrativa.

Segundo cargo: Violaci�n del art�culo 76 de la Constituci�n Na�cional por usurpaci�n de la competencia del Congreso. "El demandan�te examina el contenido de las disposiciones acusadas y de all� deduce que se trata de normas con fuerza de ley en sentido material", pues la relativa a la representaci�n de las personas naturales en las Asam�bleas de accionistas y atinente a la atribuci�n de competencia a fun�cionarios p�blicos son cuestiones para cuya regulaci�n la Carta fun�damental le ha confiado la competencia al Congreso Nacional.

Tercer cargo. Violaci�n del art�culo 32 de la Constituci�n por intervenci�n en la empresa privada sin mandato legal.

Afirma el demandante que si se analiza el Decreto 602 desde el punto de vista de las sociedades a las cuales se refiere, constituye un acto de intervenci�n, pues conlleva la participaci�n estatal en la ad�ministraci�n de las mismas. Como quiera que un acto de tal natu�raleza exige mandato legal y �ste no existe, el Decreto 602 es violato�rio del art�culo 32 de la Constituci�n Nacional.

Cuarto cargo: Violaci�n de los art�culos 379, 384 y 394 del C�digo de Comercio, en concordancia con el art�culo 30 de la Constituci�n Nacional, "en cuanto se desconocen derechos adquiridos por accionis�tas de sociedades an�nimas privadas".

Cuando los particulares suscribieron y pagaron acciones en ace�r�as Paz del R�o, en el Banco y en los Fondos Ganaderos, con funda�mento en disposiciones legales de car�cter tributario, adquirieron to�dos los derechos inherentes a la condici�n de accionistas. Por virtud del Decreto 602 de 1976 se le han desconocido esos derechos a quienes, siendo due�os de las acciones no hayan retirado sus t�tulos.

Quinto cargo: Violaci�n de los "art�culos 181, 184 y 419 del C�digo de Comercio. En cuanto el Decreto modifica las regulaciones sobre composici�n de las asambleas de accionistas y sobre represen�taci�n en ellas". Dice el demandante que de acuerdo con las disposi�ciones citadas, solamente los accionistas o sus mandatarios contrac�tualmente designados pueden integrar la asamblea de las sociedades an�nimas; en cambio el Decreto 602 dispone que determinados accio�nistas puedan ser representados por funcionarios p�blicos sin que medie mandato de ninguna especie.

Como el Decreto 602 no indica la norma reglamentada, el de�mandante considera varias hip�tesis:

Primera: Que lo reglamentado, en raz�n de la materia relativa a la representaci�n de acciones suscritas sean las disposiciones que sobre esta materia contiene el C�digo de Comercio. Despu�s de trans�cribir los art�culos 181, 184, 185, 419 y 379 y de confrontarlos con las disposiciones acusadas, concluye que �stas exceden a aqu�llas, en cuanto convierten el derecho de asistir o no a las asambleas en una obligaci�n y transforman la facultad del accionista para otorgar o no, su representaci�n a trav�s del mandato, en una norma imperativa que confiere esa representaci�n a los funcionarios p�blicos all� enu�merados.

Segunda: Bajo el supuesto de que las disposiciones reglamenta�das fueren las enumeradas en el Decreto 602 sobre inversiones sustitutivas, algunas de las cuales han sido derogadas, considera el de�mandante que tambi�n se incurri� en extralimitaci�n de la potestad reglamentaria porque en ellas no se le confiri� al Gobierno la facultad de nombrar representantes de las acciones no reclamadas ni en su texto se consagr� que era el prop�sito del legislador obtener "la par�ticipaci�n activa de la comunidad nacional" en esas empresas.

A prop�sito de los Fondos Ganaderos, sostiene el demandante que, adem�s, las disposiciones acusadas violan los art�culos 28 y 29 de la Ley 5� de 1973 pues el representante del Gobierno ser�a simult�nea�mente representante de los particulares con lo cual se rompe el equi�librio que la misma ley establece entre los accionistas de las clases A y B.

Tercera: Si con la expedici�n del Decreto 602 se pretendi� reali�zar una intervenci�n del Estado en la producci�n, distribuci�n, utili�zaci�n y consumo de bienes y servicios privados, tal acto ser�a violatorio del art�culo 32 de la Constituci�n Nacional por ausencia del mandato legal.

Se constituyeron como tales, los doctores Jorge V�lez Garc�a y H�ctor Juli�n Pineda Mayorga, pero s�lo el primero aleg� de conclu�si�n. Las razones expuestas por el doctor V�lez Garc�a para sustentar la legalidad del decreto son, en resumen, las siguientes:

Finalidad de las leyes que crearon la inversi�n sustitutiva. A este respecto afirma el impugnador de las disposiciones correspondientes persiguen dos objetivos:

"La financiaci�n de empresas de inter�s nacional dedicadas al aprovechamiento y desarrollo de recursos b�sicos para la econom�a del Pa�s y la participaci�n activa de la comunidad nacional en dichos prop�sitos".

M�s adelante dice que, si bien se logr� el objetivo de la capita�lizaci�n dirigida o forzosa, el de la participaci�n activa se ha visto frustrado, pues una gran masa de accionistas, "ni siquiera se han acercado a retirar los t�tulos correspondientes y, por ende, no han intervenido ni personalmente, ni por medio de representantes en la orientaci�n de la empresa", con las consecuencias siguientes:

"La carencia de inter�s de los contribuyentes convertidos en accionistas puede determinar la frustraci�n de los objetivos de la empresa por dos maneras: porque una minor�a audaz imponga su voluntad, no siempre compatible con las verdade�ras metas nacionales de la empresa; o porque tambi�n una mi�nor�a especuladora adquiera lotes de acciones antes pertenecien�tes a socios activos y torne la empresa en instrumento de espe�culaci�n para beneficio exclusivo de grupos financieros privados. En esta forma, la empresa ideada para constituir un gran mo�tor del desarrollo nacional, con el esfuerzo de toda la comunidad, queda reducida a foco de especulaci�n y enriquecimiento de unos pocos. Podr�a objetarse que este riesgo es apenas una consecuen�cia natural de la econom�a de mercado y de la libre empresa. Hay que distinguir varias situaciones, a saber: 1o) Si el grupo financiero se configura dentro de las reglas corrientes, es decir, obteniendo por compra las acciones de la mayor�a efectiva de los socios (de los contribuyentes totales, activos y pasivos, par�ticipantes y renuentes, ejercitantes de sus derechos sociales y abstinentes de tal ejercicio), no cabr�a reparo desde el punto de vista legal; 2o) Pero si tal grupo logra su consolidaci�n y predo�minio exclusivamente dentro de los accionistas activos, sin con�sideraci�n por los intereses de los socios pasivos, que no han re�tirado sus acciones, el peque�o grupo dominante no expresa real y aut�nticamente la voluntad de la sociedad, j los intereses de la masa de los no participantes se hallar�n completamente des�protegidos; 3o) Si, como ya se dijo, la empresa pertenece a un sector vital del desarrollo del pa�s, y su formaci�n ha sido obra del esfuerzo general acometido por los contribuyentes, mal puede considerarse equitativo y ben�fico para la comunidad que su sa�crificio vaya a enriquecer a un grupo privado; 49) Todav�a m�s: si el esfuerzo de la comunidad entera que persegu�a una meta de desarrollo nacional no logra su objetivo, debido a que, mucho antes de alcanzarlo, los recursos y disponibilidades se dedican a la retribuci�n especulativa de las acciones adquiridas por el gru�po dominante, resulta evidente que a la postre el inmenso sacri�ficio nacional se hizo en aras de unos pocos y que la brecha del desarrollo que por tal sacrificio trat� de llenarse va a subsistir en perjuicio de la Naci�n".

"La contribuci�n forzosa y el compromiso coercitivo de la comunidad para el financiamiento de Paz del R�o aparecen des�pu�s, entre otras normas, en los Decretos Legislativos 4051 de 1949, 702 de 1954 y 285 de 1955, adoptados como leyes perma�nentes, y en los Decretos Leyes 1392 de 1961 y 926 de 1962; y en cuanto al Banco y los Fondos Ganaderos, en el par�grafo del art�culo 59 de la Ley 26 de 1959".

Dice que con la expedici�n del decreto acusado el Gobierno per�sigue "atraer la atenci�n de los interesados sobre bienes (acciones) pertenecientes a su patrimonio privado, a fin de que participen acti�vamente en la gesti�n de sociedades de trascendencia nacional y que gracias a sus disposiciones se ha logrado incrementar en forma sorpredente el reclamo de t�tulos. Lo anterior significa que el decreto acusado debe considerarse como un instrumento jur�dico que el Go�bierno consider� necesario para lograr la realizaci�n de una de las finalidades de las disposiciones legales sobre inversiones sustitutivas que, hasta ese momento no se hab�a logrado ejecutar, lo cual permite catalogar sus disposiciones como reglamentarias de la ley.

No obstante, sostiene el doctor V�lez Garc�a que el ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n Nacional le presta tambi�n s�lido fun�damento jur�dico al Decreto 602, pues las empresas a las cuales se refieren sus disposiciones han captado y manejan ahorro privado pa�ra el cumplimiento de sus objetivos relacionados con la extracci�n y elaboraci�n sider�rgica y con el cr�dito para la industria ganadera.

"Es cierto que el art�culo 184 del C�digo de Comercio, con�sagra una facultad. Pero tambi�n es cierto que todas las facul�tades conferidas por el derecho implican, precisamente por tratar�se de facultades, la opci�n entre ejercerlas o abstenerse de hacerlo. En consecuencia, si el titular de una facultad deja voluntariamente de ejercerla, no puede colegirse de ello que la disposici�n que, en aras del bien com�n, supla tal omisi�n, vulnera la ley que otorga la fa�cultad. Suplir el ejercicio omitido de una facultad no es violarla, sino, por el contrario, coadyuvarla haciendo que tal facultad cumpla su prop�sito. La violaci�n s�lo aparecer�a de manera ma�nifiesta si el titular de la facultad quisiera ejercerla o estuviera ejerci�ndola, y el acto acusado se la hubiera arrebatado, d�ndole representaci�n a otra persona.

7. En vista de la acci�n u omisi�n que emanan de una facul�tad, no es exacto afirmar que una potestad se ha trocado en obli�gaci�n en el caso del art�culo 184 con relaci�n al Decreto 602 sobre representaci�n de acciones no retiradas. La proposici�n co�rrecta es la de que la abstenci�n en el uso de una facultad ha sido suplida mediante la representaci�n de los asociados omitentes en �l retiro de sus acciones, por tanto en el ejercicio de su facultad de hacerse representar. El fen�meno reflejado por el Dto. 602 consiste exclusivamente en que la abstenci�n en el uso de una facultad ha sido suplida por el Gobierno, mediante una representaci�n "ad hoc" para salvaguardiar tanto los intereses del socio omitente como de la comunidad entera, en empresas b�sicamente vincula�das al bien com�n".

El Se�or Agente del Ministerio P�blico hace en 43 p�ginas una larga transcripci�n de todas las piezas fundamentales de los pro�cesos acumulados y no oculta cierta perplejidad cuando se refiere a los razonamientos de la parte impugnadora y expresa "que en verdad no resulta f�cil aceptar a primera vista de parte de qui�n se encuentra la raz�n".

M�s adelante dice que en las disposiciones legales que cita la parte impugnadora como normas reglamentadas, no se encuentra ninguna que contemple "sustancialmente lo concerniente a la repre�sentaci�n, por lo cual el decreto 'acusado' no viene a reglamentar, sino a llenar un posible vac�o o a sustituir una norma, lo cual no corresponde a dicha facultad", de donde concluye que es violatorio del art�culo 120 numeral 3o de la Constituci�n Nacional, por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

"Si en la misma forma se siguen analizando los argumentos ex�puestos en pro y en contra de lo que se demanda, no obstante que no puede desconocerse la muy plausible finalidad pretendida con el De�creto 602 de 1976, no encuentra esta Fiscal�a, ni en los argumentos esgrimidos por los impugnantes, ni en otros diferentes, manera de refutar los muy abundantes y serios aducidos por los demandantes y principalmente los expuestos por el doctor Hern�n Toro Agudelo en el concepto que se alleg� al expediente.

Por todo lo anterior este despacho considera que debe accederse a la nulidad pretendida por los diferentes demandantes"

Dos a�os despu�s de la expedici�n del A. L. de 1936, en cuyo art�culo 1� se instituy� la intervenci�n del Estado en la econom�a por medio de leyes, El Congreso Nacional expidi� la Ley 97 de 1938 en virtud de la cual se dispuso que el gobierno procediera "a organizar el establecimiento de f�bricas para la elaboraci�n de hierro y acero usando cualquiera de los procedimientos conocidos, conforme a la t�cnica moderna, de manera que se asegure una producci�n suficiente y continua, teniendo en cuenta los estudios geol�gicos y de toda clase, ya verificados si los hubiere, respecto de las regiones donde se encuen�tren los respectivos yacimientos, (art�culo 1o). Para tal efecto se facult� al Gobierno para gestionar la formaci�n de empresas con el fin indicado o destinadas a la elaboraci�n del hierro y del acero pro�ducido en dichas plantas, suscribiendo en las Compa��as que al efec�to se constituyan, hasta el 51% de las acciones (art�culo 2o) o tam�bi�n mediante el establecimiento directo de f�bricas o empresas por parte del gobierno (art�culo 3�).

El legislador del a�o 38 dispuso, pues, una intervenci�n estatal en un sector muy importante de la econom�a nacional, como es el de la industria sider�rgica, con unas caracter�sticas muy notorias de pro�fundidad, en cuanto no la limit� a simples actos de est�mulo, sino que le estructur� en forma tal que el Estado asumiera, por s� solo o con la colaboraci�n del capital privado, la formaci�n de empresas y la explotaci�n consiguiente.

En el lapso comprendido entre 1938 y el acto Legislativo de 1945, el Gobierno no cre� ninguna empresa con capital puramente estatal, ni con la colaboraci�n del capital privado, en orden a la ejecuci�n de la Ley 97. Tal era la situaci�n, cuando se expidi� el Acto Legislativo de 1945 por el cual se le introdujo una reforma importante a la norma sobre intervenci�n econ�mica, a saber: que �sta deb�a realizarse por mandato del legislador y no por medido de leyes como antes se ten�a previsto, con lo cual se ampli� la competencia gubernamental en el proceso intervencionista, seg�n ha tenido oportunidad de expli�carlo esta Sala en sentencias anteriores, como la dictada el seis de mayo de 1974, expediente 1836, Consejero ponente: doctor Alfonso Arango Henao. All� se expresa al respecto, lo siguiente:

"Conforme al art�culo 32 de la Constituci�n Nacional, el ejercicio mismo del poder interventor que, en esencia, consiste en la determinaci�n de los medios para su realizaci�n, le corres�ponde al Gobierno. Esto qued� completamente definido en virtud del Acto Legislativo de 1945 que cambi� la expresi�n "intervenir por medio de Leyes" por la intervenci�n "por mandato de la ley". Entonces se oper� un traslado de competencia normativa, del Congreso al Gobierno. Durante la vigencia del A. L. N� 1o de 1936 era de la competencia del Congreso no s�lo la definici�n pol�tica sobre la oportunidad o la conveniencia de intervenir sino tambi�n el se�alamiento de los medios a trav�s de los cuales se har� operante la intervenci�n, de forma que al Gobierno no le incumb�a �nicamente la ejecuci�n de la ley y la expedici�n de los reglamentos necesarios para tal efecto, en ejercicio de su funci�n administrativa ordinaria y corriente (Constituci�n Na�cional 120-3) (ver sentencia de la Corte Suprema de Justicia, sep�tiembre 4 de 1939 Gaceta Judicial Tomo XLVIII p�g. 610, y ss). Pero el constituyente del a�o 45 consider� que no era el Congreso sino el Gobierno, el �rgano estatal adecuado y mejor equipado para seleccionar los medios convenientes y eficaces para realizar la intervenci�n y, estim� adem�s, que esos medios dada la versatibilidad de los hechos sociales y econ�micos, no deb�an tener la rigidez intr�nseca de las leyes sino la agilidad propia de los actos del Gobierno. Por ello procedi� a instituir una redistribuci�n de competencias en la materia, reservando al Congreso �nicamente la facultad de conferir el mandato de la intervenci�n, vale decir, la atribuci�n de hacer el juicio pol�tico sobre la conveniencia, necesidad u oportunidad de la intervenci�n, dejando en manos del Gobierno todas las atribuciones necesarias para su efectividad. Lo anterior signific� que el Gobierno adquiriera un poder nor�mativo que antes le correspond�a al Congreso, es decir que la Constituci�n le otorg� a aqu�l, facultades de normaci�n jur�dica con fuerza equiparable a la ley. En otros t�rminos, que los de�cretos por medio de los cuales el gobierno determina los medios para realizar la intervenci�n tienen fuerza de ley y, por lo mismo, son instrumentos jur�dicos id�neos para derogar disposiciones legales, siempre y cuando no rebasen el �mbito material de la intervenci�n se�alado en el mandato conferido por el Congreso. Sinembargo, despu�s de la Reforma Constitucional de 1968, tal virtualidad y jerarqu�a jur�dicas aparecen modificadas en un doble sentido. De una parte por la consagraci�n de una catego�r�a superior de leyes, que se sit�an en un puesto intermedio en�tre la Constituci�n y la legislaci�n corrientes, a saber: Las nor�mas org�nicas del presupuesto nacional, las que determinan la estructura general de la administraci�n, los estatutos b�sicos de los entes paraestatales, los que contienen las normas generales sobre organizaci�n del cr�dito p�blico, sobre cambio internacio�nal y comercio exterior, sobre modificaci�n de aranceles, tarifas y dem�s disposiciones concernientes al r�gimen de aduanas. A �stas es preciso agregar las disposiciones que fijan los planes y programas de desarrollo econ�mico y social a que deba someterse la econom�a nacional y los de obras p�blicas; pues se trata en estos casos de una normatividad fundamental que implica unas decisiones b�sicas para la organizaci�n y orientaci�n del Estado, es decir, los pilares de una pol�tica general cuyo se�alamiento, en prin�cipio, debe corresponder en una democracia como la nuestra, a los �rganos de la representaci�n nacional, a menos que �sta, por un acto pol�tico suyo, habilite al Gobierno para dictar esa norma�tividad, por medio de una ley que revista, "pro tempor�', al Pre�sidente de la Rep�blica de precisas facultades extraordinarias, o de que ocurra la hip�tesis prevista en el pen�ltimo inciso del art�culo 80 de la Carta, o, en fin, que sobrevenga la situaci�n contemplada en el art�culo 122 y se declare el estado de emer�gencia. El Gobierno no podr�a, en uso de las facultades de inter�venci�n, modificar las normas legales de que se ha hecho m�rito, o sustituir al legislador ordinario en caso de que �ste no los haya expedido, salvo que lo haga a trav�s del mecanismo de las fa�cultades extraordinarias como qued� apuntado. Correlativamen�te con esta limitaci�n del uso de la facultad interventora, se tiene que la potestad reglamentaria (art�culo 120-3) resulta am�pliada por obra de la reforma de 1968, en cuanto el Gobierno tiene en las materias de que se trata (Leyes cuadro, Ley del plan) un amplio poder reglamentario para darles cumplida ejecuci�n.

La subordinaci�n de los atributos gubernamentales de inter�venci�n a los planes econ�micos y sociales o de obras p�blicas est�, adem�s, reforzada de manera expresa en la Carta cuando en el art�culo 32 se indica, como uno de los fines de la intervenci�n, que el desarrollo integral se alcance a trav�s de la planificaci�n. No obstante, esto no significa que la inexistencia del plan de desarrollo econ�mico haga imposible la intervenci�n Estatal. La Constituci�n propugna el desarrollo planificado, pero si por cual�quier circunstancia a�n no se hubiere expedido el plan, el Es�tado, as� sea sin el orden y la coordinaci�n apetecidas, debe aten�der su funci�n esencial de procurar el desarrollo econ�mico y el "objetivo principal' y �ltimo de realizar "la justicia social y el mejoramiento arm�nico e integrado de la comunidad y de las clases proletarias en particular".

"Por consiguiente dentro de la normatividad que se�ala el art�culo 32 el Gobierno como ejecutor del mandato de interven�ci�n dentro de la �rbita que en �l se le se�ale, puede dictar de�cretos con fuerza de ley para determinar los medios de interven�ci�n y para lograr las finalidades generales que consagra el ar�t�culo en cuesti�n y los fines inmediatos que persiga el mandato del Congreso, con las salvedades antes apuntadas, y las que na�cen de las competencias constitucionales exclusivas del Congreso".

En sentencias de febrero 4 de 1976 y de febrero 3 de 1978 se ex�pres� ese mismo criterio. A la primera de ellas pertenecen los siguien�tes apartes:

"En el ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n, norma nueva adoptada en la reforma constitucional de 1968, se consagra una funci�n gubernamental que en el texto mismo se califica co�mo de intervenci�n sobre una materia de indiscutible contenido econ�mico, como son 'las actividades de personas naturales y ju�r�dicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversi�n de los fondos provenientes del ahorro privado', o sea que se trata de una funci�n de intervenci�n econ�mica. Esta ex�presi�n tiene en nuestro derecho constitucional un sentido y un alcance perfectamente definidos en el art�culo 32 de la Carta, en el cual se se�alan no solamente el objeto de la intervenci�n esta�tal en la econom�a, sino tambi�n sus fines intermedios y �ltimos. Bajo una concepci�n pol�tica que reconoce y garantiza el princi�pio de la libre empresa y de la iniciativa privada dentro de los l�mites del bien com�n, pero que, a la vez, le reserva al poder p�blico ' la direcci�n general de la econom�a la Carta no puede menos de concederle a aqu�l la competencia de intervenir en la producci�n, distribuci�n, utilizaci�n y consumo de los bienes y de los servicios, para lograr el desarrollo arm�nico o integral de la comunidad y realizar en ella la justicia social a trav�s de medios que permitan su racionalizaci�n y su planificaci�n. Tal es, pudie�ra decirse, la filosof�a de la intervenci�n econ�mica, aplicable cuando quiera que la Constituci�n o la ley se refieran al fen�meno, ya sea con esta calificaci�n, como se hace en el art�culo 120-14, o con otra expresi�n an�loga. Si el art�culo �ltimamente citado ha�bla de intervenci�n en una materia de indiscutible contenido eco�n�mico, no puede el int�rprete desatender el sentido propio que a esa expresi�n le ha asignado el constituyente, ni tratar de enten�der la funci�n que all� se atribuye como algo divorciado sustancialmente de los principios generales contenidos en el art�culo 32.

"Las palabras de la ley se entender�n en su sentido natural y obvio seg�n el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias se les dar� en �stas su significado legal" (art�culo 28 de la Cons�tituci�n Nacional) y que "el contexto de la ley servir� para ilus�trar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armon�a" (art�culo 30 ib�dem).

Si se repasan los antecedentes del ordinal 14 en estudio, se advierte que el germen de la disposici�n se encuentra en una su�gerencia del senador Tovar Concha cuando, a prop�sito del exa�men de la facultad presidencial contenida en el numeral 15 del art�culo 120 sobre inspecci�n y vigilancia de los bancos e institu�ciones de cr�dito, expres� la conveniencia de darle una mayor profundidad, instituyendo una especie de interventor�a "para rea�lizar una labor en el Banco de Emisi�n en concordancia con el principio de planificaci�n de la moneda". A ello replic� el senador Restrepo Piedrah�ta que el t�rmino inspecci�n es muy policivo y que el poder interventor se encuentra consignado por el art�culo 32. A esta altura del debate el senador Tovar Concha perfila ya una iniciativa y dice que lo que �l insin�a "es una intervenci�n racionalizadora o planificadora" como una funci�n propia del Presidente para cuyo ejercicio no sea menester un mandato de la ley; agreg� el mismo senador la conveniencia de extender esta nueva funci�n a otras entidades como las del ramo de seguros, los fondos mutuos de inversi�n, las empresas capitalizadoras. Co�mo consecuencia de todo ello, en la sesi�n del 10 de noviembre de 1956 se aprob� como numeral 14 del art�culo 120 una nueva fun�ci�n presidencial concebida en los siguientes t�rminos: "Ejercer la intervenci�n necesaria en el Banco de Emisi�n y las sociedades de inversi�n". Al numeral 15 se le introdujo entonces una modi�ficaci�n consistente en suprimir de su enunciaci�n al Banco de Emisi�n y agregarle la expresi�n, los dem�s, para calificar a los establecimientos de cr�dito sometidos a la inspecci�n y vigilancia gubernamental (ver actas Nus. 34 y 76 de los Anales del Congreso). Seis d�as despu�s se modific� la f�rmula adoptada as�: "Ejercer como atribuci�n constitucional propia la intervenci�n necesaria en el Banco de Emisi�n y en las actividades de inversi�n de capi�tales", para relievar que esa funci�n no comprend�a solamente a las sociedades de capital, sino tambi�n a las de personas, tanto nacionales como extranjeras (ver acta 36, Anales N� 80 junio 20 de 1967, p�ginas 1234/1235).

Posteriormente vuelve a reconsiderarse la cuesti�n a solicitud del senador Restrepo Piedrah�ta, porque �l estima poco precisa la frase "actividades de inversi�n de capitales" y propone sustituir�la por la siguiente: "intervenir en las actividades de personas naturales o jur�dicas que tengan por objeto el manejo o aprove�chamiento y la inversi�n de los fondos provenientes del ahorro privado". El mencionado senador sustent� su proposici�n as�:

"Quiero recordar que al aprobar esta enmienda no tuvimos fortuna en precisar en las palabras el criterio que ten�amos acerca de CIERTAS actividades de inversi�n de capital. Y a esta expre�si�n llegamos de manera muy apresurada. No se nos oculta que la expresi�n tal como est� 'actividades de inversi�n de capitales' ES DE TAL AMBIG�EDAD Y DE TAL AMPLITUD que no se aviene a s� misma con el actual r�gimen constitucional colombia�no. INVERSION DE CAPITAL PUEDE SER DESDE LA COMPRA DE UN SEMOVIENTE O UN TERRENO HASTA LAS MAS COM�PLEJAS OPERACIONES FINANCIERAS O INDUSTRIALES. Hay conciencia en la Comisi�n de que esto HAY QUE PRECISARLO O CIRCUNSCRIBIRLO manteniendo el criterio inicial, y en conse�cuencia, despu�s de haber estudiado el punto con expertos en estas materias, me he permitido redactar este texto sustitutivo, o sea el ya copiado atr�s y que es el texto definitivo y actual del numeral 14 del art�culo 120".

En repetidas ocasiones, durante el debate, el senador Dar�o Echand�a plante� la inquietud sobre la inutilidad del precepto propuesto y la tautolog�a que se derivar�a de su consagraci�n, pues si se trataba de una intervenci�n del Estado, nada nuevo se institucionalizar�a si en el art�culo 32 se prescribe que la inter�venci�n requiere mandato, otorgado por medio de la ley. As� se expres� el distinguido senador:

"�Ejercer la intervenci�n Lo que pasa con la intervenci�n es que el otro art�culo dice que es por mandato de la ley, y que aqu� se trata de la definici�n o enumeraci�n de las funciones que le corresponden por la Constituci�n al Presidente de la Rep�blica en el contralor (sic) que aprobamos ante el Gobierno tiene dere�cho de intervenir por mandato de la ley. Esta inspecci�n es sin ley, es una facultad constitucional del Gobierno, la otra la interven�ci�n es por mandato de la ley.

Yo lo que digo es esto: si la intervenci�n que se va a ordenar aqu� o a autorizar, va a ser la del art�culo 32, es decir por man�dato de la ley, s� sobra repetir aqu�, porque la intervenci�n del art�culo 32 es universal, sobre todos los bienes y servicios p�blicos y privados para racionalizarlos. El art�culo indudablemente est� de acuerdo con las nuevas disposiciones.

Doctor: yo lo que quiero es que me haga el favor de precisar�me esto: vamos a ordenar aqu� la intervenci�n. Es la misma in�tervenci�n del art�culo 12 (sic) es decir, requiere mandato de la ley o es una autorizaci�n constitucional que se le da al Gobierno, sin intervenci�n del legislador; una autorizaci�n constitucional para el Presidente de la Rep�blica sin autorizaci�n del poder le�gislativo. Porque si fuera por mandato de la ley s� no se necesitar�a".

Esta consideraci�n del senador Echand�a y la insistencia del Senador Tovar Concha de que la intervenci�n proyectada no de�ber�a requerir el mandato previo del legislador, determinaron que se agregara a la f�rmula hasta entonces acordada el calificativo de "atribuci�n constitucional propia" del Presidente, con lo cual qued� estructurada una funci�n gen�ricamente intervencionista, pero con un r�gimen espec�fico en cuanto que su ejercicio no re�quer�a mandato previo.

Estos antecedentes permiten concluir que la nueva funci�n que se creaba no era de simple inspecci�n y vigilancia sino de in�tervenci�n, como se la calific� expresamente y que ese tipo de intervenci�n no era de naturaleza diferente a la del art�culo 32; s�lo que para ejercerla no se exig�a el mandato previo del legis�lador y por ello se la institu�a como atribuci�n constitucional pro�pia del Gobierno.

Contra la opini�n que, a pesar de estos antecedentes, conti�n�a insinu�ndose en el sentido de calificar la nueva funci�n creada en 1968 como una especie de inspecci�n y vigilancia, ampliada o profundizada, hay adem�s un argumento incontrovertible, a jui�ci� de la Sala: que si tal hubiera sido el prop�sito de los constitu�yentes no habr�a sido menester una reforma constitucional para lograrlo; mediante una simple reforma de la legislaci�n ordina�ria, el Congreso, con plenas facultades constitucionales para ha�cerlo, hubiera podido mediante una simple ley asignarle al Go�bierno mayores poderes para el ejercicio de la funci�n de inspec�ci�n y vigilancia sobre el Banco Emisor y las instituciones de cr�dito dedicadas al manejo del ahorro privado, pues le compete al Congreso se�alar el cauce, los canales, la intensidad, etc., de aquella funci�n que el Gobierno ha de ejercer conforme a las leyes. Bast� que en la misma legislatura de 1968, advirtiera el Congreso la necesidad de dotar al Gobierno de poderes m�s am�plios de inspecci�n y vigilancia sobre las sociedades que se dedi�quen a "actividades de enajenaci�n de inmuebles dentro de planes o programas de urbanizaci�n o construcci�n de viviendas, cual�quiera que sea el sistema adoptado, as� como de las consistentes en el otorgamiento de cr�dito para la adquisici�n de lotes o vivien�das o para la construcci�n de las mismas" para que se expidiera la Ley 66 de 1968, en virtud de la cual se facult� al Gobierno hasta para tomar posesi�n de los negocios, bienes y haberes de tales personas, disponer su liquidaci�n, el embargo y secuestro de bie�nes, etc. en este' caso el legislador consider� que dentro de su atribuci�n constitucional de regular el ejercicio de la funci�n de inspecci�n y vigilancia sobre los establecimientos de cr�dito y las sociedades mercantiles pod�a dotar al Gobierno de ampl�simos poderes para proteger a los usuarios de este tipo de cr�dito y de servicios. Entonces, si lo que se pretend�a con la propuesta del doctor Tovar Concha y con la f�rmula adoptada por la comisi�n era algo de alcance igual o an�logo, como sostienen algunos, cu�l era la necesidad de la reforma del numeral 15 del art�culo 120�

La intervenci�n del Estado en la econom�a es una ingeren�cia del poder p�blico en una cualquiera de las fases del proceso econ�mico, con el fin de producir consecuencias o efectos, tambi�n de tipo econ�mico y que se traduce en limitaciones de la actividad privada, o de la libre empresa. Difiere sustancialmente de otro tipo de ingerencias del mismo poder p�blico en las actividades privadas con finalidades que no tienen un sentido econ�mico, al menos directamente sino una significaci�n de prevaleciente al�cance jur�dico, para conciliar el ejercicio de la libertad individual con la libertad de los dem�s y con los derechos de la comunidad. De este �ltimo tipo son los diversos controles que en nuestra Cons�tituci�n se conocen bajo la denominaci�n gen�rica de inspecci�n y vigilancia (art�culos 36, 39, 41, 120 numerales 12, 15, 19) y que son como la emanaci�n natural de la soberan�a dentro de la concepci�n tradicional del Estado liberal.

En cambio, la intervenci�n en la econom�a responde a un nuevo atributo estatal que resulta del papel activo que debe asu�mir el poder p�blico para procurar que la libertad no sea algo puramente formal, sino una verdadera realidad, un hecho aut�n�tico en la vida social. Por ello la intervenci�n desborda el simple control de la pura legalidad y se expresa en actos que persiguen un resultado econ�mico concreto: aumento de la producci�n, in�cremento cualificado de la misma, redistribuci�n del ingreso, au�mento del poder adquisitivo del consumidor o de la demanda, etc.

Los medios para realizar la intervenci�n son de una gran variedad cualitativa y su intensidad puede ser mayor o menor se�g�n lo permita la concepci�n del Estado que se haya adoptado en la Carta fundamental. Pueden consistir en simples est�mulos a la iniciativa privada (tributarios o de otra clase), de fomento a trav�s de asistencia t�cnica y de cr�dito, de auxilios oficiales; puede consistir en una actividad de organizaci�n y de coordina�ci�n para canalizar y encauzar la producci�n hacia determinados objetivos mediante la institucionalizaci�n de instrumentos adecua�dos para el efecto; pueden manifestarse tambi�n en el estableci�miento de controles de precios, de tarifas o de calidades. Ya en un plano de mayor profundidad, esos medios pueden expresarse en una coparticipaci�n del Estado con la iniciativa privada, a trav�s de las llamadas empresas de econom�a mixta, o en la or�ganizaci�n de empresas puramente estatales que entren en com�petencia con los particulares dedicados a la misma actividad (em�presas industriales y comerciales del Estado) y que, incluso im�pliquen la eliminaci�n de esa concurrencia en determinados sec�tores de la econom�a, porque se considera que dada la trascenden�cia social de la necesidad, sea aconsejable que el Estado asuma exclusivamente la prestaci�n de los servicios que deban satisfa�cerla. En este orden de ideas la intervenci�n estatal ha llegado en el mundo contempor�neo hasta la socializaci�n de los medios de producci�n, como ocurre en los Estados socialistas.

Es evidente que en Colombia no es constitucionalmente po�sible que la intervenci�n del Estado pueda alcanzar este �ltimo grado, m�xime si nuestra organizaci�n pol�tica parte del supues�to, reconocido hoy de manera expresa en la Carta y garantizado en ella, de la existencia de la iniciativa privada y de la libertad de empresa. Pero como al Estado se le asigna una funci�n de di�recci�n general de la econom�a para procurar el bien com�n, en raz�n de lo cual se le reconoce aptitud para tomar ingerencia ac�tiva en el proceso econ�mico, es indiscutible que resultan jur�di�camente factibles las formas restantes de intervenci�n.

En ciertos campos, como el del transporte f�rreo, los servicios de energ�a, acueducto, las comunicaciones telef�nicas, telegr�ficas y postales, la intervenci�n estatal ha significado el desplazamien�to total de la iniciativa privada. En otros, como la industria bancaria, el Estado concurre con ella, a trav�s de instituciones oficia�les de cr�dito; en la esfera comercial se han instituido organismos de distribuci�n de productos esenciales de consumo, tambi�n con�currencia con la iniciativa privada. En la producci�n de bienes el Estado participa con la iniciativa privada en la creaci�n de empresas (miner�a, hidrocarburos industriales del acero, etc).

Obviamente, las otras formas de intervenci�n que presentan un grado inferior de intensidad, son igualmente factibles dentro de nuestra organizaci�n constitucional.

Se ha ensayado la breve descripci�n que antecede, no s�lo para relievar la diversa tipolog�a que presentan los medios a tra�v�s de los cuales se puede realizar la intervenci�n estatal, sino tambi�n para mostrar objetivamente que ellos est�n destinados a obtener cambios efectivos en el proceso econ�mico, que su adop�ci�n comporta limitaciones m�s o menos profundas en la gesti�n empresarial y que, por consiguiente, entra�an restricciones en el ejercicio de la libre iniciativa privada. Resulta entonces patente la sustancial diferencia con los controles de tipo puramente legal a los cuales se hizo referencia antes.

"En el proceso de intervenci�n econ�mica del Estado se dis�tinguen con claridad tres tipos diferentes de decisi�n, a saber: en un primer momento debe hacerse un juicio sobre la necesidad, la conveniencia o la oportunidad de la intervenci�n; la decisi�n correspondiente es de naturaleza pol�tica y habida cuenta de ello, el art�culo 32 de la Constituci�n Nacional se la atribuye al Con�greso, quien la adopta mediante la ley que confiera el mandato de intervenci�n y se�ale el �mbito econ�mico que ella deba cubrir y los fines espec�ficos que deben perseguirse. En una segunda fase corresponde elegir los medios id�neos para alcanzar los fines es�pec�ficos previstos en la ley del mandato; antes de la reforma cons�titucional de 1945, esta decisi�n tambi�n era de competencia del Congreso, seg�n doctrina de la Corte Suprema de Justicia con�tenida en sentencia del 4 de septiembre de 1939 G. J. N� 1950, p�gina 611. Pero como en el a�o 45 estim� el constituyente que la rama ejecutiva era la mejor dotada para la elecci�n de tales medios y, en atenci�n a que �stos deb�an tener una versatilidad compatible con el ritmo del proceso econ�mico, versatilidad que no pod�a darle la ley formal, se le asign� esta funci�n al Gobierno.

Como quiera que la selecci�n de medios supone necesariamen�te limitaciones a la actividad que las leyes le hayan reconocido a los particulares, resulta indiscutible que la nueva competencia asignada, conlleva un poder normativo con fuerza equivalente a la de ley formal, porque de no ser as�, el ejercicio de la atribuci�n ejecutiva quedar�a menguado y, en la generalidad de las veces, podr�a tornarse imposible. Por consiguiente, es preciso concluir que los decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de la potestad de intervenci�n econ�mica tienen fuerza de ley".

La Ley 97 de 1938, de suyo constituye un mandato para inter�venir en la industria del hierro y del acero, por manera que la refor�ma constitucional del a�o 45 sobre intervenci�n del Estado en la Econom�a, no implic� su derogaci�n sino m�s bien una ampliaci�n de facultades para el Gobierno, que dispondr�a en adelante no s�lo de atributos reglamentarios, sino de competencia para dictar normas con fuerza de ley, necesarias para la debida ejecuci�n del mandato. Por consiguiente y en estricto rigor, el Gobierno dispuso a partir de 1945 de los m�s amplios instrumentos jur�dicos para intervenir en la industria sider�rgica mediante la creaci�n y organizaci�n de empre�sas estatales o de econom�a mixta, Sinembargo el Congreso consider� conveniente disponer por medio de una ley especial, la 45 de 1947, la creaci�n de la Empresa Sider�rgica Nacional de Paz de R�o, quiz�s porque la trascendecia y la magnitud del empe�o exig�an un gran compromiso nacional. De esta suerte, se sum� al mandato amplio de la Ley 97 de 1938, el concreto y espec�fico de la Ley 45 de 1947.

En la legislatura de 1948, que dio forma de ley ordinaria al De�creto Extraordinario 3123 de 1948, se acogi� el criterio expresado por el Gobierno en dicho Decreto, y conforme al cual la Empresa Sider�r�gica Nacional de Paz de R�o "responde a urgentes necesidades de orden p�blico econ�mico por la transformaci�n que dicha empresa est� llamada a operar en el desarrollo industrial de la Naci�n....; que con el efectivo desarrollo de la Empresa Sider�rgica se lograr�a el inmediato mejoramiento de la balanza internacional de pagos, ac�tualmente afectada por el �xodo de divisas destinadas a la adquisi�ci�n de art�culos de hierro y acero, con detrimento de la econom�a nacional; que es un deber del Estado fomentar y facultar la forma�ci�n de empresas que como la Sider�rgica Nacional de Paz de R�o, ofrece oportunidades propicias al capital, tanto nacional como ex�tranjero para inversiones seguras y lucrativas y que adem�s redun�den en beneficio efectivo de la comunidad, y que los resultados favo�rables al pa�s, que se derivar�an del desarrollo de esta empresa, com�pensar�n ampliamente las garant�as y exenciones que se otorguen a los inversionistas nacionales y extranjeros" (Considerandos del De�creto 3123 de 1948, cuyas disposiciones forman el articulado de la Ley 95 de 1948).

Bajo el mismo criterio se dict� el Decreto 4051 de 1949, por medio del cual se implant� un nuevo sistema para la financiaci�n de industria Sider�rgica sobre la base del recaudo del 50% del impuesto adicional establecido en la Ley 85 de 1946 para los contribuyentes del impuesto de renta y complementarios, que se invertir�a en el pago de las acciones suscritas por el Estado en la Empresa Sider�rgica Nacional de Paz de R�o S. A. (art�culos 1� y 29 del Decreto 4051). De este impuesto se exoner� a los contribuyentes que comprobaran la adquisici�n para s�, de acciones de la Empresa por un monto equivalente al del impuesto adicional (art�culo 4� ib�dem). Posteriormente se dispuso que la suscripci�n de estas acciones se atender�a con las acciones del Gobierno Nacional que manejaba el Banco de la Rep��blica, en calidad de fideicomisario y se elev� el impuesto adicional del 2y2% al 4%. (art�culos 9� y 12 del Decreto 285 de 1955).

En un principio las acciones que se adquieran para obtener la exoneraci�n del impuesto no fueron negociables en el mercado (Art. 2� Decreto 261 de 1950), pero luego se les restituy� su negociabilidad (art�culo 1� del Decreto 2187 de 1951).

La finalidad de la pol�tica adoptada en los decretos precitados, era clara: una empresa de tanta transcedencia para la econom�a na�cional, reclamaba la participaci�n activa del mayor n�mero posible de colombianos, pero �sta dadas las circunstancias s�lo se alcanzar�a mediante el empleo de alg�n medio, en cierta forma compulsivo que garantizara, adem�s, una fuente permanente de financiaci�n.

De esta manera, buena parte de la inversi�n estatal ser�a susti�tuida por la inversi�n particular de los contribuyentes que hicieran uso de la opci�n legal, sin perjuicio de algunas acciones que conser�var�a el Estado (788.069 actualmente) representativas del precio de venta del ferrocarril Sogamoso Paz de R�o (Decreto 1442 de 1951) y de los t�tulos o acciones expedidos por concepto del impuesto adicio�nal de la renta, en los casos en que el contribuyente no hubiera he�cho uso de la opci�n de comprar acciones. Este volumen de acciones del Estado se incrementar� notablemente cuando se perfeccione la operaci�n prevista en el Decreto 00323 de 1951, conforme a la cual, el Estado aportar� a la empresa los derechos que a cualquier t�tulo le pertenezcan en los yacimientos de hierro, carb�n, calizas y dem�s sustancias minerales situados en la zona de explotaci�n y recibir� como precio de la cesi�n y de los minerales explotados hasta ahora, el equivalente en acciones de la empresa.

Es indiscutible que esta pol�tica signific� una sustituci�n muy apreciable de la inversi�n p�blica por la privada, con el fin de vin�cular al mayor n�mero de colombianos en una empresa de tanta significaci�n nacional y de garantizar, por este medio, la solidez de su financiaci�n, pero de ninguna manera puede interpretarse como si el Estado hubiere dejado de considerar a la Industria Sider�rgica como pilar fundamental del desarrollo industrial y a Paz de R�o como empresa clave para la econom�a nacional. Esa apertura hacia la inversi�n privada, a trav�s de la sustituci�n del impuesto, obedeci� a circunstancias especiales y se mantuvo mientras fue necesaria para impulsar el crecimiento de la empresa, como un medio, el m�s ade�cuado en ese momento para alcanzar los fines de inter�s p�blico y social, vinculados a ella.

Por consiguiente, no puede entenderse, ni siquiera suponerse que con ello se le hab�a impreso un viraje absoluto a la pol�tica estatal, en el sentido de institucionalizar una privatizaci�n irreversible que impidiera o hiciera imposible en el futuro, la intervenci�n en la in�dustria sider�rgica, dispuesta por el legislador desde 1938. Ese man�dato intervencionista contin�a vigente y por lo tanto el Gobierno debe ejecutarlo, utilizando los medios necesarios e id�neos, seg�n las circunstancias del momento, en orden a procurar el desarrollo de la industria y a precaver o a conjurar situaciones que puedan poner en riesgo los altos intereses nacionales vinculados a la empresa y, en ejercicio de esta competencia especial, el Gobierno seg�n lo expre�sado anteriormente, est� habilitado para dictar regulaciones con fuerza equiparable a la de la ley.

Desde antes de 1959 esta modalidad de cr�dito ha sido objeto de intervenci�n econ�mica por parte del Estado pero, fue en este a�o cuando se le imprimi� a esa intervenci�n una forma perfectamente definida, al expedir el Congreso la Ley 29, sobre Banco y Fondos Ga�naderos, entidades a las cuales se les dio la forma de Empresas de Econom�a mixta.

Los objetivos de esa intervenci�n se deducen del texto de la ley y pueden sintetizarse en la necesidad de fomentar, canalizar y dirigir esta modalidad del cr�dito con el fin de alcanzar la financiaci�n que re�quiere el desarrollo de la Industria Ganadera. El Cr�dito manejado por la iniciativa privada no ha mostrado mucha apetencia hacia la agricultura y la ganader�a, por raz�n de la amplitud de los plazos que requieren estos pr�stamos, la complejidad en el manejo de carte�ra, y los riesgos que comporta, la localizaci�n preferente de los esta�blecimientos de cr�dito en los centros industriales y comerciales de mayor desarrollo y otras m�s, que no es menester enumerar ahora. Dadas estas circunstancias y la ineficacia del empleo de medios ex�clusivamente normativos para lograr una financiaci�n suficiente de la industria, por conducto de la iniciativa privada, se hizo imperiosa la participaci�n activa del Estado, en la organizaci�n de instituciones como el Banco y los Fondos Ganaderos, a los cuales aport� parte muy importante del capital.

Este mandato legal de intervenci�n en el cr�dito ganadero no s�lo se mantiene vigente, sino que ha sido ampliado y profundizado por la Ley 5� de 1973, conforme a la cual el Banco y los Fondos Ga�naderos contin�an siendo sociedades de econom�a mixta, cuyo capital se integra con acciones de la clase A (oficiales) y acciones de la clase B (suscritos por particulares). Se dispone que las juntas directivas de los fondos sean paritarias entre el sector p�blico y el privado, a pesar de que esa proporci�n no corresponda con la representaci�n de acciones en las Asambleas Generales, con lo cual se pretende otor�garle al Estado una preeminencia en la direcci�n de tales institucio�nes. Se permite la separaci�n de las elecciones de los miembros del sector p�blico y del privado en tales juntas y se prev� la aplicaci�n del cuociente en esas elecciones, dentro de cada sector.

Para que se entienda conferido el mandato de intervenci�n no se precisa el empleo de f�rmulas sacramentales como es del usanza en el otorgamiento de la representaci�n judicial. Si el legislador dis�pone que el Estado asuma una funci�n de tipo econ�mico que antes no ejerc�a, bien sea en concurrencia con los particulares o ya sea des�plazando a �stos y crea instituciones para ejercerla con el fin de orien�tar, dirigir, fomentar o canalizar la actividad econ�mica en un de�terminado sentido, es indiscutible que las disposiciones correspon�dientes entra�an un mandato de intervenci�n econ�mica que habi�lita al Gobierno para disponer sobre los medios necesarios y adecua�dos en orden a la realizaci�n del prop�sito interventor, no s�lo me�diante el ejercicio de los atributos inherentes a la potestad regla�mentaria, sino del empleo de facultades de mayor alcance, como son las que se derivan del art�culo 32 de la Carta fundamental.

Es, pues, evidente que, en relaci�n con el cr�dito Ganadero, existe un mandato de intervenci�n dispuesto por el legislador para fomen�tarlo, dirigirlo, orientarlo y canalizarlo en orden a lograr la adecuada financiaci�n que permita un desarrollo del sector acorde, con el de�sarrollo general de la econom�a nacional. Tambi�n es incuestionable que el legislador instituy� al banco y a los fondos ganaderos como los organismos fundamentales de esa intervenci�n y, dentro de ese cri�terio, se le otorg� al Estado una preeminencia sobre el sector privado, como personero del bien com�n o del inter�s general. En estas con�diciones la Sala concluye que el Gobierno no solamente est� habilitado para dictar las normas reglamentarias de la ley que contiene el man�dato, sino tambi�n para expedir disposiciones con fuerza de ley, den�tro del marco de ese mismo mandato y que el Gobierno considere necesarias para realizar los fines que el Congreso le se�al� o para impedir o evitar que los organismos de intervenci�n previstos sean desviados de sus objetivos propios.

Tanto en la empresa Acer�as Paz de R�o, como en el banco y en los fondos ganaderos el sistema de financiaci�n establecido en la ley y a trav�s de la inversi�n sustitutiva de impuestos (Decreto Legisla�tivo 4051 de 1949 y disposiciones posteriores, art�culo 5� Ley 26 de 1959 y Ley 42 de 1971), ha producido un fen�meno que se explica f�cilmente por la naturaleza misma del sistema: una cantidad muy apreciable de accionistas han omitido el reclamo de sus t�tulos y han dejado de ejercer los derechos y deberes inherentes a su condici�n; unos por olvido, otros por inercia, otros porque han desaparecido, bien por muerte o extinci�n de la persona jur�dica, otros porque ig�noran la existencia de los t�tulos. Sea cual fuere la causa, la situa�ci�n real en el caso de Acer�as Paz de R�o es la existencia de 12'025.357 acciones sin entregar sobre un total de 60'785.230, que representan un 19,8% (inspecci�n judicial fl. 14 expediente 2462). En el banco ganadero la proporci�n es del 26% sobre el n�mero total de acciones.

Hasta el a�o de 1969 Acer�as Paz del R�o no reparti� dividendos y el movimiento de t�tulos en el mercado no alcanz� a los 4 millones de acciones. Ya en 1970 71 ese movimiento alcanza la cifra de 15 millones y en los a�os 74 a 76 monta a m�s de 32 millones (fl. 141 inspecci�n judicial).

Correlativamente se registra un incremento en los precios de las acciones que pasa de un promedio de $ 1.63 en 1969 a $ 6.39 en 1975, a $ 12.65 en 1976 ya $ 18.5 en 1977 (Inspecci�n judicial folio 141 y certificado de la Bolsa folio 159 expediente; 2462).

En las actas de asambleas general se advierte que hasta 1968 el organismo m�ximo de acer�as mantuvo una severa pol�tica orientada en el sentido de destinar la totalidad de las utilidades a incrementar la reserva legal y la reserva para agotamiento de minas.

Desde el a�o 69 la junta directiva propuso destinar una parte moderada, pero racional de la utilidad para la distribuci�n de divi�dendos y la asamblea general respald� esa pol�tica con una mayor�a considerable.

Hasta entonces prevaleci� entre los accionistas el criterio de man�tener y aumentar la capacidad de endeudamiento externo de la em�presa a base de incrementar las reservas con miras a asegurar la fi�nanciaci�n de los ensanches industriales. Pero a partir de los a�os 71 y 72 hace su aparici�n en la asamblea una tendencia cada vez mayor que persigue el aumento de los dividendos mediante un castigo de los incrementos para reservas.

Esta tendencia adquiere una fuerza num�rica muy apreciable en las asambleas generales de 1975 y de 1976 que, si bien no alcanz� a quebrantar del todo la pol�tica previsora de garantizar, ante todo, los futuros desarrollos de la empresa, s� se tradujo en castigos a las reservas, con el fin de aumentar los dividendos.

En el a�o 76 esas fuerzas casi alcanzan a equipararse con la tendencia tradicional (19 millones de acciones frente a 22 millones. V�ase fotocopia de actas que hacen parte de la diligencia de inspec�ci�n judicial cuaderno N� 4).

Todos estos hechos, debidamente registrados en el expediente in�dican que en los �ltimos a�os, algunos grupos poderosos de inversio�nistas particulares han venido adquiriendo acciones que cada d�a se valorizan m�s y que adquirir�n a�n mayor valor si la distribuci�n de dividendos fuese mayor. Por ello, el inter�s de este tipo de inversio�nistas se ha expresado dentro de las asambleas generales, en la forma anotada anteriormente.

En una empresa puramente privada, cuya actividad se determine por el incentivo de la ganancia o del lucro y a cuyo buen o mal suceso no est� ligado el inter�s de la Naci�n, no resultar�a extra�o ni ins�lito as� fuese equivocado, que prevaleciera en la voluntad social el criterio de sacrificar el porvenir mismo de la sociedad en aras de un aumento de la utilidad distribuible en dividendos.

Pero en una empresa como Acer�as Paz de R�o el predominio de una orientaci�n en ese sentido, no s�lo pugna con las finalidades de inter�s social que determinaron su creaci�n, sino que, eventualmente y por las caracter�sticas de la industria sider�rgica, podr�a significar su fracaso, con el consiguiente impacto catastr�fico sobre toda la econom�a nacional. Un gran esfuerzo del Estado Colombiano y de la Naci�n en general, realizado a lo largo de treinta a�os, podr�a quedar arruinado de un momento a otro por la voluntad de un grupo que podr�a llegar a ser mayoritario, no por virtud de su propia fuerza, sino porque existe un alto porcentaje de acciones (19.8% con acer�as y 26% con el Banco Ganadero) que no cuenta para nada en las de�cisiones de la asamblea por las razones descritas en p�rrafos prece�dentes. Significa lo anterior que ese fen�meno de ausentismo "sui generis", que se deriva del sistema financiaci�n adoptado en la ley, a trav�s de las inversiones sustitutivas de un impuesto, se ha traducido en una alteraci�n de la representabilidad real de las fuerzas que act�en en las asambleas generales, con grave riesgo, en el caso de Paz de R�o, para los fines de inter�s social que debe atender la em�presa y en eventual detrimento de la orientaci�n estatal en materia de cr�dito a la ganader�a.

El Decreto 602 de 1976 constituye el objeto de la pretensi�n de nulidad; para dictarlo el Gobierno Nacional invoc� sus facultades constitucionales y legales, sin ninguna especificaci�n. Por medio de tal acto se dispuso que las acciones suscritas por los contribuyentes como inversi�n sustitutiva de los impuestos para fomento sider�rgico y ganadero en Acer�as Paz de R�o S. A., en el banco y en los fondos ganaderos que no hubieren sido reclamados por los contribuyentes en las fechas en que se celebren las asambleas generales deber�n ser representados en las mismas, por el gerente general del Banco de la Rep�blica o de un delegado suyo, por un representante del superin�tendente bancario y por el Ministro de Agricultura o su delegado, respectivamente.

Dado, el tenor mismo de la disposici�n, sus implicaciones en la direcci�n y orientaci�n de las entidades en menci�n y la naturaleza econ�mica de �stas, es indiscutible que la norma constituye un t�pico acto de intervenci�n del Estado en la econom�a.

El efecto previsto en la norma recae exclusivamente sobre las acciones provenientes de la inversi�n sustitutiva de un impuesto que no hubieren sido reclamadas por sus titulares al momento de celebrar�se la correspondiente asamblea general; ello significa que el �mbito de incidencia de la disposici�n se restringe a una franja de accionis�tas contribuyentes que no han realizado siquiera el m�nimo acto de due�os, de reclamar el t�tulo y que han permanecido absolutamente al margen de las respectivas entidades.

En apartes anteriores de esta providencia se dej� demostrado c�mo en relaci�n con la industria sider�rgica y con el cr�dito ganadero existe un mandato de intervenci�n econ�mica que, precisamente, se realiza a trav�s de Acer�as Paz del R�o, el banco y los fondos ganaderos, entidades de econom�a mixta que emanan de la propia voluntad legislativa. Tambi�n qued� demostrado que de conformidad con el art�culo 32 de la Constituci�n Nacional ese mandato habilita al Gobierno para dictar las disposiciones con fuerza de ley que sean necesarias para la ejecuci�n de dicho mandato, mediante la adopci�n de los medios que el Gobierno considere id�neos, dentro del marco del referido mandato y para los fines del mismo. Por consiguiente, si el Gobierno advirti� que la proporcionalidad de las fuerzas actuantes

Dentro de las respectivas asambleas generales, no correspond�a a la real distribuci�n de los accionistas, de lo cual se derivaba una preeminencia de sectores que, en otras condiciones, tendr�an una representaci�n muy inferior y si, adem�s, esa preeminencia amena�zaba con traducirse en orientaciones en las cuales eventualmente pu�diera predominar el beneficio exclusivo de los accionistas, en detri�mento del inter�s general vinculado a tales empresas, estaba en la obligaci�n de proveer lo conveniente para hacer prevalecer �ste (ar�t�culo 30 Constituci�n Nacional) y para preservar en esas entidades sus perfiles legales, como instrumentos de intervenci�n econ�mica, sin desconocer los leg�timos derechos de los accionistas, como en efecto no los desconoci�, pues, en todo caso queda a la decisi�n de quienes no hayan retirado sus t�tulos el ejercicio de la plenitud de sus atributos, ejecutando el acto �nico y elemental de reclamarlos. En cuanto tal hicieren, la norma contenida en el decreto que se impugna, deja de tener aplicaci�n.

La mayor parte de �stos se estructura sobre una falta de com�petencia del Gobierno para expedir el acto impugnado, porque consi�deran los demandantes que una norma de tal naturaleza s�lo puede dictarla, en principio, el Congreso y �nicamente el Gobierno, si media un mandato de intervenci�n que, en concepto de los demandantes no existe.

La Sala comparte el raciocinio general de los demandantes, pero considera que en el caso "sub examin�' existe el mandato que ellos echan de menos, seg�n se demostr� antes.

Tambi�n aducen violaci�n del art�culo 120 numerales 39 y 15 del art�culo 63 de la Constituci�n, porque esas disposiciones no habilitan al Gobierno sino para ejercer la potestad reglamentaria y la inspec�ci�n y vigilancia de las sociedades dentro del marco se�alado por la ley, lo cual supone que los actos expedidos por el Gobierno no pueden tener virtualidad para modificar �sta. Este cargo no resulta fundado porque el acto impugnado no se apoya en tales atribuciones, sino que halla respaldo en el art�culo 32 de la Constituci�n Nacional. Y, con�cretamente en un mandato legal de intervenci�n econ�mica. Esta�blecido como est� que el decreto impugnado ha sido dictado en ejer�cicio de los poderes especiales de intervenci�n, considera la Sala que es competente para conocer de las pretensiones que se han formulado en las demandas acumuladas, de acuerdo con doctrina expuesta en varias providencias de esta corporaci�n como la pronunciada en el proceso N� 2657, de fecha 31 de noviembre de 1977 y en la cual se dijo:

"En efecto, como lo ha sostenido esta corporaci�n, la inter�venci�n del Estado, por mandato del legislador, conforme a este precepto, no pertenece a la categor�a normativa del numeral 11 del art�culo 76 de la Carta, sino que integra una clase diferente de normas a saber, las que facultan al Estado para la intervenci�n ordenada por el legislador, facultades de origen legislativo y de naturaleza legislativa, desde el punto de vista material, e indefi�nidas en el tiempo, mientras la ley de intervenci�n est� vigente; aunque no sean ilimitadas en su materia, pues �sta se halla de�limitada por el mandato mismo de intervenci�n y por las dem�s normas de la Constituci�n que adscriben al Congreso la expedi�ci�n de cierta clase de normas, como las leyes cuadros o la regu�laci�n o limitaci�n de las actividades o profesiones de los particu�lares, o la expedici�n de c�digos en las distintas ramas de la le�gislaci�n, etc. (art�culos 76, 39, etc. Constituci�n Nacional)".

El cargo de violaci�n de los art�culos 379, 384 y 394 del C�digo de Comercio en concordancia con el art�culo 30 de la Constituci�n Nacional, en cuanto el acto acusado "implica el desconocimiento de derechos adquiridos por accionistas de sociedades an�nimas privadas", tampoco tiene fundamento a juicio de la Sala porque, en verdad no se priva al accionista que quiera hacer valer sus derechos de la fa�cultad de hacerlo; la disposici�n s�lo afecta la inercia del accionista �contribuyente, cuya pasividad no ha permitido lograr que las asam�bleas generales de esas entidades sean el reflejo proporcional del ca�pital pagado, circunstancia que, a su vez, puede ser eventualmente utilizada para satisfacer intereses contrarios al inter�s social que es�t� vinculado a tales empresas. El simple reclamo de los t�tulos por parte del accionista contribuyente impide que sus acciones sean re�presentadas en la forma establecida en el decreto y lo habilita am�pliamente para ejercer la plenitud de sus derechos como asociados, luego la disposici�n acusada no implica el desconocimiento de ning�n derecho adquirido.

En torno al cargo de violaci�n de los art�culos 181, 184 y 419 del C�digo de Comercio, sobre composici�n de las asambleas de accionistas y sobre representaci�n en ellas, la Sala estima: 1�) que en el caso que se examina no se trata de sociedades de mero derecho privado, sino de unas sociedades de econom�a mixta, creadas con el fin de realizar a trav�s de ellas una intervenci�n econ�mica; 29) que la dis�posici�n impugnada tiene un campo de aplicaci�n restringido a un tipo de acciones y de accionistas que no es el com�n, en cuanto sus t�tulos tuvieron origen en la inversi�n sustitutiva de un impuesto y, 3o) que el Gobierno, mediante la habilitaci�n de una mandato legal de intervenci�n es competente para dictar preceptos con fuerza de ley en orden a preservar el cumplimiento de los fines se�alados en dicho mandato. Por estas razones no se considera que el acto cuya nulidad se demanda sea violatorio de los art�culos del C�digo de Co�mercio que citan los demandantes, pues, el Decreto 602 de 1976 tiene fuerza legal.

Tampoco advierte la Sala violaci�n de los art�culos 28 y 29 de la Ley 5� de 1973, porque con la disposici�n acusada no se altera la composici�n del capital de los fondos ganaderos prescrita en el ar�t�culo previamente citado, ni por virtud de ella resulta posible variar�la proporcionalidad establecida en el art�culo 29 ib�dem, entre los ac�cionistas de la clase A y de la Clase B. en la integraci�n de las juntas directivas.

En m�rito de las razones expuestas, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso administrativo Secci�n Primera�, administrando justicia en nombre de la Rep�blica de Colombia y por autoridad de la Ley NO ACCEDE A DECLARAR LA NULIDAD IMPETRADA en las demandas que dieron lugar a los procesos acumulados 2462, 2467 y 2476.

MARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO, ALFONSO ARANGO HENAO, CARLOS GALINDO PINILLA, JACOBO PEREZ ESCOBAR - RAFAEL MIRANDA BUELVAS, SECRETARIO