Fecha Providencia | 10/07/1979 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Carlos Galindo Pinilla
Norma demandada: artículos 1°, 2° y 3° del Decreto 2644 de 1977,
Demandante: NOEL GAVIRIA LONDOÑO
FONDO FINANCIERO AGROPECUARIO - Naturaleza
NORMA DEMANDADA: DECRETO 2644 DE 1977 – ARTICULO 1 / DECRETO 2644 DE 1977 – ARTICULO 2 / DECRETO 2644 DE 1977 – ARTICULO 3
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente:CARLOS GALINDO PINILLA
Bogotá, D. E., diez (10) de julio (07) de mil novecientos setenta y nueve (1979)
Radicación número:
Actor: NOEL GAVIRIA LONDOÑO
Demandado:
Referencia: 2831.
En ejercicio de la acción contencioso administrativa, el doctor Noel Gaviria Londoño pide que se declare la nulidad de los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto 2644 de 1977, por medio de los cuales se impuso a los Bancos Ganadero y Cafetero la obligación de suscribir títulos de fomento agropecuario de la clase B.
Síntesis de los cargos formulados en la demanda
Afirma el demandante; que la Ley 5% de 1973 al establecer como fuente de financiación del Fondo Agropecuario la Comisión de Títulos de la clase "A" y de la clase "B" determinó claramente que los primeros deberían ser suscritos por los Bancos y los segundos deberían ser colocados entre los institutos o empresas oficiales o de economía mixta. Que, expresamente y de manera incondicional exceptuó al Banco Ganadero y a la Caja Agraria de la obligación de suscribir títulos de la clase "A" y en forma condicional eximió de esa misma obligación al Banco Cafetero. Sostiene también el demandante que la facultad que la ley le concedió al Gobierno para señalar periódicamente las entidades oficiales que deban suscribir títulos de la clase "B", excluyó a las Bancarias, tal y como lo entendió el mismo Gobierno al expedir el Decreto Reglamentario 1562 de 1973, en cuyo artículo 12 se dispuso que deberían suscribir títulos de la clase "B" las empresas industriales y comerciales del Estado adscritas o vinculadas al Ministerio de Agricultura que no tuvieran el carácter de establecimientos de crédito. Si tal es el sentido y alcance de la ley, concluye el demandante que las disposiciones por él impugnadas, en cuanto obligan a los Bancos Ganadero y Cafetero a invertir en títulos de la clase "B", entrañan violación directa de los artículos 3° y 5° de la Ley 5° de 1973 e indirecta de los artículos 76 N° 1° y 120-3° de la Constitución Nacional. Por las mismas razones aduce violación directa de los artículos 6º, 8°, 9° y 12 del Decreto 1562 de 1973.
Suspensión provisional
El demandante solicitó el decreto de esta medida cautelar que la Sala Unitaria dispuso, previa la siguiente consideración:
"El texto de los artículos 3° y 5º de la Ley 5° de 1973, es como sigue:
"Artículo 3° Clases de Títulos. Los Títulos de Fomento Agropecuario serán de dos clases:
"Títulos de Fomento Agropecuario de la clase 'A' que serán suscritos por los bancos comerciales en los términos de esta ley.
"Títulos de Fomento Agropecuario de la clase 'B', para ser colocados entre los institutos o empresas oficiales o de economía mixta.
"Parágrafo. El Gobierno determinará periódicamente las entidades oficiales que deban suscribir títulos de la clase B y el monto de la suscripción que a cada una de ellas corresponda.
"Artículo 4° Características de los Títulos, La Junta Monetaria fijará el monto, interés, plazo y amortización de cada una de las dos clases de Títulos de Fomento Agropecuario autorizados en esta ley.
"Artículo 5° Obligación de suscribir los Títulos de Fomento Agropecuario de la clase A. Los bancos que operan en el país deberán invertir no menos del 15% ni más del 25% de sus colocaciones en Títulos de la clase A de que trata el artículo 39 de la presente ley. Esta obligación no se hará extensiva a las siguientes entidades: Caja de Crédito, Industrial y Minero y Banco Ganadero, en razón de los fines específicos que deben cumplir conforme a su organización y a las leyes vigentes.
Parágrafo I. La Junta Monetaria señalará periódicamente el porcentaje de inversión que deban hacer los bancos, dentro de los límites previstos en este artículo.
Parágrafo II. El Banco Cafetero estará exento de la obligación establecida en este artículo, si en el plazo de cinco (5) anos contados a partir de la fecha en que entre en vigencia esta ley y de todos a partir de la fecha en que entre en vigencia esta ley, y de allí en adelante destina no menos del 50% de sus colocaciones al sector agropecuario y no menos de un 10% adicional a otras actividades de fomento.
Para que se pueda gozar de este beneficio, durante los primeros cinco (5) años, y con el fin de satisfacer el requisito de que trata el acápite anterior, el Banco Cafetero deberá incrementar periódicamente el porcentaje de sus colocaciones destinadas al sector agropecuario y a fomento en general, en la forma que le señala la Junta Monetaria, a solicitud del Ministerio de Agricultura.
Para los efectos de este parágrafo, se entenderán por colocaciones agropecuarias los préstamos de que trata el Art. 15 de esta ley, los préstamos y descuentos para actividades agropecuarias; los bonos de prenda de productos agropecuarios, los bonos agrarios, los bonos de fomento agropecuario, las inversiones en corporaciones financieras que tengan por objeto principal el fomento agropecuario y, en general, los títulos de crédito e inversiones que estén destinados a financiar directamente la producción de bienes agropecuarios".
De acuerdo con la norma legal transcrita el Banco Ganadero, en razón de su función crediticia específica, está exento de la obligación de suscribir los títulos de crédito de fomento agropecuario de que trata la Ley 5º de 1973.
El Banco Cafetero también está exento de esa obligación a menos, que incumpla las exigencias establecidas en el parágrafo 29 del artículo 5o de la ley en referencia. En el decreto impugnado no se invoca el incumplimiento de tales obligaciones, por parte del Banco Cafetero sino la facultad conferida al Gobierno en el parágrafo del artículo 3° ibídem, la cual, obviamente sólo puede ejercitarse con relación a dicho banco, dentro del marco señalado en la misma ley es decir sobre la base del incumplimiento de las obligaciones allí mismo establecidas.
Por consiguiente se concluye que los artículos 1o, 2o y 3o del Decreto Reglamentario N° 2644 de 1977 (noviembre 21) dictado por el Gobierno Nacional son manifiestamente violatorios del artículo 5o de la Ley 5° de 1973 en concordancia con el artículo 3° ibídem.
Esta providencia fue revocada por la Sala de Decisión, la cual expresó:
"Si el artículo 3o de la Ley 5° de 1973 dispone que los títulos de Fomento Agropecuario de la 'Clase B' deben ser 'colocados entre los institutos o empresas oficiales o de economía mixta', entre los cuales se cuentan los Bancos Ganadero y Cafetero, no se verifica, por lo menos de modo ostensible o manifiesto, que el Decreto 2644 de 1977, modificatorio del Decreto 2175 del mismo año, que los obliga a suscribir bonos de la clase mencionada, sea violatorio del indicado precepto legal: por el contrario, por lo menos en principio, se expidió conforme a sus regulaciones.
Además, el examen de si las excepciones, dispuestas por el artículo 5o de la Ley 5° de 1973, en relación con los Bancos Ganadero y Cafetero y la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y los títulos de la 'Clase A', se hacen o no extensivas a los de la clase 'B', es un problema de fondo que se debe definir en la sentencia; como también lo es el definir si los 'Bancos comerciales' sólo pueden suscribir títulos de la 'Clase A' o si, por ser institutos o empresas oficiales o de economía mixta, se les puede imponer la obligación de suscribir títulos de la 'Clase B', según el artículo 3o de la Ley 5° de 1973".
Partes intervinientes
I El Ministerio de Hacienda, por conducto de apoderado se constituyó en parte para impugnar las pretensiones de la demanda. Entre otras, adujo las siguientes:
A). La Ley 5° al referirse a las entidades oficiales o semioficiales que podrían ser obligadas a invertir en títulos de la clase "B" no excluyó expresamente a las de naturaleza bancaria, luego el Gobierno, dentro de las facultades que la misma ley le otorgó podía imponerles esa obligación.
B). La exclusión del Banco Ganadero, de la Caja Agraria y del Banco Cafetero sólo se refiere a la obligación de suscribir títulos de la clase "A" y por lo tanto, no comprende la de suscribir títulos de la clase "B".
C) Es infundado el cargo de violación del Decreto 1522 de 1973, porque tanto éste, como el que se impugna en la demanda tienen la misma jerarquía normativa.
II. El doctor Humberto Zuluaga Monedero, actuando en su propio nombre se hizo parte para coadyuvar la demanda y manifestó como razón fundamental para que se declare la nulidad impetrada, la siguiente:
"De los antecedentes antes citados se desprende que el espíritu del legislador fue el de que tanto el Banco Ganadero como la Caja Agraria no quedaran obligados a suscribir títulos de fomento agropecuario, ni de la Clase A ni de la Clase B, y esto es obvio si se tiene en cuenta que el Fondo Financiero Agropecuario, formado por los dineros provenientes de la emisión de tales títulos, tiene como objeto, precisamente, el redescuento de los préstamos que efectúen estas dos entidades; no sería entonces lógico y también repugnaría, que los recursos de estas dos entidades orientados hacia el crédito agropecuario directo vayan a engrosar el F. F. A., para, a su turno, generar crédito de la misma índole vero indirecto".
Alegatos de conclusión
I La parte demandante reitera las razones que adujo en la demanda y para sustentarlas alude a los antecedentes de la expedición de la Ley 5° de 1973, de los cuales deduce que fue la intensión del legislador excluir de toda inversión en títulos "A" y "B" a ios bancos Ganadero, Cafetero y a la Caja Agraria.
II. La parte impugnadora reitera en su escrito los puntos de vista que ya había expuesto con anterioridad.
El concepto fiscal
El Señor Agente del Ministerio Público opina que debe accederse a declarar la nulidad impetrada. Los apartes de su vista, son los siguientes:
"Respecto de las anteriores decisiones, considera esta Fiscalía que si en verdad el problema a resolver implica una definición de fondo, no por ello puede desconocerse la clara intención del legislador al expedir la Ley 5$ de 1973, cuyos artículos pertinentes los considera infringidos el demandante. De acuerdo con las mencionadas disposiciones, los Títulos de la Clase "A" y "B" deberán ser suscritos por los bancos comerciales los primeros, y por los institutos o empresas oficiales, o de economía mixta, los segundos.
De conformidad con lo anterior, cabría preguntarse qué ocurriría si una entidad tuviera la obligación de suscribir las dos clases de títulos Si tal evento se diera, indudablemente habría un tratamiento inequitativo para la entidad afectada de doble carga, pues es evidente que no se puede imponer a una institución la obligación de suscribir dos clases de títulos mientras a otras entidades de su misma índole y que desarrollan su misma actividad, sólo tienen la obligación de suscribir una clase de títulos, según su actividad predominantes”.
"En conclusión de lo dicho, el Decreto 2644 de 1977, que crea para los Bancos Ganadero y Cafetero la obligación de suscribir Títulos de la Clase 'B', no sólo excede las facultades establecidas en la ley orgánica sobre la materia, sino que burla específicamente la excepción que a favor de los mismos se estableció en la misma ley. Además, cualquier otra interpretación que se haga, desvirtúa no solamente el espíritu y texto de la Ley 5º de 1973, sino que dejaría sin sentido ni alcance alguno el régimen específico de esas excepciones".
Consideraciones de la Sala
El Fondo Financiero Agropecuario creado por la Ley 5° de 1973 es una cuenta especial que maneja el Banco de la República "para el redescuento de préstamos de fomento agropecuario que otorguen a corto, mediano y largo plazo (artículo 6o), la Caja de Crédito Agrario, el Banco Ganadero, el Banco Cafetero, los fondos Ganaderos, las Cooperativas de producción agropecuaria, aquellas instituciones financieras que tengan por objeto principal el Fomento Agropecuario" y por los bancos comerciales.
Una de las principales fuentes de financiación de dicha cuenta son los títulos de fomento agropecuario, creados por la ley que serán de dos clases: "A" y "B". Prescribe el artículo 3º que los bancos comerciales deberán suscribir los primeros y que los segundos deberán ser colocados entre los institutos o empresas oficiales o de economía mixta. En el artículo 5o al determinar la cuantía de la inversión obligatoria, se precisa qué ha de entenderse por bancos comerciales y, al efecto, se expresa que todos los bancos que operen en el país deberán hacer la inversión. De esta obligación se excluye, sinembargo a la Caja Agraria y al Banco Ganadero, "En razón de los fines específicos que deben cumplir conforme a su organización y leyes vigentes" y también al Banco Cafetero si en un plazo de cinco años destina no menos del 50% de sus colocaciones al sector agropecuario y no menos de un 10% adicional a otras actividades de fomento.
La pura literalidad de los textos legales pone en evidencia que la finalidad inequívoca del sistema adoptado para financiar el Fondo Agropecuario es sustraer recursos de crédito ordinario o corriente para canalizarlo hacia el objetivo específico del fomento agropecuario; sólo por razón de esta misma finalidad se explica la exclusión incondicional de la Caja Agraria y del Banco Ganadero y la condicional del Banco Cafetero como suscriptores de los títulos de la Clase A, pues, si lo que se pretende es fomentar el crédito agropecuario no sería razonable incrementar la capacidad de redescuento a través de la inversión en títulos, con mengua o sacrificio de la capacidad para hacer préstamos directos de fomento agropecuario redescontables por el Fondo. En otras palabras, lo que la Ley pretende es obtener la financiación del Fondo con dineros que, de otra manera, se dedicarían a formas de crédito distintas del crédito agropecuario, para orientarlo hacia el redescuento de préstamos de fomento a la industria agropecuaria.
Ya de la simple lectura del artículo 3° se deduce que, así como únicamente las entidades bancarias están obligadas a suscribir títulos de la Clase "A", igualmente los suscriptores forzosos de la clase "B" sólo pueden ser entidades públicas o de economía mixta que no tengan carácter bancario. De no ser así, podría resultar factible que la obligación que el legislador no quiso imponer a determinados bancos, por las razones ya dichas, pudiera imponerla el Gobierno, a través de la inversión en títulos de la clase "B", no obstante obrar las mismas razones para no hacerlo. Si la ley excluyó a determinados bancos de la inversión en títulos de la clase "A" la misma razón habría para excluirlos de la inversión en Títulos de la clase "B", pues, también en este caso el incremento de la capacidad de redescuento se haría en detrimento o con mengua de la capacidad para hacer préstamos directos de fomento agropecuario. Es principio general de derecho que donde obra la misma razón debe aplicarse la misma disposición ("ubieadem ratio ibieadem dispositio"), pues de lo contrario se rompería la armonía lógica del ordenamiento jurídico. Por consiguiente si el legislador excluyó a determinadas entidades bancarias de la inversión de títulos de la clase "A", por ser generadoras de crédito agropecuario directo o de préstamos redescontables por el Fondo Agropecuario, ha de entenderse que el Gobierno tampoco está autorizado para obligarlas a suscribir títulos de la clase "B" con el fin de financiar el referido fondo.
La interpretación, precedente, que fluye de la literalidad de los propios textos está corroborada por los antecedentes relacionados con la expedición de la Ley 5° de 1973.
En la exposición de motivos, suscrita por el Ministerio de Hacienda, se expresa lo siguiente:
"En el artículo 9o se incluye al Banco Cafetero como una de las entidades a las cuales no se hará extensiva la obligación de suscribir títulos de fomento agropecuario. Se piensa que el Banco Cafetero debe estar colocado en esa especial condición dada la circunstancia de que por el origen de su capital, por su estructura y por sus fines, debe ser catalogado como un banco de fomento.
Para asegurar que efectivamente el Banco Cafetero se coloque y mantenga bajo el esquema de un banco de fomento, se establece en el mismo artículo que tal entidad en un plazo prudencial, debe presentar un porcentaje de su cartera dedicada al sector agropecuario y al fomento, siquiera de un 60% en relación con su cartera total", (página 665 Anales del Congreso N° 45 agosto 17 de 1972).
En la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes se expresó:
"Los Bancos oficiales o semioficiales: Caja de Crédito Agrario, Banco Ganadero, quedan exentos de la obligación de suscribir títulos de fomento agropecuario, por razón del objeto que les es propio. En cuanto hace relación al Banco Cafetero igualmente quedará exento de la obligación y suscripción siempre y cuando no menos del 50% de sus colocaciones estén destinadas al sector agropecuario y no menos de un 10% adicional a otras actividades de fomento que a mi entender, directa o indirectamente tengan que ver con financiación de servicios o actividades varias relacionadas con la economía agropecuaria.
Me parece entender que dichas actividades de fomento estarían vinculadas por ejemplo con la producción de insumos (fertilizantes, abonos, materias primas varias, etc.).
El mecanismo de capitalización de acuerdo con el artículo 6o del proyecto gira en torno a la creación de un fondo de fomento agropecuario, constituido con el producto de la colocación de los Títulos de Fomento cuyo objetivo fundamental es el de servir para el redescuento de los préstamos de fomento agropecuario que se concedan de acuerdo con las prescripciones de la ley. Este Fondo Financiero Agropecuario tendrá cupo adicional de redescuento en el Banco de la República con un 7% de tope respecto al valor de las colocaciones del sistema bancario".
(Anales del Congreso. Marzo 18 de 1973 página 211).
Por consiguiente, si la razón para excluir a ciertos bancos oficiales o semioficiales de la suscripción de títulos de la clase "A" fue su carácter o su actividad preponderante, como bancos de fomento agropecuario, la misma razón milita para entender los excluidos de la obligación de invertir en títulos de la clase B.
En orden a precisar el alcance de la facultad que se otorga al Gobierno por medio del Parágrafo del artículo 3º de la Ley 5º de 1973, para determinar periódicamente las entidades oficiales (institutos o empresas oficiales o de economía mixta) que deban suscribir títulos de la clase "B", no se puede hacer caso omiso de los fines que el legislador se propuso al expedir la ley y de los medios que él mismo señaló para alcanzarlos, a saber: Financiación de un fondo de redescuento para obligaciones de crédito agropecuario, con dineros que no provinieran de entidades bancarias que por sus fines específicos, según las leyes vigentes o por razón de su propia organización, tengan por objeto el crédito primario para actividades agrícolas y pecuarias. La ley no es letra inerte, pues tiene un contenido vital, con su dialéctica propia, de medios y de fines que enmarcan sus regulaciones y que le sirven al intérprete para fijar su alcance. Si el propio legislador se propuso canalizar parte del crédito corriente hacia fines agropecuarios y por ello excluyó de la obligación de contribuir a la financiación del Fondo con Títulos de la clase "A" a ciertas entidades bancarias de carácter oficial o de economía mixta, dedicados al crédito de fomento agropecuario, no puede suponerse que, a la vez, hubiera facultado al Gobierno para obligarlas a suscribir otra clase de títulos, con idéntica destinación. De esta suerte debe entenderse que el Gobierno sólo está autorizado para imponer la obligación de suscribir títulos de la clase "B", a institutos y empresas oficiales o de economía mixta, exclusión hecha de la Caja de Crédito Agrario, del Banco Ganadero y del Banco Cafetero; a este último, en cuanto satisfaga la obligación prevista en el Parágrafo II del artículo 5o de la Ley 5$ de 1973.
Por medio de los artículos 1º a 3º del Decreto 2644 de 1977 el Gobierno impuso a los Bancos Ganadero y Cafetero la obligación de suscribir títulos de fomento agropecuario de la clase B por las cuantías que allí se determinan. Al Banco Cafetero no se le obliga a la suscripción por incumplimiento de la condición prevista en la Ley 5° de 1973, sino a título de empresa de economía mixta. Para la Sala es evidente que tales disposiciones exceden el marco legal de la atribución gubernamental en cuanto violan los artículos 3o, 5o, 6o y 10º de la Ley 5° de 1973.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso —Sección Primera—, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley Declara la nulidad de los artículos 1o, 2º y 3º del Decreto 2644 de 1977.
Comuníquese al Gobierno Nacional por conducto de los Ministros de Hacienda y de Agricultura.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
MARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO, ALFONSO ARANGO HENAO, (NO ASISTIO); CARLOS GALINDO PINILLA, JACOBO PEREZ ESCOBAR - RAFAEL MIRANDA BUELVAS, SECRETARIO