SENTENCIA de 1982

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032028SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativo3688198215/06/1982SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo____3688_1982_15/06/1982300320261982ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTOS PARTICULARES Si se pre�tendiese con ella el restablecimiento autom�tico de un derecho del actor en el que ha sido lesionado, entonces la acci�n es de plena jurisdicci�n y debe incoarse con el cumplimiento cabal de los presupuestos procesa�les propias de �sta. FACULTADES EXTRAORDINARIAS / EXTEMPORANEIDAD / JU�RISDICCION ROGADA / PODER DE POLICIA / MEDIDAS CORREC�TIVAS / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO No es posible sancionar a una persona infractora de normas policivas con la cancelaci�n defini�tiva de la licencia de funcionamiento del respectivo establecimiento, sino �nicamente con la suspensi�n del permiso hasta por un t�rmino m�ximo de 30 d�as. Decl�rase la nulidad de la parte final del art�culo 2� del Decreto 1855 de 1971. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: JACOBO PEREZ ESCOBAR Bogot�, D.C., quince (15) de junio (06) de mil novecientos ochenta y dos (1982) Radicaci�n: Actor: LUIS MIGUEL URREGO DELGADO Demandado: Referencia: Expediente 3688 El Se�or Luis Miguel Urrego Delgado, en ejercicio de la acci�n conten�cioso administrativa consagrada en el art�culo 66 de la Ley 167 de 1941, ha demandado de esta Corporaci�n la declaratoria de nulidad del Decreto 1855 de 1971, dictado por el Gobierbo Nacional con base en las atribucio�nes que le da la Ley 7a. de 1943.

Si se pre�tendiese con ella el restablecimiento autom�tico de un derecho del actor en el que ha sido lesionado, entonces la acci�n es de plena jurisdicci�n y debe incoarse con el cumplimiento cabal de los presupuestos procesa�les propias de �sta.

FACULTADES EXTRAORDINARIAS / EXTEMPORANEIDAD / JU�RISDICCION ROGADA / PODER DE POLICIA / MEDIDAS CORREC�TIVAS / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO

No es posible sancionar a una persona infractora de normas policivas con la cancelaci�n defini�tiva de la licencia de funcionamiento del respectivo establecimiento, sino �nicamente con la suspensi�n del permiso hasta por un t�rmino m�ximo de 30 d�as. Decl�rase la nulidad de la parte final del art�culo 2� del Decreto 1855 de 1971.

Bogot�, D.C., quince (15) de junio (06) de mil novecientos ochenta y dos (1982)

El Se�or Luis Miguel Urrego Delgado, en ejercicio de la acci�n conten�cioso administrativa consagrada en el art�culo 66 de la Ley 167 de 1941, ha demandado de esta Corporaci�n la declaratoria de nulidad del Decreto 1855 de 1971, dictado por el Gobierbo Nacional con base en las atribucio�nes que le da la Ley 7a. de 1943.

El actor se�ala como normas violadas por el acto administrativo impug�nado los art�culos 1�, 2�., 3�. y 19 de la Ley 7a. de 1943; 208, 210, 211, 212 y 214 del Decreto ley 1355 de 1970 en armon�a con los art�culos 195 y 196 del mismo Estatuto de Polic�a, y el art�culo 1170 y ss. del C. de Co.

En cuanto al concepto de la violaci�n de las normas anteriores, el de�mandante, en s�ntesis, expresa lo siguiente:

La cancelaci�n definitiva de la licencia de funcionamiento de los aparcaderos o garajes p�blicos que establece el decreto impugnado en su art�culo 2� viola lo dispuesto en el art�culo 214 del C�digo Nacional de Polic�a, por cuan�to �ste apenas permite a los alcaldes o a quienes hagan sus veces, retirar o sus�pender licencias o permisos por los motivos all� se�alados, y conforme al ar�t�culo 196 ib�dem esa suspensi�n no debe exceder de 30 d�as.

5. El decreto impugnado, finalmente, tambi�n viola el art�culo 1170 y ss. del C. de Co., que reglamenta el contrato de dep�sito, ya que contra�viniendo dicha disposici�n la Alcald�a Mayor de Bogot� ha venido regla�mentando el funcionamiento de los parqueaderos y fijando tarifas arbitra�rias, con fundamento en las facultades que le otorga el decreto impugnado.

El Se�or Fiscal Primero de la Corporaci�n en su vista de fondo solicita de esta Sala que se inhiba de conocer de m�rito de las pretensiones de la de�manda, porque en esencia se persiguen intereses particulares, como que de la nulidad decretada autom�ticamente se beneficiar�an los propietarios de los aparcaderos o garajes p�blicos. Esto hace que la acci�n sea de plena jurisdicci�n y no de simple nulidad, por cuya raz�n no tendr�a inter�s al�guno el demandante, faltando este presupuesto procesal.

Habi�ndose ejecutoriado el auto de citaci�n para sentencia, se procede a decidir el presente juicio previas las siguientes consideraciones:

El Decreto impugnado, como ya se dijo, es el 1855 de 1971 expedido por el Presidente de la Rep�blica en ejercicio de sus atribuciones constitu�cionales y legales, y en especial de las que le confiere la Ley 7a. de 1943, y su articulado es el siguiente:

Art�culo 1� Para los efectos del presente decreto se entiende por aparcadero o garaje p�blico el local urbano que con �nimo de lucro se destina a guardar o arrendar espacios para depositar veh�culos automotores dentro de una edificaci�n construida para tal fin o dentro de un predio habilitado con el mismo objeto.

Art�culo 2� Los alcaldes reglamentar�n el funcionamiento de los ga�rajes o aparcaderos, se�alar�n en qu� zonas pueden operar y fijar�n los pre�cios o tarifas m�ximas que pueden cobrar por la prestaci�n de sus servicios, habida cuenta de la categor�a de los mismos y de las condiciones y necesida�des locales. De acuerdo con la gravedad de la infracci�n, la violaci�n de los reglamentos que expidan los alcaldes ser�n sancionadas por �stos mismos o por los inspectores de polic�a con las siguientes sanciones:

Art�culo 3� El presente decreto rige a partir de la fecha de su expe�dici�n.

Sostiene el Se�or Fiscal Primero que la acci�n incoada no es la de sim�ple nulidad sino la de plena jurisdicci�n por cuanto en el fondo se persiguen intereses particulares, ya que de decretarse la nulidad autom�ticamente se beneficiar�an los propietarios de los aparcaderos o garajes p�blicos.

No comparte la Sala la apreciaci�n del Se�or Fiscal, por cuanto lo que ha sostenido la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, haciendo apli�caci�n de la doctrina de los motivos y finalidades determinantes, es que si el actor persigue con la declaratoria de nulidad de un acto, no el restablecimien�to abstracto de la legalidad quebrantada por el mismo, sino el restablecimiento autom�tico de un derecho suyo que le ha sido lesionado, entonces la acci�n es de plena jurisdicci�n y debe incoarse con el cumplimiento cabal de los pre�supuestos procesales propios de �sta.

En el caso sub judice no ve la Sala el derecho lesionado al actor por el acto acusado cuya nulidad puede autom�ticamente restablecerse. Esto se des�prende el hecho mismo de que el decreto impugnado es de car�cter general, abstracto o impersonal. Si bien �l afecta a todos los due�os de garajes o par�queaderos p�blicos, no lo hace en forma concreta en relaci�n con el deman�dante, aun en el supuesto de que �l fuese propietario de un parqueadero p��blico.

De lo expuesto se concluye que la acci�n incoada es de simple nulidad y que para su ejercicio se cumplieron todos los presupuestos procesales.

El demandante le hace al decreto impugnado varios cargos de inconstitucionalidad e ilegalidad, que pueden reducirse en una clasificaci�n a tres, a saber:

En relaci�n con los cargos anteriores la Sala se permite hacer las consi�deraciones siguientes:

Primer cargo: Extemporaneidad del ejercicio de las facultades extraor�dinarias concedidas por el art�culo 19 de la ley 7� de 1943.

Autor�zase al Gobierno para reorganizar la administraci�n de los Fe�rrocarriles Nacionales y la Direcci�n Nacional de Transportes y Tarifas. Con este objeto, rev�stese al Presidente de la Rep�blica de facultades extraordina�rias hasta el 31 de diciembre de 1943.

Para determinar si el Decreto 1855 de 1971 se ha expedido con violaci�n del art�culo antes transcrito, se hace indispensable establecer su naturaleza jur�dica, �sto es, si se trata de un decreto ley o de otra clase. Observa la Sala que para expedirlo el Gobierno invoca atribuciones constitucionales y lega�les que no se�ala, y en especial las que le confiere la Ley 7� de 1943, pero sin indicar si son las que le otorg� el art�culo 19 y otros art�culos que tam�bi�n le dieron atribuciones extraordinarias, como son los art�culos 6�, par�grafo, 13, par�grafo y 18, o las atribuciones contenidas en los art�culos 2�., 3�., 4�., 10 y 12 que son de otra naturaleza.

Considera la Sala que por la materia contenida en el decreto impugna�do el Gobierno al invocar la Ley 7� de 1943 no se refiere a las autorizacio�nes extraordinarias de los art�culos 6�, par�grafo, 13, par�grafo, 18 y 19 de la misma, por lo que no se trata de un decreto ley.

La Ley 7�, de 1943 no expresa en ejercicio de qu� normas constitucio�nales fue expedida por el Congreso, pero por las materias de que trata puede afirmarse que se expidi� en ejercicio de los art�culos 32 y 76 ordinales 11 y 12. De esta manera se tiene que con relaci�n a dicha ley, el Gobierno pudo dictar hasta el 31 de diciembre de 1943 decretos leyes, pero adem�s decre�tos especiales en ejercicio de la autorizaci�n para celebrar contratos con el fin de evitar indebidas especulaciones (art�culo 3�.), o decretos ejecutivos en desarrollo de la intervenci�n del Estado ordenada sobre los precios de los art�culos de primera necesidad para impedir las indebidas especulacio�nes (art�culos 1� y 2�.), o para ejercer el control de los arrendamientos de las habitaciones y locales urbanos (par�grafo del art�culo 3�.). Adem�s puede reglamentarlo si es necesario para lograr su cumplida ejecuci�n.

Examinado el contenido del Decreto 1855 de 1971, por el cual se dictan disposiciones sobre control de precios, y que se refiere a los pre�cios por la prestaci�n de los servicios de los aparcaderos o garajes p�blicos y se dan autorizaciones a los alcaldes municipales para tal fin, se concluye que se trata de un decreto ejecutivo dictado en ejercicio del mandato inter�vencionista dado por la Ley 7� de 1943. Siendo esto as�, el Gobierno no vio�l� el art�culo 19 de la expresada ley ni los art�culos 1�, 2� y 3� de la mis�ma, ya que la violaci�n de ellos la hace consistir el actor en su ejercicio fuera de tiempo, al vincularlos al primero de los citados. De todas maneras obser�va la Sala que el concepto de la violaci�n no es claro en cuanto a las normas mencionadas, porque lo que se da a entender es que hubo ejercicio extem�por�neo de las atribuciones que en ellas se otorgan.

La Sala no puede atenerse, por ser una justicia rogada, sino a las normas violadas y al concepto de la violaci�n. Por ello la fuerza de cosa juzgada en estos fallos no es sino relativa a las normas y a los fundamentos jur�dicos de la pretensi�n.

Segundo cargo: Violaci�n del C�digo Nacional de Polic�a en sus art�cu�los 208, 210,211, 212 y 214 en armon�a con los art�culos 195 y 196 ib �dem.

Disponen las normas se�aladas como violadas por el acto acusado lo si�guiente:

Art. 208. Compete a los comandantes de estaci�n y subestaci�n impo�ner el cierre temporal de establecimientos abiertos al p�blico:

1. Cuando se quebrante el cumplimiento de horario de servicio se�ala�do en los reglamentos de Polic�a Nacional o de Polic�a local.

2. Cuando el establecimiento funcione sin permiso de la autoridad o en estado de notorio desaseo o cuando la licencia concedida haya caducado.

4. Cuando el due�o o el administrador del establecimiento tolere ri�as o esc�ndalos.

5. Decreto 522 de 1971, Art. 124. Cuando el due�o o administrador del establecimiento auspicie o tolere el uso o consumo de marihuana, coca��na, morfina o cualquiera otra droga o sustancia estupefaciente o alucin�gena, sin perjuicio de la sanci�n penal a que hubiere lugar.

Art�culo 210. Compete a los alcaldes o a quienes hagan sus veces, im�poner multas de cincuenta a cien pesos:

1. Al que no ice la bandera nacional en lugar visible al p�blico en los d�as indicados por reglamento o resoluci�n de autoridad.

2. Al que vuelque en v�a p�blica caneca o recipiente con basura o las arroje en lugar p�blico.

Art�culo 211. Compete a los alcaldes o a quienes hagan sus veces, im�poner multa de cien a quinientos pesos:

1. Al que utilice t�tulo oficial que no tenga o use p�blicamente insig�nia, distintivo o uniforme de autoridad que no le correspondan.

2. Al administrador de edificio que no coloque en lugar visible de los ascensores

3. Al ascensorista que transporte un n�mero mayor de personas o un peso superior al aforado para el ascensor.

4. Al que d� falso aviso a la polic�a o al cuerpo de bomberos sobre inundaci�n, incendio u otra calamidad.

5. Al que da�e los �rboles plantados en parques y avenidas o cualquier otro bien de ornato p�blico o de conformidad, si el hecho no constituye in�fracci�n penal.

6. Al que por m�s de dos veces incurra en contravenci�n de que conoz�can los comandantes de polic�a.

Art�culo 212. Compete a los alcaldes o a quienes hagan sus veces, im�poner multa de quinientos a un mil pesos:

1. Al due�o o administrador de edificio con ascensor que durante las horas h�biles de trabajo no mantengan abiertas las puertas que conducen a las escaleras.

2. Al que da�e cualquier v�a de conducci�n de aguas, o elementos des�tinados a comunicaciones telegr�ficas, telef�nicas, radiales o televisivas, o im�plementos que sirvan para la conducci�n de energ�a el�ctrica o fuerza motriz, si el hecho no constituye infracci�n penal.

3. Al que sin motivo justificado dispare armas de fuego, si tal hecho no constituye infracci�n penal.

4. Al empresario de espect�culos que diere a la venta un n�mero ma�yor de billetes al autorizado, o no cumpla con la funci�n anunciada, o retar�de su presentaci�n sin justa causa, o cobre precios superiores a los fijados le�galmente.

Art�culo 214. Compete a los alcaldes o a quienes hagan sus veces, re�tirar o suspender licencias o permisos:

1. Al que reincida en los hechos que hayan dado motivo al cierre tem�poral de su establecimiento.

2. Al que, habiendo obtenido permiso de la autoridad para ejercer ofi�cio o tarea determinados, viole las condiciones de la licencia.

3. Decreto 522 de 1971, Art. 125. Al que suministre, auspicie o tolere en su establecimiento el uso o consumo de marihuana, coca�na, morfina o cualquiera otra droga o sustancia estupefaciente o alucin�gena, sin perjuicio de la sanci�n penal a que hubiere lugar.

Art�culo 195. El cierre del establecimiento consiste en suspender la actividad a que se ha dedicado el infractor por t�rmino no mayor de siete d�as.

Para asegurar su cumplimiento se fijar�n sellos o medios adicionales de seguridad, como candados o nuevas cerraduras, cuyas llaves se conserva�r�n en el comando de polic�a.

Art�culo 196. La suspensi�n del permiso o licencia que no exceder� de treinta d�as, inhabilita a su titular para ejercer por el lapso correspondiente la actividad que aquel autorizaba. El documento en el que conste el permiso se retendr� por t�rmino igual al se�alado en la medida.

De los tres art�culos de que consta el Decreto 1855 de 1971, el �nico que contiene materia relacionada con las normas inscritas del C�digo Nacio�nal de Polic�a expedido en 1970 es el 2� en cuanto dispone que de acuer�do con la gravedad de la infracci�n, la violaci�n de los reglamentos que expi�dan los alcaldes ser�n sancionadas por estos mismos o por los inspectores de polic�a con las siguientes sanciones:

De conformidad con el art�culo 196 del C�digo Nacional de Polic�a, son medidas correctivas las siguientes:

6. La prohibici�n de concurrir a determinados sitios p�blicos o abiertos al p�blico;

Decreto 522 de 1971, Art. 121. Adici�nase el art�culo 186 del Decre�toley 1355 de 1970 con el siguiente numeral:

De acuerdo con el art�culo 187 ninguna autoridad de polic�a podr� im�poner medidas correctivas diversas de las previstas en el art�culo anterior; y conforme al art�culo 188 ib�dem, cuando seg�n los art�culos 8� y 10, el Go�bierno Nacional, las asambleas, los intendentes y los comisarios especiales ex�pidieren reglamentos de polic�a no podr�n estatuir medidas correctivas dis�tintas a las descritas en este decreto.

Seg�n las normas anteriores, las autoridades de polic�a s�lo pueden im�poner las sanciones definidas por el Decreto 1355 de 1970, que, en relaci�n con las sanciones previstas en el art�culo 2� del Decreto 1855 de 1971, ex�presan lo siguiente:

La multa consiste en imponer al infractor el pago de una suma de di�nero no menor de cincuenta pesos ni mayor de mil (art�culo 193). Por con�siguiente, al establecer la norma impugnada multas de mil a cincuenta mil pe�sos ha infringido la de superior jerarqu�a (art�culo 2�., literal a).

El art�culo 195 establece que el cierre del establecimiento consiste en suspender la actividad a que est� dedicado el infractor por t�rmino no ma�yor de siete d�as. Se tiene entonces que al establecer el art�culo 2�., lite�ral b) del decreto impugnado que el cierre del garaje o parqueadero puede hacerse hasta por el t�rmino de seis (6) meses, se ha infringido tambi�n la norma policiva de superior jerarqu�a.

El art�culo 196 expresa que la suspensi�n de permiso o licencia, que no exceder� de 30 d�as, inhabilita a su titular para ejercer por el lapso co�rrespondiente la actividad que aquel autorizaba. El documento en el que conste el permiso se retendr� por un t�rmino igual al se�alado en la medi�da. Esto quiere decir en armon�a con el art�culo 186 ib�dem que no es po�sible sancionar a una persona infractora de normas policivas con la cancela�ci�n definitiva de la licencia de funcionamiento del respectivo establecimien�to, sino �nicamente con la suspensi�n del permiso hasta por un t�rmino m�xi�mo de 30 d�as. De esta manera se tiene que el literal c) del art�culo 2�. del decreto impugnado viola el art�culo 196 en armon�a con el 186 del Decre�to 1355 de 1970.

De lo expuesto se desprende que en relaci�n con el art�culo 2�. del decreto acusado debe accederse a declarar parcialmente su nulidad.

En relaci�n con esta norma el demandante se limita a transcribirla y a se�alar que es violada por el Alcalde Mayor de Bogot�, quien ha venido re�glamentando el funcionamiento de los parqueaderos y fijando tarifas abier�tamente arbitrarias que est�n lesionando en forma grave la econom�a de los empresarios y de las personas dedicadas a esta actividad.

La Sala no encuentra, al hacer el cotejo de normas respectivo, que el de�creto acusado viole el art�culo 1170 del C. de Co., que dice lo siguiente:

El dep�sito mercantil es por naturaleza remunerado, la remuneraci�n del depositario se fijar� en el contrato o en su defecto conforme a la costum�bre, y a falta de �sta, por peritos.

Observa la Sala que en relaci�n con el art�culo transcrito el actor no dio un verdadero concepto de violaci�n, ya que se limita a se�alar c�mo el Alcal�de Mayor de Bogot� ha fijado tarifas abiertamente arbitrarias, apareciendo por sus afirmaciones finales como abogado oficioso de los empresarios de aparcaderos o garajes, lo cual hizo que el Fiscal estimara la acci�n como de plena jurisdicci�n.

En m�rito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera, administrando justicia en nombre de la Rep�blica de Colombia y por autoridad de la ley, en desa�cuerdo con su colaborador Fiscal,

1. Decl�rase la nulidad de la parte final del art�culo 2�. del Decretol855 de 1971, que dice: De acuerdo con la gravedad de la infracci�n, la violaci�n de los reglamentos que expidan los alcaldes, ser�n sancionadas por estos mis�mos o por los inspectores de polic�a con las siguientes sanciones:

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aproba�da por la Sala en su sesi�n de fecha cuatro de junio de mil novecientos ochen�ta y dos.

ROBERTO SUAREZ FRANCO, JACOBO PEREZ ESCOBAR, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, MARIO ENRI�QUE PEREZ V, LORENZO ROJAS SURMAY, SECRETARIO