Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Humberto Mora Osejo

Norma demandada:  artícu¬los 4º, 5º, 6º y 7º del Decreto 2805 de 1977

Demandante:  DIONISIO GOMEZ RODADO

DECRETO DEL GOBIERNO

CONSEJO NACIONAL DE FORMACION DE RECURSOS HUMANOS PARA LA SALUD.

Se traspasó a él, las competen­cias otorgadas al ICFES por el Decreto ley 089 de 1916 para estudiar y conceptuar la viabilidad de funcionamiento de nuevas universidades, facultades, etc., así como de programas académicos. Suspensión provisional del aparte del parágrafo 2º, artículo 6º del Decreto 2905 de 1977 expedida por el Go­bierno Nacional

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Bogotá, D. E, doce (12) de septiembre (09) de mil novecientos setenta y ocho (1978)

Radicación número:

Actor: DIONISIO GOMEZ RODADO

Demandado:

Referencia: Expediente número 2961.

El doctor Dionisio Gómez Rodado pide que se declare la nulidad de los artícu­los 4º, 5º, 6º y 7º del Decreto 2805 de 1977, expedido por el Gobierno Nacional, por violación, en síntesis, de las siguientes disposiciones: artículos 2º, 41, 63, 76, ordinales 9º, 10 y 120, numeral 12, 132 y 135 de la Constitución, 2º, 3º, 4º y 20 del Decreto ley 089 de 1976; 3º, 40, 5º y 8º del Decreto 125 de 1973, 3º, 4º, 7º y 9º del Decreto 1277 de 1973.

El actor considera que, según las normas señaladas como violadas, tanto el legislador (Decreto 089 de 1976) como el Gobierno (Decreto 125 y 1277 de 1973), "Otorgaron como función exclusiva del ICFES la de estudiar y conceptuar sobre la viabilidad de funcionamiento de nuevas universidades, facultades, etc., así como de programas académicos", lo que implica que "esta facultad no puede ser trasla­dada a otro organismo sino en virtud de actos similares a aquellos por medio de los cuales se atribuyó al Instituto Colombiano de Fomento para la Educación Su­perior", porque, según el artículo 76, ordinal 9º y 10, de la Constitución, "la fijación de competencias sólo puede ser atribución legal, no gubernativa".

Así mismo asevera que si se estimare que se trata de una mera distribución de asuntos, de acuerdo con lo prescrito por el artículo 132 de la Constitución, se habría infringido este precepto que sólo la hace posible entre Ministerios, Depar­tamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, como también el artículo 135 de la Carta que sólo prevé la delegación de funciones presidenciales en los Ministros, los Jefes de los Departamentos Administrativos y los Gobernadores.

Agrega que la atribución dada al Gobierno por el artículo 1º del Decreto ley 1050 de 1968 no comprende la de crear "verdaderos entes públicos".

La petición de suspensión provisional. El demandante también solicita la suspensión provisional de las normas acusadas, por ser manifiestamente violatorias de las disposiciones invocadas en la demanda, especialmente de los artículos 76, ordinales 9º y 10, 120, numeral 12, 132 y 135 de la Constitución, 1º del Decreto ley 1050 de 1968 y los correspondientes de los Decretos 089 de 1976, 125 y 1277 de 1973.

La admisión de la demanda y el examen de la petición de suspensión provisio­nal. La demanda reúne los requisitos legales y es admisible. En consecuencia se procede a resolver la petición de suspensión provisional mediante las siguientes consideraciones:

1% Las normas acusadas. El Decreto 2905 de 1977 creó "el Consejo Nacional de Formación de Recursos Humanos para la Salud, adscrito al Ministerio de Salud, como organismo de consultaría y coordinación entre los Ministerios de Educación Nacional, Salud y de Trabajo y Seguridad Social y los Establecimientos Públicos, Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior y Servicio Na­cional de Aprendizaje, para la adecuada y armónica marcha de los programas dé preparación de personal en salud, en los niveles de educación de post grado, pro­fesional, tecnológica, técnica, bachillerato en salud y de personal auxiliar" (Art. 19) ; el Consejo está integrado y será presidido en la forma que prescribe (Arts. 2º y 3º) ; "la Secretaría del Consejo estará a cargo del Director de Recursos Hu­manos del Ministerio de Salud, quien tendrá voz pero no voto en las deliberacio­nes" (artículo 4º).

El Consejo tiene las siguientes funciones, señaladas por el artículo 5º: "Son funciones del Consejo Nacional de Formación de Recursos Humanos para la Salud las siguientes:

"1 Proponer a los Ministerios de Educación Nacional, de Salud y de Tra­bajo y Seguridad Social, políticas para la formación de recursos humanos en el campo de la salud, de acuerdo con las políticas de salud del Gobierno, con las necesidades del país y con las posibilidades de empleo.

"2º Servir de cuerpo consultivo a los Ministerios de Educación Nacional y de Salud, al ICFES y al SENA en todo lo atinente a la formación y capacitación de personal para el área de salud.

"3 Promover estudios inter institucionales acerca de la formación, capacita­ción, utilización, calidades, desempeño, distribución y demás aspectos relacionados con el desarrollo de los recursos humanos para la salud.

"4 Estudiar y conceptuar sobre la conveniencia y requisitos de los programas que pretendan formar nuevos tipos de personal de salud, diferentes de aquellos debidamente autorizados.

"5 Estudiar y conceptuar sobre la conveniencia y requisitos para la creación de nuevas facultades, escuelas o instituciones, y programas de formación o capa­citación de personal de salud.

"6 Recomendar los objetivos educacionales terminales y contenido mínimo de los programas de formación y capacitación de recursos humanos en salud, de acuer­do con las funciones que el Ministerio de Salud haya definido para cada tipo de personal.

"7 Promover los mecanismos y estudios para la evaluación de los programas docentes de las profesionales y oficios de la salud, con base en el desempeño de los egresados y en el proceso educativo, en tal forma que sirvan de fundamento para la formulación de políticas sobre recursos humanos para la salud.

"8º Darse su propio reglamento".

Los Ministerios de Educación y Salud, el ICFES y el SENA "sólo podrán autorizar la creación de las instituciones y programas de que tratan los ordinales 4º y 5º del artículo 5º cuando cuenten con el concepto previo del Consejo" y no "podrá conceder la respectiva autorización para la iniciación, aprobación y prórroga de programas de formación o capacidad del área de salud", sino "cuando cuenten con el concepto previo del Consejo en el cual debe establecerse si se ha cumplido con los objetivos educacionales y terminales y el contenido mínimo de los progra­mas. ..". El concepto debe ser rendido por el Consejo en el término improrrogable de 60 días y el organismo competente, entre los mencionados, debe evaluarlo en un plazo improrrogable de igual duración. Si el Consejo no rinde el concepto el Ministerio o establecimiento público correspondiente, según el caso, "tomará la decisión que considere conveniente". Si el Consejo rindió oportunamente el con­cepto y el Ministerio o establecimiento encargado de hacerlo no lo evaluó en el término improrrogable señalado al efecto, "la entidad correspondiente deberá adop­tar inmediatamente la recomendación que hubiere formulado el Consejo" (artículo 6º y parágrafos 1º y 2º). El Consejo, para el cumplimiento de las funciones prescritas por el artículo 5º, "podrá establecer comités, comisiones o grupos de trabajo cuando los considere necesarios" (artículo 7º).

2º La confrontación entre las normas acusadas y las normas invocadas. El cargo esencial del actor consiste en que las normas acusadas del Decreto 2905 de 1977 transfirieron al Consejo Nacional de Formación de Recursos Humanos para la Salud la competencia otorgada al ICFES por el Decreto ley 089 de 1976 para "estudiar y conceptuar sobre la viabilidad de funcionamiento de nuevas universi­dades, facultades, etc., así como de programas académicos".

De manera que es preciso verificar si las normas acusadas son o no manifies­tamente violatorias de las invocadas como infringidas del mencionado estatuto.

El artículo 2º del Decreto ley 089 de 1976 atribuye al ICFES "preparar y presentar al Gobierno Nacional para su expedición, las normas reglamentarias de las carreras profesionales de nivel superior", que determinarán, entre otros factores, "los grados y títulos profesionales a las diferentes carreras" (numeral 2º). Así mismo, según el artículo 3º ibídem, el ICFES debe "determinar, con la aproba­ción del Gobierno Nacional, los planes de estudios mínimos para las carreras profesionales de nivel superior", en la forma que prescribe. Le incumbe además, según el artículo 4º ibídem que le atribuye genéricamente la inspección y vigilancia de los institutos docentes de educación superior, entre otras funciones específicas, dar concepto al Ministerio de Educación sobre si las entidades que pretenden constituirse en institutos de educación superior reúnen o no los requisitos mínimos para que se les otorgue personería jurídica; conceder "licencia de funcionamiento para programas profesionales" a los institutos de educación superior que satisfagan los requisitos mínimos; expedir certificación al Ministerio de Educación sobre si se pueden aprobar o no los programas profesionales a los institutos que tengan licencia de funcionamiento y sobre "la capacidad física, financiera y docente" de los institutos de educación superior con el fin de que el Ministerio pueda resolver si se les puede o no reconocer "la calidad institucional de facultades y universidades y conferirles la potestad de otorgar grados y títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones" (Ords. 2º, 4º, 5º y 6º).

El artículo 20 del Decreto ley 089 de 1976 atribuye al Ministerio de Educación la inspección y vigilancia de las carreras intermedias y al ICFES de la enseñanza profesional,

El artículo 4º del Decreto 2905 de 1977, acusado, determina simplemente al Secretario del Consejo; por consiguiente no viola manifiestamente ninguna de las disposiciones invocadas del Decreto ley 089 de 1976.

Los artículos 5º, 6º y 7º, incluido el parágrafo 1º, del Decreto 2905 de 1977, desarrollan al principio, ínsito en el artículo 1º ibídem, que define al Consejo Na­cional de Formación de Recursos Humanos como un organismo de consulto ría y coordinación" de las entidades que menciona, sin facultades decisorias. Por con­siguiente, los mencionados preceptos cumplen, por lo menos en principio, lo pres­crito por el artículo 1º, inciso 4º, del Decreto ley 1050 de 1968, según el cual "como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal, y con represen­tantes de varias entidades estatales y, si fuera el caso del sector privado, los que la ley o el Gobierno determinan...". Esto indica que no es manifiesto que las normas mencionadas del acto acusado, mediante las atribuciones que dieron al Consejo Nacional de Recursos Humanos, le hubieran transferido parte de las funciones legales del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Su­perior, sino que ellas tienen por objeto facilitar el ejercicio de las que le correspon­den, como también las de los Ministerios de Educación y Salud y del Servicio Nacional de Aprendizaje en relación con las materias a que se refieren.

Lo propio sucede con el artículo 7° del Decreto acusado, que faculta al Consejo Nacional de Formación de Recursos Humanos para "establecer comités, comisiones o grupos de trabajo cuando los considere necesarios, con el fin de lograr el cum­plimiento efectivo de las funciones establecidas en el artículo 5º: la norma tiene por finalidad hacer posible el cumplimiento de las funciones "de consultoría y coordinación del Consejo", creado, en principio, con base en el artículo 1º, inciso 4º, del Decreto ley 1050 de 1968.

Además, si las mencionadas normas del Decreto 2905 de 1977 se dictaron con base en la facultad que el artículo 1º, inciso 4º, del Decreto ley 1050 de 1968 otorga al Gobierno con el fin de facilitar la coordinación y el cumplimiento de las funcio­nes de las mencionadas entidades, tampoco se verifica que sean clara o manifiesta­mente violatorias de los artículos 76, ordinales 9º y 10, 132 y 135 de la Constitución, de los artículos 3º, 4º, 5º y 8º del Decreto 125 de 1973, 4º 6º y 9º del Decreto 1277 del mismo año expedidos por el Gobierno Nacional que tienen, además, la misma jerarquía.

En cambio, es manifiesto que el parágrafo 2º, artículo 6º del acto acusado, en cuando dispone que "si vencido este lapso no se hubiere producido tal decisión, la entidad correspondiente deberá adoptar inmediatamente la recomendación que hubiere formulado el Consejo", es claramente violatorio, sobre todo, de los ya referidos ordinales de los artículos 3º y 4º del Decreto ley 089 de 1976, porque al hacer obligatorias las recomendaciones del Consejo Nacional de Recursos Huma­nos, en la hipótesis que contempla, sustituye en sus funciones al Instituto Colom­biano para el Fomento de la Educación Superior. En consecuencia es preciso disponer la suspensión provisional del aparte transcrito del parágrafo 2º, artículo 6º, del acto acusado.

Por lo expuesto se resuelve:

1º Se admite la demanda y, en consecuencia, se dispone:

1. Notifíquese personalmente al señor Agente del Ministerio Público;

2. Fíjese en lista por el término legal;

c) Comuniqúese la admisión de la demanda al Gobierno Nacional por conducto de los señores Ministros de Educación, Salud y Trabajo y Seguridad Social.

2º Suspéndese provisionalmente el siguiente aparte del parágrafo 2º, artículo 6º, del Decreto 2905 de 1977, expedido por el Gobierno Nacional: "Si vencido este lapso no se hubiere producido tal decisión, la entidad correspondiente deberá adoptar inmediatamente la recomendación que hubiere formulado el Consejo". Esta medida se comunicará mediante copia auténtica y se hará efectiva previa ejecutoria de esta providencia.

3º Deniégase en lo demás la petición de suspensión provisional.

Copíese y notifíquese.

HUMBERTO MORA OSEJO EL SECRETARIO, RAFAEL MIRANDA BUELVAS