Fecha Providencia | 09/09/1974 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Carlos Gustavo Arrieta
Norma demandada: artículos 2o. y 3o. del decreto número 84 de 23 de enero de 1964
Demandante: Raúl Molina Bautista
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
DEPARTAMENTOS - Bienes y rentas son de su exclusiva propiedad / MUNICIPIOS - Bienes y rentas son de su exclusiva propiedad / DERECHOS ADQUIRIDOS - Concepto
I. BIENES Y RENTAS. De los Departamentos y Municipios, Garantías de que disfrutan. Dice el Art. 183 de la Carta que los "Bienes y Rentas de tos Departamentos, y de los Municipios "son propiedad exclusiva" de cada uno de ellos y gozan, por tanto, de las garantías ofrecidas a "las propiedades y rentas de los particulares". En consecuencia, tales bienes no podrán ser ocupados sino en los términos en lo que sea "la propiedad privada", ni el Gobierno Nacional podrá conceder exenciones de derechos departamentales y municipales.
II. DERECHOS ADQUIRIDOS. Qué clase de derechos ampara y garantiza el Art. 30 de la Constitución Nacional
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: CARLOS GUSTAVO ARRIETA
Bogotá, D.E., septiembre nueve (09) de mil novecientos sesenta y cuatro (1974)
Radicación número:
Actor:
Demandado:
Admítese la demanda formulada por el doctor Raúl Molina Bautista contra los artículos 2o. y 3o. del decreto número 84 de 23 de enero de 1964, expedido por el gobierno nacional. En consecuencia, se dispone:
3. Fíjese el negocio en lista por el término de cinco días a fin de que las partes y el Agente del Ministerio Público soliciten las pruebas que a bien tengan y hagan valer los demás derechos que la ley les concede.
SUSPENSION PROVISIONAL
Por la vía del contencioso popular de anulación y obrando en su propio nombre, el doctor Raúl Molina Bautista demanda del Consejo de Estado la declaración de nulidad y la suspensión provisional de los artículos 2o. y 3o. del decreto 84 de 23 de enero de 1964, dictado por el gobierno nacional, por considerar que esos ordenamientos administrativos quebrantan las normas constitucionales y legales que se analizarán oportunamente en esta providencia.
Las disposiciones enjuiciadas dicen:
"Artículo 2o. No podrán los Departamentos y Municipios, en consecuencia, gravar la producción de artículos tales como papa, arroz, frutas, legumbres, plátano, arveja, lentejas, garbanzos, azúcar, panela, leche y sus derivados, fríjol, maíz y demás de primera necesidad.
"Artículo 3o. Al Ministerio de Fomento corresponderá definir, en casos de duda, si un determinado artículo se encuentra o no dentro de las prohibiciones establecidas".
Las acusaciones se apoyan principalmente en los artículos 30, inciso 1 o. 76, —numeral 3o—, 183, 197 y 198 de la Carta y 25 del Código Civil, preceptos que regulan los derechos adquiridos con justo título, la función legislativa, el poder reglamentario y las facultades que tienen las secciones en materias tributarias. Estima el demandante que la ley 28 de 1963 devolvió a los municipios la garantía constitucional ofrecida a sus bienes y rentas, lo mismo que la soberanía para estatuir sobre las cuestiones impositivas que les son propias. Considera que no obstante que el gobierno carece de atribuciones para restringir aquella autonomía, en los ordenamientos impugnados la limitó al restablecer el régimen genérico de la ley 20 de 1946 e incluir en 1§ prohibición los artículos alimenticios de primera necesidad, sin distinguir entre los de producción natural y los de producción artificial, a pesar de que el nuevo estatuto legal se refiere exclusivamente a los de producción primaria, agrícola y ganadera.
En la disposición inicial del artículo 30 de la Constitución se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, "con arreglo a las leyes civiles", los cuales no pueden desconocerse ni vulnerarse por leyes posteriores. No obstante el contenido de esa regla, generalmente se considera que toda situación subjetiva de derecho, cualquiera que sea la naturaleza de la norma que la ampare, goza, en idéntico grado, de aquella tutela jurídica especial. Aceptada corrientemente sin discriminaciones ni matices, esa interpretación ha logrado dominar el pensamiento nacional hasta el extremo de convertirse en algo semejante a un dogma jurídico ajeno al derecho positivo y contrario a sus ordenamientos. Pero en razón de que ordinariamente se enuncia esa doctrina en ^términos tan absolutos, esta Sala unitaria no la comparte en su integridad, a pesar del respaldo que le ofrece la jurisprudencia colombiana.
Orientados, en buena parte, por la primitiva fórmula constitucional del 86 (artículo 31 de la codificación de ese año), los reformadores del 36 solo otorgaron aquella protección, en forma expresa, a la propiedad privada y a los derechos adquiridos con justo título, "con arreglo a las leyes civiles". El nuevo mandato, de idéntica manera que el antiguo, guardó silencio en relación con las situaciones amparadas por leyes de otra naturaleza. Ello sugiere, en principio, por lo menos, que únicamente los derechos perfeccionados conforme a la legislación privada están garantizados por la primera disposición de la norma que se analiza.
Cabe anotar, además, que los constituyentes del 36, alejándose de la concepción tradicional en cuanto al segundo mandato del artículo comentado, relevaron lá importancia que tienen las nociones de utilidad pública y de interés general en el juego de las relaciones jurídicas, afianzaron y extendieron la idea de la prevalencia de los intereses comunes sobre los intereses privados, y consagraron, a manera de ordenación básica de todo el sistema, el principio de que la propiedad es una función social que implica obligaciones. Toda normación que establezca nexos tan estrechos, directos e inmediatos entre la comunidad y los particulares, necesariamente crea un vínculo jurídico entre el Estado, como sujeto de derecho público y personero de los intereses colectivos, y los propietarios, como titulares de un poder legal que ha de operar forzosamente en función de sus objetivos sociales. Ello implica que tales relaciones, por razón de su naturaleza jurídica, escapan al dominio de la legislación civil.
Tanto vá de los conceptos de utilidad general, interés común y función social al concepto de interés particular, cuanto pueda ir de la noción de derecho público a la noción de derecho privado. Y, precisamente, porque las leyes expedidas para satisfacer necesidades y requerimientos colectivos tienen motivos determinantes y finalidades más altas que las dictadas para regular situaciones puramente individuales, las primeras prevalecen sobre las últimas y están sujetas a un régimen jurídico más elástico y flexible en cuanto al principio de la irretroactividad.
Los razonamientos anteriores llevan a la conclusión de que el artículo 10.
En su primera parte, no tiene los ilimitados alcances que ordinariamente se le atribuyen por la doctrina y la jurisprudencia dominantes, ni permite la generalización indiscriminada de su tutela. Y como la inclusión expresa de una materia conlleva la tácita exclusión de las otras, se puede decir que en el ordenamiento constitucional comentado juegan dos categorías jurídicas diferenciadas: los derechos adquiridos con justo título "con arreglo a las leyes civiles", y las situaciones concretas organizadas conforme a estatutos de carácter distinto. Los primeros están amparados directamente por aquélla norma constitucional, en tanto que las segundas solo las protege la doctrina de la irretroactividad consagrada en varias disposiciones de la ley 153 de 1887 y de otros estatutos.
Y es apenas lógico que así sea, ya que las reglas de derecho público, en razón de los objetivos superiores que persiguen, de la índole propia de los fenómenos normados en ellas y de la inmensa gama de matices y de modalidades que ofrecen, rechazan la posibilidad de que se les sujete a un régimen jurídico uniforme, en cuanto a su aplicación, o a un sistema rígido e inflexible de irretroactividad. Solo el legislador, en cada caso, está en condiciones de apreciar la urgencia de ejecutar los ordenamientos de esta naturaleza y de determinar la incidencia directa o inmediata que ellos puedan tener sobre las situaciones creadas. Por tales motivos, precisamente, el concepto de derecho adquirido no tiene la misma trascendencia en los estatutos administrativos, fiscales, de baldíos, etc., que en las leyes puramente civiles.
Dice el artículo 183 de la Constitución que los "bienes y rentas de los departamentos y de los municipios "son propiedad exclusiva" de cada uno de ellos y gozan, por lo tanto, de las garantías ofrecidas a "las propiedades y rentas de los particulares". En consecuencia, tales bienes no podrán ser ocupados sino en los términos en que lo sea "la propiedad privada", ni el Gobierno Nacional podrá conceder exenciones de derechos departamentales y municipales.
¿Cuáles son los bienes y rentas de las secciones que se asimilan a la propiedad privada para los efectos de su protección, y hasta qué punto se extiende la garantía Para contestar adecuadamente los interrogantes formulados se requeriría un previo estudio de fondo sobré los conceptos de bienes y de rentas, sobre la naturaleza de la legislación aplicable a los unos y a las otras, sobre el título de su adquisición y sobre las modalidades que en derecho público tiene la idea de situación jurídica concreta. Pero como ello no es posible en esta oportunidad procesal de la suspensión, la Sala unitaria se limitará, sin considerar el caso contemplado en el artículo 184 de la Carta, y con apoyo en la doctrina expuesta en los acápites anteriores, a señalar estas distinciones:
1a. Los bienes de los departamentos y de los municipios, adquiridos con justo título "con arreglo a las leyes civiles", lo mismo que las rentas que ellos produzcan, están amparados por las mismas garantías otorgadas a la propiedad particular;
2. Las rentas seccionales, originadas en disposiciones de carácter
administrativo o fiscal, una vez percibidas gozan de idéntica protección, ya
que han ingresado al respectivo patrimonio o se ha perfeccionado el derecho
y la consiguiente obligación; y,
Como esta última situación es la que se ajusta exactamente a las modalidades del negocio estudiado, y como las facultades concedidas a los concejos municipales para decretar impuestos han de ejercerse necesariamente dentro de los límites señalados en la Constitución, en las leyes y en las ordenanzas (artículo 197), no se puede hablar, como se hace en la demanda, de una supuesta soberanía distrital para estatuir en materias tributarias, sino, por el contrario, de una atribución supeditada y dependiente. El concepto de soberanía, no obstante su relatividad, repele la idea de subordinación. En Colombia, a pesar del artículo 4o. del código civil, ni siquiera la ley es soberana, porque está sometida a la Constitución y porque la voluntad del Congreso, cuando la expide, puede ser anulada por otro de los órganos del poder público y desconocida, en casos particulares, por cualquier juez municipal de la República (artículos 214 y 215 de la Carta, y providencia de 11 de octubre de 1962, dictada por la Sala con la ponencia del mismo Consejero que suscribe el presente auto —ANALES, T. LXV, números 399 y 400, pgs. 176 y ss).
La ley 20 de 1946 prohibió a los departamentos y a los municipios "imponer o cobrar gravámenes de cualquier clase o denominación a la producción y tránsito de los artículos alimenticios de primera necesidad que determine el Ministerio de la Economía Nacional". Ello significa que no está permitida la creación de impuestos sobre tales actividades y productos y que, por consiguiente, ellos no pueden tener existencia. De otro lado, la ley 29 de 1963 se limita a regular lo relativo a las exenciones de tributos existentes, como es apenas lógico. De allí que los dos estatutos sean compatibles desde que desarrollan materias jurídicas diferentes: la inexistencia de un gravamen y la exoneración de los que en realidad sí tienen vida jurídica, en su orden.
La segunda ley analizada, por otra parte, no ha derogado la del 46.
Aunque no es esta la oportunidad procesal para hacer un estudio a fondo de los conceptos de "producción primaria, agrícola y ganadera" y de "artículos alimenticios de primera necesidad", sí cabe anotar que aquélla locución parece tener un sentido más amplio que ésta, ya que comprende un buen número de productos excluidos de la última, como el algodón, el tabaco, las maderas, los cueros, la lana, el caucho, la tagua, el mangle, las gomas y resinas, las fibras y toda la inmensa gama de materias primas de origen vegetal o animal que se utilizan en la industria o que se usan en la producción de alimentos que no son de primera necesidad. De allí que si se aceptaran los planteamientos de la demanda, se desconocería el espíritu de la ley 29 de 1963 y, en consecuencia, se reduciría a los municipios a una situación más precaria que la existente con anterioridad a ese estatuto.
¿Hasta qué punto llega la idea de producción primaria, agrícola y ganadera ¿En qué sentido utilizó la ley aquellas expresiones . ¿Se tomaron acaso esas palabras en su significado más amplio o se les dio un alcance tan restringido como el que les atribuye el demandante . Ciertamente que el análisis jurídico y económico de estas materias desborda los límites de los poderes legales que tiene el juzgador en este momento procesal y que, por consiguiente, debe dejarse para la sentencia definitiva, pero sí debe observarse que cuando se habla de producción, desde el punto de vista de la economía, se sugiere la idea de una actividad organizada en sus factores indispensables y conocidos. Esta circunstancia, por sí sola, indica que el concepto de producción primaria va mas allá que el de simple recolección y venta de las cosas que dá la naturaleza y que aún puede implicar, en cierto grado, la transformación de tales productos. ¿La producción de café, de trigo o de arroz deja de ser primaria en razón de que sea preciso un tratamiento previo para efecto de darlos al consumo Y como estas justificadas dudas no permiten llegar al grado de certeza que exige una decisión de suspensión provisional, esta medida debe ser rechazada.
En mérito de lo expuesto, no se accede a decretar la suspensión provisional de los artículos 2o. y 3o. del decreto 84 de 23 de enero de 1964.
Cópiese, y notifíquese.
CARLOS GUSTAVO ARRIETA