100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030031988SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull3792197819/10/1978SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_3792__1978_19/10/1978300319861978
Sentencias de NulidadGustavo Salazar TapieroGILBERTO ARANGO LONDOÑO, RAFAEL NIETO NAVIA Y JESUS VALI DE RUTEN RUIZ.artículo 1°, posición 20.06 del Decreto 2803 de 1975Identificadores10030118312true1211044original30116474Identificadores

Fecha Providencia

19/10/1978

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Gustavo Salazar Tapiero

Norma demandada:  artículo 1°, posición 20.06 del Decreto 2803 de 1975

Demandante:  GILBERTO ARANGO LONDOÑO, RAFAEL NIETO NAVIA Y JESUS VALI DE RUTEN RUIZ.


DECRETOS REGLAMENTARIOS

Impuesto sobre las ventas. Las levaduras, naturales o artificiales, son alimentos no gravados específicamente. Se declaró la nulidad de la calificación "no causan" dada a las levaduras en el artículo 1°, posición 21.06, del Decreto regla­mentario número 2803 de 1975, y en su lugar se declara que a tales artículos corresponde la posición de exentos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GUSTAVO SALAZAR T

Bogotá, D. E., diecinueve (19) de octubre (10) de mil novecientos setenta y ocho (1978)

Radicación número: 3792

Actor: GILBERTO ARANGO LONDOÑO, RAFAEL NIETO NAVIA Y JESUS VALI DE RUTEN RUIZ.

Demandado:

Referencia: Expediente número 3792.

Los abogados Gilberto Arango Londoño y Rafael Nieto Navia, en ejercicio de la acción prescrita en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, pidieron al Consejo de Estado declarar la nulidad del artículo 1°, posición 20.06 del Decreto 2803 de 1975, que dice:

"Artículo 1° Acláranse las siguientes posiciones del artículo 2° del Decreto 2810 de 1974, las cuales quedarán así:

21.06. Levaduras naturales, vivas o muertas; levaduras artificiales preparadas, no causan".

Invocaron como normas violadas el ordinal 1° y el parágrafo del artículo 8° del Decreto legislativo número 1988 de 1974, y el concepto de la violación lo expre­saron así:

"1° El artículo 8° del Decreto 1988 dice claramente que las ventas de los artículos alimenticios no gravados específicamente -por la misma ley- están exentas del mismo gravamen. La intención del legislador quedó claramente plasmada en esa redacción y se concreta en la siguiente disyuntiva: un artículo alimenticio o está exento o está gravado específicamente. Son dos extremos, dentro de los cuales no es posible ubicar ningún otro concepto. No cabe, en consecuencia, la califi­cación de bienes que no causan el impuesto para los productos alimenticios, pues tal concepto es totalmente extraño a la terminante disyuntiva legal.

"La diferencia entre bienes 'exentos' y bienes que 'no causan', no es mera­mente formal. Tiene claras consecuencias dentro de la estructura legal.

"La no causación del tributo implica, desde luego, la no responsabilización del mismo. Quienes venden los bienes que no causan gravamen no tienen nada que ver con la liquidación, con la facturación o con alguna otra implicación legal del impuesto. Esto sucede, por ejemplo, con quienes venden bienes inmuebles, cuyo comercio no causa el gravamen.

"Quienes venden bienes exentos, en cambio, sí tienen ciertas responsabilidades en relación con el tributo, como la que menciona el Decreto 2815 de 1974, en el parágrafo l9 del artículo 25, que exige comprobar la calidad de productores de bienes cuya venta se encuentra exenta. Esa comprobación de calidad es una pri­mera obligación, que no se aplica, en cambio, a quienes producen bienes que no causan.

"Existen, además, otras diferencias cuyas implicaciones son, a nuestro modo de ver, mucho más graves; en efecto, hemos citado los artículos 21, 25, 26 y 27 del Decreto legislativo 1988, que se refiere a devoluciones y descuentos de los impuestos de ventas pagados por el productor de bienes exentos al adquirir las materias primas incorporadas a su producto final. La intención de esa medida es clara: evitar que el impuesto sobre las ventas que grava ciertos artículos repre­sente un costo más alto en el valor final de otros, como los alimenticios, con lo cual se pretende que éstos salgan al mercado al menor precio posible. Cuando se habla de bienes que no causan, los vendedores de tales bienes no tienen derecho a devolución ninguna y por consiguiente los impuestos de ventas que gravaron los elementos constitutivos de los costos y gastos de producción, venta y administración del producto final se reflejan en un mayor costo del bien.

"Porque extraña y retorcida interpretación del Decreto reglamentario 2803 trasladó muchísimos alimentos a la categoría no causa, elevando de hecho su costo final, es algo que resulta incomprensible".

Posteriormente, presentó igual demanda el ciudadano Jesús Valí de Ruten Ruiz, la cual se ordenó acumular a la de los doctores Arango Londoño y Nieto Navia, por auto de 9 de noviembre de 1976.

Se constituyó parte impugnadora de la acción el Jefe de la División Legal de la Dirección General de Impuestos Nacionales.

El Fiscal Tercero de la Corporación conceptuó que el Gobierno no había excedido la potestad reglamentaria, por encontrar correspondencia entre el De­creto legislativo número 1988 de 1974 y la disposición acusada. Fundó su opinión en lo expresado por el funcionario del Gobierno, impugnador de la acción, doctor Corchuelo.

En firme el auto de citación para sentencia, la Sala considera:

a) En sentencia de 13 de marzo de 1978 (Expediente número 10.185), la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, dijo lo siguiente, a propósito del impuesto sobre las ventas:

"El Congreso de Colombia al autorizar al Presidente de la República para implantar por primera vez el impuesto sobre las ventas, llamado también impuesto sobre el gasto, exceptuó de manera expresa 'los artículos alimenticios de consumo popular' (Ley 21 de 1963). Y el Gobierno al ejercitar la facultad respetó la voluntad del legislador y repitió que los artículos alimenticios de consumo popular quedaban exceptuados del impuesto sobre las ventas (Decreto-ley número 3288 de 1963, artículo 1°).

"Por artículos alimenticios de consumo popular entendió el Gobierno 'todos los productos naturales o artificiales que ingeridos aportan al organismo humano nutrición y energías necesarias para el desarrollo de los procesos biológicos', menos los licores extranjeros, el aceite de oliva importado, chiclets, alimentos en con­serva importados y licores nacionales (Decreto número 377 de 1965, artículo 12).

"Y para que la exención a los alimentos fuese efectiva en la totalidad de su valor final al consumidor, el artículo 17 del Decreto 1881 de 1966, dispuso:

" Para que las exenciones del impuesto a las ventas previstas por el artículo 1° del Decreto 3288 de 1963 operen plenamente, se considerarán igualmente exentas del mismo las ventas de los artículos terminados que constituyan materia prima que se incorpore a los artículos cuya venta sea exenta'.

"Parágrafo. Igualmente se exceptúan del impuesto las ventas de envases, empaques, envolturas, etiquetas y rótulos que se destinen a dichos artículos exentos'.

"En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 122 de la Constitución Nacional, el Gobierno mediante el Decreto legislativo número 1970 de 1974, declaró el estado de emergencia económica y la primera razón que allí se aduce para implantarlo es la siguiente:

" Que para proteger los ingresos y salarios y velar por el pleno empleo de los recursos humanos y naturales en el territorio nacional, de acuerdo con el artículo 32 de la Constitución y otras disposiciones afines, se impone intensificar la lucha contra la inflación y el alza constante en el costo de la vida'.

"En desarrollo de las facultades del estado de emergencia económica se expidió el Decreto legislativo número 1988 de 1974, 'por el cual se introducen modifica­ciones al régimen del impuesto sobre las ventas', estatuto que en su artículo 8°, ordinal 1°, declaró exentas las ventas de 'artículos alimenticios no gravados espe­cíficamente'. Por artículo alimenticio se dio en el referido decreto la misma defi­nición del Decreto 377 de 1965 copiada atrás.

"Lo anterior está indicando de manera clara y evidente que tanto la legislación anterior como la actual declara libre del impuesto sobre las ventas los alimentos y que para que la exención sea efectiva se deben considerar igualmente exentas las materias primas: envases, empaques, envolturas, etiquetas y rótulos empleados y destinados a los alimentos.

"Al obrar de esa manera tanto el legislador ordinario de 1963 como el excep­cional de 1974 tuvo bien presente que por ser los artículos alimenticios necesarios e indispensables para la vida humana no se les debe gravar ni siquiera en mínima parte, pues de hacerlo se aumentaría su precio, con graves consecuencias económicas y sociales".

Y más adelante, en el mismo fallo, dijo la Sala Plena:

"En forma constante, reiterada y sin variación, el Consejo de Estado tiene dicho que la potestad reglamentaria que corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa (artículo 120, ordinal 35 de la Carta) no llega hasta el punto de facultarlo para modificar o adicionar las leyes y que ella no lo convierte en legislador, sino en guardián de los mandatos de éste. 'El Go­bierno no puede variar en lo mínimo lo que se pudiera llamar la sustancia de la voluntad del legislador consagrada en la ley; lo que le está encomendando es la reglamentación dejando intacta la esencia y el espíritu de la disposición que regla­menta'.

"Y también es jurisprudencia de la Corporación que el Jefe del Estado no puede, bajo pretexto de reglamentación, dictar normas nuevas, y así 'no puede establecer ni una pena, ni un impuesto que no estén previstos en la ley, ni dictar ninguna disposición que viole una ley cualquiera, ni ampliar o restringir el alcance de la ley, tanto en lo que se refiere a las personas como a las cosas, ni exigir formalidades distintas de las establecidas por la ley, pues el reglamento no tiene más objeto ni razón de ser que asegurar la aplicación de la ley que él completa y en rigor debe hallarse contenido en la ley a que se refiere".

Iguales o parecidos razonamientos hizo la misma Sala Plena, en sentencia de 21 de abril de 1978 (Expediente número 10.253).

En sentencia de 5 de octubre de 1978 (Expediente número 3796), esta Sala de la Sección Cuarta razonó de la siguiente manera para llegar a la conclusión de que a las maltas, almidones y féculas les corresponde ,1a posición de exentas, en lugar de no causan, dada por el Gobierno en el Decreto 2810 de 1974:

"De la inspección judicial realizada en la ciudad de Cali a las instalaciones de la firma Maizena S. A., se estableció claramente porque así se comprobó y se confirmó con las declaraciones rendidas por funcionarios y técnicos de la empresa, que los almidones y féculas extraídos del maíz, que es la materia prima funda­mental, se obtienen mediante un proceso físico de desintegración del grano para separar el almidón de la fibra y del germen, del primero de los cuales se obtiene la maizena, glucosa y dextrinas y los otros se aprovechan para la elaboración de alimentos concentrados y abonos para la agricultura y ganadería.

"En estas condiciones y partiendo del principio de que los almidones y las féculas son productos naturales que aportan al organismo humano nutrición y energías necesarias para el desarrollo del proceso biológico, ha quedado también demostrado que se trata de bienes corporales muebles procesados, pues por el tratamiento de desintegración de la estructura del grano de maíz, el producto no se halla ya en estado natural o primario; luego es objeto de gravamen al impuesto de las ventas pero exento por razón de tratarse de un alimento no gravado especí­ficamente, que al tenor de lo previsto por el numeral 1° del artículo 8° del Decreto legislativo número 1988 de 1974 está exento del impuesto aun cuando en principio sí lo causa".

b) En el caso que se examina, se tiene que el Gobierno, en el primer Decreto reglamentario (2810 de 1974), del Decreto legislativo número 1988 de 1974, colocó a las levaduras naturales, vivas o muertas, y las levaduras artificiales pre­paradas en el capítulo titulado: "preparados alimenticios diversos", que a su turno hace parte de la sección denominada "productos de las industrias alimenticias", esto es, que el propio Gobierno reconoció a las levaduras la calidad de alimento, y por ello, en tal decreto las eximió del impuesto y les dio el carácter de exentas.

Pero luego, por el acto que se acusa, sin variar la nomenclatura y denomi­nación de alimentos para las levaduras, consideró que les correspondía la calificación no causan, con las consecuencias de carácter fiscal que arriba se expusieron. .

Como lo afirman los demandantes, es bien sabido que desde tiempos inmemo­riales la levadura ha sido elemento indispensable en la elaboración del pan, palabra esta que es sinónimo de alimento. Un viejo refrán dice: "la harina es el cuerpo del pan y la fermentación es su alma". Y el pan fermenta porque tiene levadura. Sin ella no hay pan, hay masa de harina.

Además, dentro de este proceso se verificó diligencia de inspección judicial a la fábrica de levaduras de la Compañía Fleischman Colombiana que funciona en Palmira y se pudo establecer que el proceso de fabricación se inicia con la entrega de las melazas de miel de caña de azúcar y termina después de un com­plejo proceso en levaduras frescas comprimidas y secas deshidratadas, listas para la fabricación del pan, sin añadirle ningún otro elemento o componente.

Los peritos que intervinieron en la misma diligencia, ingenieros químicos, doctores Sven Zethelius Peñalosa y Gustavo Sandoval, expusieron entre otras cosas:

"Claramente se observa que es un proceso industrial complejo y laborioso que implica una muy larga serie de operaciones, desde la purificación de la melaza y el maneje de los demás productos requeridos para la alimentación y reproducción eficiente de los microorganismos, pasando por el proceso mismo de su progresiva multiplicación en condiciones variables y críticas, hasta su elaboración final y em­paque, como levadura fresca prensada, o como levadura deshidratada, acondicio­nadas para los diversos usos a que ellas se destinan y en los diferentes tipos de empaque y tamaños requeridos para satisfacer las necesidades del mercado".

Siendo, por tanto las levaduras, naturales o artificiales, alimento no gravado específicamente, resulta evidente que el Gobierno excedió la potestad reglamentaria al cambiarles la calificación de exentas por no causan.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase la nulidad de la calificación "no causan" dada a las levaduras en el artículo 1°, posición 21.06, del Decreto reglamentario número 2603 de 1975, publicado en el "Diario Oficial" número 34.482, y en su lugar se declara que a tales artículos corresponde la posición de exentos.

Envíese copia de esta sentencia a la Dirección General de Impuestos Nacio­nales para su conocimiento y cumplimiento.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

JORGE DAVILA HERNANDEZ, MIGUEL LLERAS PIZARRO, BERNARDO ORTIZ AMAYA (NO ASISTIO), GUSTAVO SOLAZAR T.

EL SECRETARIO,

JORGE A. TORRADO T