Fecha Providencia | 02/02/1978 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Gustavo Salazar Tapiero
Norma demandada: artículos 2º y 14 del Decreto N° 008 de 11 de enero de 1971
Demandante: Compañía Colombiana de Tabaco S. A
IMPUESTO AL CONSUMO DEL TABACO - Evolución histórica / TABACO - Trascendencia histórica del producto en la economía nacional / IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS EXTRANJEROS - Renta nacional
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente:GUSTAVO SALAZAR T
Bogotá, D. E, dos (02) de febrero (02) de mil novecientos setenta y ocho (1978)
Radicación número:
Actor:
Demandado:
Ref.: Expediente número 3832. Actor: Compañía Colombiana de Tabaco S. A.
Procede la Sala a estudiar y resolver la demanda presentada por la Compañía Colombiana de Tabaco S. A. en que solicita se declare la nulidad de los artículos 2º y 14 del Decreto N° 008, de 11 de enero de 1971, publicado en el Diario Oficial N° 33238.
Antecedentes
a) El Congreso Nacional expidió la Ley 19 de 1970, la cual dispone:
"Artículo 1º Los cigarrillos de procedencia extranjera estarán sujetos a un impuesto de consumo a favor de los Departamentos, del Distrito Especial de Bogotá, de las Intendencias y de las Comisarías donde se expendan, igual al impuesto de consumo departamental que paguen los cigarrillos de producción nacional de mayor precio. Dicho impuesto será liquidado y recaudado en la misma forma establecida para los impuestos correspondientes a los cigarrillos de fabricación nacional.
"Artículo 2º Los gobernadores, intendentes, comisarios y el alcalde del Distrito Especial de Bogotá, podrán decomisar a través de las autoridades de policía, de los resguardos de aduanas, o de los funcionarios de las secretarías de hacienda competentes, las cajetillas, cajas y cartones de cigarrillos de producción extranjera que se encuentren a la venta en sus respectivas jurisdicciones sin que exhiban las estampillas que acrediten el pago de los impuestos de aduana y de consumo departamental que gravan a dichas mercancías, según lo dispuesto en el Arancel de Aduanas y en la presente ley.
}
"Artículo 3º Esta ley rige desde su sanción.";
b) El Gobierno reglamentó la Ley 19 de 1970 por medio del Decreto número 008 de 11 de enero de 1971, que, entre otras normas, contiene las siguientes, que son las acusadas:
"Artículo 2º. El impuesto de consumo de que trata la mencionada ley será equivalente a un peso con cincuenta centavos ($ 1.50) por cajetilla, que es en la actualidad el gravamen que pagan los cigarrillos de producción nacional de mayor precio.
"Artículo 14. La cuantía del gravamen de que trata el artículo 2º del presente decreto se modificará por resolución de carácter general que la Dirección General de Impuestos Nacionales dictará cada vez que compruebe que los cigarrillos de producción nacional de mayor precio tienen un gravamen distinto al fijado en el mencionado artículo, siempre que se trate de marcas destinadas a atender una demanda normal, que sea de carácter permanente y que garanticen el abastecimiento adecuado del mercado.";
c) La sociedad demandante, para fundar la petición de nulidad contra las normas de los artículos 2º y 14 transcritos, formula contra ellas los cargos que, en síntesis, se pueden concretar así:
Primer cargo. Conforme a los Decretos 1626 de 1951 y 214 de 1969 y las Leyes 4ª de 1963 y 19 de 1970, el impuesto de consumo sobre los cigarrillos de procedencia extranjera se encuentra específicamente definido en su cuantía, causación, base de imposición, liquidación y percepción, como renta establecida a favor de las entidades territoriales y, por lo mismo, el Presidente de la República carece de materia sujeta a reglamentación, por lo que se violó el artículo 120, numeral 3º, de la Constitución Nacional. Y, además, porque el gobierno excedió la potestad reglamentaria al delegar en la Dirección General de Impuestos Nacionales la facultad de dictar "resolución de carácter general" para modificar la cuantía del gravamen de los mismos cigarrillos, y porque le confirió el poder de comprobar si los cigarrillos nacionales tienen un impuesto distinto al fijado en el artículo 2º del decreto acusado y condiciona esa autorización respecto a la nueva cuantía del impuesto a extremos no previstos en la Ley 19 de 1970, por lo que la certeza del gravamen deviene en incierta. Por estos aspectos se violaron los artículos 135, 2º y 55 de la Carta.
Segundo cargo. La delegación hecha por el Presidente de la República en la Dirección General de Impuestos Nacionales es violatoria del artículo 135 de la Constitución, según el cual se requiere que el Congreso señala las funciones que aquél puede delegar, que el Presidente dicte el correspondiente decreto y que la delegación se radique en los ministros, jefes de departamentos administrativos o gobernadores, en armonía con las funciones y competencia territorial de estos funcionarios.
Tercer cargo. Al establecerse por la Ley 19 de 1970 el impuesto de consumo sobre los cigarrillos de procedencia extranjera, tanto el gravamen .como su producto quedaron amparados por el artículo 183 de la Constitución y sólo a los Departamentos, Intendencias y Comisarías y al Distrito Especial de Bogotá corresponde la administración, fiscalización y recaudo. Por ello, los artículos 2º y 14 del Decreto 008 de 1971 "en cuanto atribuyen la reglamentación a la Dirección General de Impuestos Nacionales son violatorios del artículo 182 de la Constitución Nacional.";
d) Las sociedades comerciales denominadas "Distribuidora Mari boro Ltda.", "Comercial del Valle S. A." y "John Restrepo y Cía Ltda.", por medio de apoderado especial impugnaron la demanda, sosteniendo,
en síntesis:
La Ley 19 de 1970 estableció un impuesto de consumo al tabaco en favor de las entidades territoriales, pero no determinó la cuantía, sino que tan sólo fijó las bases. Su reglamentación, por lo mismo, era necesaria.
Además, hay un punto que rebasa la órbita de orden tributario, que le otorga al Gobierno un poder específico, cual es la importación de cigarrillos, algo que pertenece al cambio internacional y al comercio exterior, que no puede estar al arbitrio rentístico de los Departamentos, Intendencias y Comisarías.
El artículo 14 acusado no contiene delegación alguna de atribución constitucional propia del Presidente, sino que dispone qué ha de entenderse por cigarrillos de producción nacional de mayor precio, o mejor, cómo ha de apreciarse éste, para que sea el Estado quien determine ese mayor precio. Además, tan sólo indicó la dependencia administrativa que habría de hacer esa fijación.
El concepto Fiscal
El Fiscal 3º de la Corporación doctor Jorge Dangond Flórez, en la vista de fondo conceptúa:
"Observaciones sobre la Ley 19 de 1970.
"1. La Fiscalía estima, en primer lugar, que el impuesto de consumo sobre los cigarrillos extranjeros no es nacional sino departamental, distrital, intendencial y comisarial, y sometido al mismo régimen establecido para los fabricados en el país, pues así se desprende, claramente, de los términos de la ley y de los antecedentes legislativos.
"2. La Fiscalía comparte la siguiente apreciación de la Corte Suprema de Justicia, consignada en la motivación tercera de la sentencia antes mencionada: 'Es indudable que un elemento fundamental de cualquier tributo es su determinación cuantitativa porque en ello reside una de las garantías de los contribuyentes, ya que es la expresión de la justicia distributiva en la materia e impide las arbitrariedades de la administración. Pero hay varias maneras de lograr esa precisión y en ello se acuerdan los autores de hacienda pública. Puede tratarse de una suma fija calculada sobre determinada cuantía; puede serlo mediante un porcentaje aplicado a dicha cifra, o puede también serlo por el mecanismo de aplicar tarifas graduales, crecientes, o decrecientes, sobre cantidades ciertas; y se logra igualmente refiriéndose a la tarifa o cuantía ya existente para otras actividades o consumos. En algunos de estos casos el valor del nuevo tributo resulta absolutamente preciso del solo texto legal; en otros, la precisión se logra en el momento mismo de aplicar a cada caso el porcentaje, la tarifa o la cifra señalada por la norma objeto de la remisión. No queda en modo alguno al arbitrio de las autoridades administrativas la fijación de su cuantía y el sujeto del impuesto sabrá siempre cuándo y cuánto debe pagar por la actividad o el bien gravados. Como en el caso presente la remisión hecha por el texto legal no ofrece dudas ni respecto de la actividad gravada, ni del valor del tributo, que es el del impuesto departamental que paguen los cigarrillos de producción nacional de mayor precio, ..
"En realidad, el texto legal no ofrece dudas respecto a la materia del gravamen y al valor del mismo pues se remite a las reglas vigentes sobre el impuesto de consumo departamental 'que paguen los cigarrillos de producción nacional de mayor precio' y ordena, claramente, que será liquidado y recaudado en la misma forma establecida, vale decir, mediante la aplicación de las disposiciones legales que determinaron 'la base impositiva clara del impuesto sobre el consumo de tabaco de que trata el Decreto Legislativo 1626 de 1951’. De manera que no se ve la necesidad de reglamento general para la cumplida ejecución de la ley, salvo lo que pudiera disponer el Presidente de la República y el Ministro respectivo en cuanto a la organización y recaudo del impuesto en las Intendencias y Comisarías, como entidades territoriales sujetas a la 'inmediata administración del gobierno' por mandato expreso del artículo 6º de la Constitución.
"Cree la Fiscalía, además, que si algunas reglamentaciones adicionales fueran indispensables, la competencia para dictarlas correspondería a las Asambleas Departamentales y al Concejo de Bogotá, de acuerdo con la autonomía garantizada por la Constitución en esta materia y dentro del marco fijado por el legislador.
"Los argumentos expuestos por el distinguido opositor doctor Hinestrosa, para llegar a la conclusión de que si es necesaria la reglamentación de la ley por parte del Presidente de la República, no son aceptables por las razones anotadas y, principalmente, porque el parte del supuesto, equivocado, de que se trata de un impuesto de carácter nacional, sin distinguir entre el gravamen establecido para la importación de cigarrillos de procedencia extranjera, incorporado al Presupuesto de la Nación, y que tiene evidentes implicaciones sobre la 'regulación del cambio y el comercio exteriores', y el impuesto de consumo de tabaco cuyo producto corresponde a las entidades territoriales, como sí lo distingue el artículo 2º al expresar, a manera de débil medida contra el contrabando, que los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá podrán decomisar, a través de diversas autoridades, las cajetillas, cajas y cartones de cigarrillo de producción extranjera que se encuentren a la venta en sus respectivas jurisdicciones sin que exhiban las estampillas que acrediten el pago de los impuestos de aduana y de consumo departamental que gravan a dichas mercancías.
"Sinembargo, el Presidente de la República, 'en uso de sus atribuciones legales', dictó el Decreto 008 de 1971, 'por el cual se reglamenta la Ley 19 de 1970', con las normas que son materia de acusación en el presente juicio.
"D Examen de las disposiciones reglamentarias acusadas.
"1. De los quince artículos que contiene el Decreto 008 de 1971, el demandante acusó las siguientes reglamentaciones:
" 'Artículo 2º. El impuesto de consumo de que trata la mencionada ley será equivalente a un peso con cincuenta centavos ($ 1.50) por cajetilla, que es en la actualidad el gravamen que pagan los cigarrillos de producción nacional de mayor precio.
" 'Artículo 14. La cuantía del gravamen de que trata el artículo 2O del presente decreto se modificará por resolución de carácter general que la Dirección General de Impuestos Nacionales dictará cada vez que compruebe que los cigarrillos de producción nacional de mayor precio tienen un gravamen distinto al fijado en el mencionado artículo, siempre que se trate de marcas destinadas a atender una demanda normal, que sea de carácter permanente y que garanticen el abastecimiento adecuado del mercado'.
"2. Si como se vio antes, la ley es clara, el Presidente de la República se encontraba ante esta alternativa: repetir exactamente el mandato legal, caso en el cual la nueva disposición será superfina o adicionar o complementar o restringir lo dispuesta, desbordando en este caso el precepto superior.
"La Fiscalía opina que esto último fue lo que hizo el Presidente de la República y con ello rebasó la facultad constitucional reglamentaria.
"La reflexión del doctor Hinestrosa sobre este aspecto, si se aceptaran sus bases, conduciría a reforzar la opinión del exceso de la potestad reglamentaria: 'No hallándose dispuesta por la ley, ni la 19 de 1970, ni (aquéllas a las cuales ella se remite, la manera de fijar el valor del impuesto, ni la autoridad competente para ello, y siendo indispensables, por todo concepto, esa fijación y esa atribución de competencia, resultaba ineludible la reglamentación del precepto para su aplicación en cualquier evento. Entonces, el Presidente no hizo nada distinto de cumplir con un deber imperativo constitucional al expedir el reglamento de rigor' ha dicho el defensor del decreto en su alegato de conclusión. Pues bien: si se aceptaran las premisas, es decir, que la ley no ha dispuesto la manera de fijar el valor del impuesto, ni la autoridad competente para ello, sería necesaria otra ley, pues no es posible, jurídicamente, suplir una deficiencia fundamental del legislador mediante un simple decreto reglamentario. No se puede reglamentar lo que no está contenido en la ley.
"3. Si el Presidente de la República reglamentó la ley con la disposición del artículo 2º antes comentado, es indiscutible que por medio del artículo 14 transfirió esa misma atribución a un funcionario inferior, aumentando así la esfera de su competencia, al disponer que la cuantía del gravamen 'se modificará por resolución de carácter general que la Dirección General de Impuestos dictará cada vez que compruebe que los cigarrillos de producción nacional de mayor precio tienen un gravamen distinto al fijado en el mencionado artículo'. Y eso se llama delegación de competencia por grado.
"Como lo observó el demandante, el artículo 135 de la Constitución sólo permite que los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos, como jefes superiores de la administración y los Gobernadores, como Agentes del Gobierno, puedan ejercer, bajo su propia responsabilidad, determinadas funciones de las que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, según lo disponga el mismo y previo señalamiento, por parte de la ley, de las que pueden ser delegadas.
"E—Conclusión
"Por todo lo expuesto, la Fiscalía conceptúa que es procedente un fallo favorable a las peticiones de la demanda". (El subrayado corresponde al original).
Consideraciones de la Sala
En firme el auto de citación para sentencia, procede la Sala a decidir la cuestión controvertida, previas las siguientes consideraciones:
1. Coinciden los historiadores de los hechos económicos y sociológicos colombianos que el tabaco es uno de los productos que ocasiona transformaciones fundamentales de la estructura económica en nuestro país. Su historia, reglamentación legal, las luchas sociales y políticas que esa reglamentación suscitó encierra hechos trascendentales y valiosos del desarrollo de la vida económica nacional.
De manera brevísima esa historia puede contarse así:
Durante el régimen colonial, los monarcas españoles establecieron el estanco del tabaco, o lo que es lo mismo, su monopolio, que se organizó en forma muy simple: el gobierno virreinal señalaba los distritos de siembras, fuera de los cuales su cultivo era prohibido. Los cultivadores tenían la obligación de vender la producción a los establecimientos oficiales, llamados factorías, quienes lo revendían a los particulares. La diferencia entre el precio de compra y el de venta era la utilidad, el producto fiscal del estanco. Tal cosa resulta de las relaciones de mando de los virreyes Messía de la Zerda y Guirior.
Al romperse el vínculo colonial, la república conservó el sistema del monopolio como renta del nuevo Estado independiente. En la Ley de 29 de septiembre de 1821 que tal principio consignó, se explicó la medida diciendo que "en las circunstancias actuales no es posible desestancar la renta del tabaco sin causar una gran disminución de las rentas públicas", según se lee en sus considerandos. Pero agregó: "Es indispensable ir dando gradualmente impulso y fomento al cultivo de este precioso ramo de nuestra agricultura, hasta que pueda dejarse enteramente libre y extraerse para el extranjero por cuenta de los particulares".
El Decreto de 31 de marzo de 1832 dispuso la continuación del estanco, pero autorizó al poder ejecutivo para dar su renta en arrendamiento y administración delegada.
El monopolio era motivo de estricta reglamentación y la infracción a las normas sobre cultivo castigadas severamente, como puede leerse en la Ley de 9 de junio de 1835, que disponía que las plantaciones que se hicieran sin el permiso de la autoridad debían ser arrasadas y el dueño condenado a pagar multa de veinticinco pesos por cada mil matas o prisión por veinte días si no tuviere con qué pagarla; y que si el cultivo excediera de diez mil matas la multa sería de seis meses a un año de presidio urbano.
La última norma sobre mantenimiento del monopolio es la Ley de 6 de junio de 1844, que en el artículo 1º disponía: "La República se reserva la producción y venta exclusivas del tabaco". Y autorizó al Gobierno para crear nuevas factorías, servidas por un factor, un interventor y un veedor.
Pero como se dejó apuntado arriba, el propósito inicial de los gobernantes a partir de la vida independiente fue el de dar gradualmente impulso y fomento al cultivo del tabaco hasta que pudiera abolirse el monopolio y establecerse su completa libertad, a fin de conseguir que se convirtiera en poderosa industria nacional, con capacidad para ocupar muchos brazas y en obtener con abundancia un nuevo producto de exportación.
Ese propósito sólo se logró con la expedición de las Leyes de 23 de mayo de 1848 y 16 de mayo de 1850, que dispusieron la libertad del cultivo y exportación del tabaco, aboliendo los impuestos que gravaban esas actividades.
Los propósitos buscados con la derogación del monopolio por parte del Estado se consiguieron con creces como lo hace ver don Miguel Samper cuando escribe:
"La extinción del monopolio de tabaco desarrolló la vitalidad productiva de los antiguos distritos de siembras, especialmente el de Ambalema y los adyacentes, y fue tan vigorosa y rápida la acción, que en seis años se verificó una labor gigantesca, equivalente por sí sola, para estas comarcas, a la de los tres siglos anteriores. Los hechos que se presenciaron en aquella época tienen mucha analogía con los que produjo en California el descubrimiento de los placeres de oro. El movimiento que se verificó en Ambalema y sus contornos fue tan rápido como vigoroso y vivificante, sin que bastaran a detenerlo dos. revoluciones, hasta que empezó esta lucha gigantesca de 1860, que dejara en nuestra historia una huella más honda que la de todas las precedentes. Los brazos que el monopolio del tabaco empleaba para su cultivo fueron desde luego insuficientes para la tarea de la libertad, y una gran corriente de jornaleros y trabajadores de toda clase y de toda categoría, partió de las faldas y mesas de la cordillera hacia las vegas del Alto Magdalena y sus afluentes. El hacha y la azada resonaron en todas las selvas; los pantanos se desecaron; los caneyes, las habitaciones, las plantaciones de tabaco y de toda clase de frutos se veían brotar en cada estación de siembras; las factorías se levantaban y se llenaban de obreros de ambos sexos; las tiendas y los buhoneros se multiplicaban; todo era movimiento, acción, progreso y trabajo.
La presencia de un número tan considerable de trabajadores que tenían medios y hambre atrasada de consumir, estimuló la actividad de todos los servicios, la fecundidad de todos los capitales, la aptitud productiva de todas las tierras, no sólo en el teatro mismo de los sucesos, sino en toda la comarca que sentía el vacío dejado por la emigración y la demanda activa de todo cuanto podía satisfacer las nuevas y crecientes necesidades. Bogotá, su sabana y los demás pueblos circunvecinos sintieron pronto los efectos de este movimiento y no quedó clase social que no se aprovechara de ellos. El propietario de la tierra vio elevarse los arriendos; el capitalista no tuvo bastante dinero para colocar; el joven pisaverde halló nuevos escritorios y colocaciones, el artesano tuvo que calzar, vestir y aperar al cosechero, enriquecido; y el agricultor completar con carnes abundantes, papas, queso y legumbres del nuevo sibarita que poco antes tenía de sobra con el plátano y el bagre". (Escritos político-económicos).
Los hechos sociales suscitados por la extinción del monopolio los resume de la siguiente manera el expositor y sociólogo Luis Eduardo Nieto Arteta, en su obra "Economía y cultura en la historia de Colombia":
"a) Estabilización de la navegación a vapor por el río Magdalena. Don Salvador Camacho Roldan observa: 'Lo que verdaderamente introdujo la creación de Fulton en nuestras aguas, fue la libertad del cultivo y del comercio del tabaco, que, habiendo desarrollado en menos de cuatro años una producción de este artículo seis o cuatro veces mayor, en sólo Ambalema, dio a la navegación por vapor el alimento que le faltaba para sostenerse y alimentarse definitivamente'. El tabaco suministra en forma amplia la carga de exportación, necesaria para la estabilización de la navegación. Ahora bien, esa misma carga de exportación condiciona la importación de los nuevos correspondientes productos. Y en esa forma, la navegación puede disfrutar de adecuadas condiciones para su conservación y fortificación: carga de bajada y carga de subida. En 1864-65 se exportaron 63.462 bultos de tabaco. En 1872-73 la exportación asciende a 82.250 bultos. Esos simples datos estadísticos y muchos otros análogos que pudieran reproducirse están demostrando que la exportación de tabaco proporciona a la navegación a vapor por el río Magdalena, suficiente carga de exportación.
"Ahora bien, la formación de una definitiva economía nacional, es decir, de un conjunto de relaciones estables y permanentes entre los diversos sectores de la Nación colombiana y la eliminación de esa curiosa economía de archipiélagos que era en alguna época nuestra 'economía nacional', están condicionadas a su turno por la estabilización de la navegación á vapor por el río Magdalena. Sin el gran río "la economía nacional no se habría constituido, ni tampoco la misma Nación colombiana. Ello es cierto. Mas también lo es que el río contribuye a formar esa economía mediante la navegación, en otros términos, en virtud de un conjunto de procedimientos y medios técnicos no geográficos, y además, a través de un hecho económico: la mayor producción de tabaco. Así queda eliminada la posibilidad teórica de una explicación geográfica de la formación de la economía nacional.
"De manera, pues, que el tabaco contribuye poderosamente a la constitución de la anhelada economía nacional. Esta suministrará las condiciones objetivas para la reconstrucción jurídico-política de la Nación colombiana durante la Regeneración;
"b) La navegación a vapor por el río Magdalena produce la intensificación del desarrollo económico local de la ciudad de Barranquilla. Es la época venturosa para la capital del Atlántico en la cual las compañías fluviales domiciliadas en Santa Marta y Cartagena se trasladan a las barrancas de San Nicolás. Don Miguel Samper declara: 'La síntesis del progreso en la hoya del Magdalena, debido a la independencia y a la libertad, es la hermosa y rica ciudad de Barranquilla, fruto espontáneo del comercio. En ella existen quizá más extranjeros que en todo el resto de la República; el inglés se oye hablar en los escritorios, en los docks, en el ferrocarril, en los vapores; y el movimiento comercial, el ruido de la actividad, el pito de la máquina de vapor, forman contraste con la quietud de las ciudades de la altiplanicie'.
"La fortificación de la economía local de la ciudad de Barranquilla condiciona la formación posterior de una vigorosa economía regional en la costa atlántica, la cual se une en relaciones absolutamente permanentes con los sectores económicos de las tierras mediterráneas, del 'hinterland' colombiano. Sin Barranquilla no habría economía regional en la Costa del Caribe;
"c) Los jornales aumentan en las regiones en que se produce libremente el tabaco y en las a ellas vecinas. Mas conjuntamente esta modificación cuantitativa de los jornales, ocasionará una elevación del costo de producción de las incipientes o rutinarias manufacturas del Oriente colombiano. A raíz de ese mayor costo de producción, suscitado por la forzosa elevación de los salarios de los artesanos, la situación de aquellas manufacturas se hará especialmente conflictiva ante la competencia de la industria inglesa. La crisis del Oriente, del olvidado y sufrido Oriente, se inicia. Entonces como ahora, el problema máximo de la economía colombiana era un problema de costos de producción;
"d) Aumenta el precio de las propiedades territoriales, en virtud de la gran demanda de ellas. Aquellos precios bajos irrisorios, característicos de la vieja y vetusta economía colonial, desaparecen;
"e) Iniciación posterior y coincidente de la ganadería, mediante la formación de grandes dehesas. Cuando culmine la decadencia de la producción de tabaco, la ganadería se impondrá definitivamente en las llanuras tolimenses. El Tolima se hará ganadero y agrícola. Contemporáneamente, el algodón se cultivará en las tierras que se estremecieron de emociones puras durante el auge de la producción y exportación del tabaco".
En 1870 el auge de la industria principió a decrecer porque las casas compradoras en Europa bajaron el precio de compra, por las causas anotadas por el cónsul de Colombia en Bremen, don Ramón Mercado, quien en nota oficial de febrero de 1871 las puntualiza así:
"1ª. La calidad. Hace algunos años que indudablemente desmejora la calidad del tabaco de Ambalema, bien a causa de que la tierra está cansada, como se dice comúnmente, por carecer de los jugos necesarios para nutrir esta planta, o bien porque no se cultiva con todo el cuidado necesario; por lo cual se obtienen precios relativamente inferiores, solicitándose siempre una clase mejor que se colocaría bien si se enviara al mercado de esta ciudad. Esto prueba que la baja es producida en su mayor parte por no ser bueno el artículo, mas no porque su consumo haya disminuido. Igual cosa sucede con los de Palmira, Carmen y Girón, influyendo además en el precio de éstos la mayor o menor producción que haya habido en Java, cuyo tabaco ha contribuido mucho a la baja de precio de éstos por ser de una calidad análoga a la de ellos e introducirse en Alemania en grandes cantidades, por lo cual fijaré esta causa como la segunda.
"2ª. El tabaco de Java que se introduce a Alemania, tiene, en lo general, la hoja fina, delgada y de buen color, acanelado como oscuro, y por esto la aplican para capa de una gran parte de los cigarros finos, porque a más de tener buen sabor y olor, arde bien, produce la ceniza blanca y gusta a los consumidores, lo cual, unido a que por ser la hoja delgada se producen con una libra muchos cigarros, son causas que contribuyen a mejorar sus precios. Hay también otra circunstancia que favorece las ventas del tabaco de Java, relativamente al nuestro, y es que en aquel país lo escogen y empacan con mucha escrupulosidad, a tal punto que a los compradores les basta ver la primera muestra al abrir un bulto, para tener seguridad de que todo es casi igual, lo que no sucede, en muchos casos, respecto del nuestro, el cual les sale muy mezclado; así es que en iguales calidades mejoran el precio los de Java, por la confianza que tienen de que todo resultará lo mismo, pudiendo por este medio hacer sus cálculos sobre una base cierta. Sería pues muy conveniente que los exportadores del tabaco colombiano se fijaran mucho en esto, que tiene una influencia en el precio, mayor de la que a primera vista puede atribuírsele.
"3ª El tabaco del Brasil, que por su bajo precio se destina para tripa de cigarros ordinarios, influye también algo en el valor del de Palmira y Girón, los cuales, especialmente el primero, se aplican para capa de dichos cigarros; así es que cuando el precio del brasileño sube, baja el de Palmira, ocurriendo muchas veces lo contrario, es decir, que el alto precio que obtenga el de Palmira, produzca una baja en el otro.
"La mayor parte del tabaco colombiano es aplicado por los fabricantes alemanes para capa de cigarros, por lo cual exigen que su color sea igual acanelado obscuro, que sea fina y consistente la hoja, que arda bien produciendo buena ceniza, porque los cigarros se venden generalmente como tales, y aún muchos llevan las marcas de las fábricas principales de Cuba. Puede decirse que a excepción de los cigarros muy finos que se fabrican con sólo tabaco de La Habana, en todos los otros entran diferentes clases, para producir con esta mezcla el color, el olor y el sabor convenientes, en relación al precio.
"Según la opinión de todos, aquí el tabaco de Ambalema, y en general el de Colombia, de buena calidad, bien escogido y empacado, obtendría si no los altos precios que en otras épocas, por lo menos unos que halagarían y dejarían satisfechos a los productores. Hoy han mejorado ya algo los precios por ser la calidad en este año mejor que la del anterior; y si las ventas no han sido tan considerables, depende esto de que la guerra y el invierno han interrumpido las comunicaciones.
"El consumo de tabaco en Alemania, lejos de haber disminuido, aumenta. Las fábricas de cigarros son numerosas, y la ciudad de Bremen es, en lo general, la plaza de depósito y expendio de este artículo. Casi sólo el de Java se lleva a Amsterdam y Rotterdam por ser una colonia Holandesa y ofrecer el gobierno de ese país una exención de derechos al tabaco que se introduzca en aquellos puertos en buques nacionales; mas el consumo de este tabaco es muy considerable en Alemania, y si no se introduce en mayor cantidad, sí en igual que el de Colombia".
2. Pero si se dejó libre el cultivo y la exportación de tabaco, se gravó su consumo en favor del fisco, tanto sobre el producto nacional como sobre el de procedencia extranjera.
Situación que subsistió hasta la expedición de la Ley 10 de 1909, mediante la cual la Nación cedió a los Departamentos la renta sobre el consumo, de la siguiente manera:
"Artículo 1º Desde la fecha en que entre en vigencia la presente ley será de propiedad de los Departamentos que quieran establecer la renta sobre consumo de tabaco, sin que en ningún caso pueda gravarse o estorbarse en forma alguna el cultivo o laboreo de las plantaciones y la preparación o aliño de la hoja hasta ponerla en estado de darla a la venta y ofrecerla al consumo público. Dichas entidades organizarán en la forma que estimen más conveniente la percepción del impuesto. Pero en ningún caso podrán establecer el sistema de monopolio".
Al hacer la referida cesión a los Departamentos la Nación no incluyó los impuestos sobre el tabaco de procedencia extranjera, que eran dos: el de aduanas y el de consumo, este último suprimido por la Ley 117 de 1913, cuando al fijar la tasa del impuesto de importación agregó estas palabras: "No habrá derechos nacionales de consumo".
De tal suerte que hasta esta última norma el régimen legal sobre gravámenes al tabaco era el siguiente: la renta sobre consumo de tabaco de producción nacional es de propiedad de los Departamentos; y sobre el tabaco de procedencia extranjera sólo pesaba el impuesto nacional de aduanas.
3. Mediante el Decreto Legislativo número 1626 de 1951 el gobierno repitió que el impuesto sobre el consumo de tabaco "continuará haciéndose efectivo por los Departamentos, Intendencias y Comisarías, exclusivamente sobre el tabaco elaborado y con aplicación de las siguientes tarifas:
"Artículo 4º A partir del 1º de septiembre el impuesto sobre el consumo de tabaco continuará haciéndose efectivo por los Departamentos, Intendencias y Comisarías exclusivamente sobre el tabaco elaborado y con aplicación de las siguientes tarifas:
"a) Cigarrillos de fabricación nacional, cualquiera que sea su empaque, contenido, clase, peso o presentación, 100% ad valorem, o sea el precio de venta;
"b) Cigarros de fabricación nacional, cualquiera que sea su empaque, contenido, clase, peso o presentación, 100% ad valorem, o sea el precio de venta;
"c) Picadura, rapé o chinú de fabricación nacional, cualquiera que sea su empaque, contenido, clase, peso o presentación, 40% ad valorem, o sea sobre el precio de venta.
"Parágrafo. Los gobernadores de aquellas secciones del país que en la actualidad tengan tarifas superiores a las señaladas en este Decreto, quedan autorizados para mantener tales tarifas o para ajustarías a las señaladas en este artículo".
Y por lo que hace al tabaco de procedencia extranjera, el mismo Decreto prescribió:
"Artículo 2º La importación de cigarrillos de procedencia extranjera causará un impuesto adicional al establecido en el arancel de aduanas, de doce centavos por cada veinte cigarrillos o fracción, cualquiera que sea su empaque. Este impuesto se recaudará en la Aduana en el momento de la nacionalización de la mercancía, se incorporará en el Presupuesto Nacional y su producido será destinado por el Ministerio de Hacienda entre los Departamentos, Intendencias y Comisarías, en proporción al consumo de cigarrillos nacionales en cada uno de ellos, en el año inmediatamente anterior".
En ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 48 de 1968, el Gobierno expidió el Decreto-Ley N° 214 de 1969 para fijar en forma definitiva lo que debía entenderse por precio de venta.
A su turno, la Ley 4ª de 1963 fijó una tarifa más elevada para los cigarrillos de producción nacional cuando el fabricante utilice tabaco extranjero, al establecer en su artículo 7º lo siguiente:
"Artículo 7º Los cigarrillos de producción nacional, cuando en su elaboración se emplee tabaco extranjero importado, haya mezcla o no, y cualquiera que ella sea, sin consideración al empaque, al contenido, al peso o a la presentación, pagarán el impuesto departamental de consumo de tabaco de que trata el literal a) del artículo 4º del Decreto Legislativo N° 1626 de agosto de 1951, a la tasa del 120% ad valorem".
4. A partir de 1967 los cigarrillos de procedencia extranjera pagaban un 35% ad valorem sobre su precio cif según el arancel de aduanas, un 15% por impuesto sobre las ventas, veinte centavos por cajetilla como cuota de fomento tabacalero y doce centavos a favor de los Departamentos, Intendencias y Comisaríais, todo lo cual equivalía a un 40 % sobre el precio de distribución. En tanto que los cigarrillos de fabricación nacional pagan el 100% ad valorem y si es con tabaco extranjero el 120 %, como arriba quedó expuesto.
Como esta enorme desigualdad tributaria entre los cigarrillos extranjeros y los de producción nacional, que favorecía grandemente a los primeros, había traído como natural consecuencia perjuicio de orden fiscal para los Departamentos, que tienen en el gravamen al consumo de tabaco una de sus mejores rentas, al Congreso de la República se presentaron en la legislatura de 1969 varios proyectos de ley tendientes a poner fin a esta situación irregular y extraña, proyectos que se refundieron en uno, el distinguido con el número 87, que luego del trámite constitucional se convirtió en la Ley 19 de 1970, que al principio se transcribió.
Y por medio del Decreto número 008 de 11 de enero de 1971 el Gobierno reglamentó la referida ley, disponiendo entre otras cosas en sus artículos 2º y 14, que el impuesto de consumo será de un peso con cincuenta centavos por cajetilla y facultando al Director General de Impuestos Nacionales para fijar en el futuro ese precio. Las normas de este Decreto también se transcribieron en los antecedentes de esta providencia.
10. El carácter de nacional que tiene el impuesto de consumo sobre los cigarrillos de producción extranjera, con diversos y análogos argumentos, lo consignó ya la jurisprudencia del Consejo de Estado en sentencia de abril de 1969 en el negocio radicado con el número 1069, Productora Tabacalera de Colombia S. A., sentencia de segunda instancia de fallo del Tribunal Administrativo del Atlántico y en sentencia de 10 de febrero de 1972 en el negocio radicado con el número 1878, ambas con ponencia del doctor Hernando Gómez Mejía.
Ya en sentencia de 24 de mayo de 1973 esta Sección Cuarta examinó el punto sobre la posible delegación de funciones presidenciales en la Dirección de Impuestos para concluir que es inconstitucional. (Radicación número 2.226). En otras palabras, es ésta también la opinión del fiscal.
13. El precio de los cigarrillos está sujeto a control oficial ejercido por conducto de la Superintendencia de Control de Precios qué señala el que corresponde a los de producción nacional descontado el impuesto. En cuanto a la tasa tributaria de los de producción nacional la Superintendencia nada tiene que hacer porque a ella no compete la tasación de los impuestos sino la fijación del precio sin impuesto y en cuanto a esta tasa no hay duda porque la señaló, rígidamente, el artículo 7º de la Ley 4ª de 1963 en 120% ad valorem.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta", de acuerdo con su colaborador Fiscal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
Falla:
Declárase la nulidad de los artículos 2o y 14 del Decreto Nacional número 008 de 1971. Envíese copia de esta sentencia al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Director General de Impuestos Nacionales para su conocimiento y cumplimiento.
Copíese, notifíquese y oportunamente archívese el expediente.
Se deja constancia que esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
JORGE DAVILA HERNANDEZ, MIGUEL LLERAS PIZARRO, BERNARDO ORTIZ AMAYA, GUSTAVO SOLAZAR T.
JORGE A. TORRADO T., SECRETARIO