Fecha Providencia | 29/10/1974 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Nemesio Camacho R.
Norma demandada: Artículos 6o., 7o, y 9o., del Decreto Reglamentario No. 1572 de 1973
Demandante: J. CLIMACO GIRALDO GOMEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL - MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites / REGLAMENTO - No puede ser sustitutivo ni supletorio de la ley / DECRETO REGLAMENTARIO - Nulidad por inconstitucional / PENSIONES DE JUBILACION - Nulidad de los artículos 6, 7 y 9 del Decreto Reglamentario 1572 de 1973, porel cual el Gobierno Nacional reglamentó el Decreto 2677 de 1971 y el artículo 13 de la Ley 171 de 1961
Ni en el texto del Decreto-Ley 2677 de 1971, ni en la norma últimamente transcrita, se impone a las empresas de que allí se trata, la creación de un fondo o reserva para jubilaciones, pues solo está previsto, para las que tengan un capital no inferior ochocientos mil pesos, la- obligación de contratar con una compañía de seguros “a satisfacción del Ministerio de Trabajo, el cumplimiento de las obligaciones actuales o eventuales» que las afecten en materias pensionales, u otorgar caución real o bancaria por el monto, en las condiciones y dentro del plazo que el mismo Ministerio señale. Si esto es así, mal podía el Decreto reglamentario de dichos estatutos, crear una obligación no prevista en aquellos, extendiéndola inclusive a las empresas que no se encuentran obligadas a conmutar sus pensiones. Luego, el Decreto Reglamentario, en cuanto respecta al Artículo 6o. que se comenta, excede la potestad reglamentaria que ha sido dada, como es bien sabido, para la cumplida ejecución de las Leyes, vale decir, para darle vida práctica a la Ley que pretende desarrollar y por lo tanto solo puede contener “lo que explícita o implícitamente” esté comprendido en ella. En otras palabras: No se pueden introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de las disposiciones que se reglamentan. Lo contrario implica una extralimitación de funciones: lo cual constituye una intromisión indebida en el campo propio del legislador. Así lo ha dicho el Consejo de- Estado en innúmeras ocasiones. “Si el Artículo 6o. del Decreto 1572 de 1973 por virtud de lo apuntado, excedió la potestad reglamentaria, lo mismo cabe predicar del Artículo 7º contenido en el mismo estatuto por cuanto en él se distribuye la amortización anual de la obligación creada en el Artículo anterior en el porcentaje y en el tiempo allí señalados. “Así mismo el Artículo 9o. del. Decreto en cuestión desborda en forma ostensible, la potestad reglamentaria por cuanto su contenido como se afirma en la demanda “no solo contraría la letra y el espíritu de los estatutos reglamentados, sino que implica el desconocimiento, expreso de los derechos y garantías que sobre libertad y propiedad instituye el Título III de la Constitución Nacional, toda vez que se atribuye al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la facultad especialísima de congelar y colocar fuera del comercio la totalidad de los haberes de empresas y patronos, mediante una simple “comunicación oficial”.
“En efecto, el reglamento no puede ser sustitutivo de la Ley aunque si puede ser, en algunos casos supletorios, pues la facultad que se le ha dado al ejecutivo, siempre ha de estar subordinada y limitada por la propia Ley. De manera que el mencionado Artículo 9o. del Decreto Reglamentario del artículo 13 de la Ley 171 de 1961 y del Decreto 2677 de 1971, transcritos antes en lo pertinente, en cuanto pretende sustituir la Ley y modificar lo previsto en los estatutos que regulan los contratos comerciales y civiles agregando a las causales legales de ilicitud una nueva, ha desbordado la potestad reglamentaria, ha incurrido en extralimitación de funciones y, en consecuencia, es violatorio de las normas constitucionales y legales que se relacionan en la demanda”.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: NEMESIO CAMACHO R.
Bogotá, D. E., veintinueve de octubre de mil novecientos setenta y cuatro.
Radicación número: 1571
Actor: J. CLIMACO GIRALDO GOMEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL - MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Obrando en su propio nombre el Dr. J. CLIMACO GIRALDO GOMEZ, solicita del Consejo de Estado que decrete la nulidad de los Artículos 6o., 7o. y 9o., del Decreto Reglamentario No. 1572 de 1973 por medio del cual el Gobierno Nacional (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) reglamentó el Decreto No. 2677 de 1971 y el Artículo 13 de la Ley 171 de 1961.
Los hechos en que se funda la demanda son relatados por el actor así:
“PRIMERO. En ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al ejecutivo mediante la Ley 26 de 1971 se profirió el Decreto-Ley 2677 del mismo año por el cual se fijan normas sobre conmutación de pensiones de jubilación legales y convencionales a través del ICSS, conmutación que se estableció exclusivamente para casos excepcionales taxativamente definidos por el mismo legislador extraordinario, justamente en acatamiento a la previsión ordenada por la Ley de facultades, la cual prescribió que el estatuto a dictarse con base en tales autorizaciones solo podría contener “POR VIA EXCEPCIONAL” los casos en que habría lugar a conmutar o compensar en dinero por parte de las empresas, nacionales o extranjeras las pensiones de jubilación de sus trabajadores (Ley 26 de 1971, Artículo 1o).
“SEGUNDO. Al efecto, el Artículo 2o. del Decreto 2677 de 1971 prevé que:
“Habrá lugar a conmutación cuando una empresa nacional o extranjera con pensiones de jubilación pendientes, entre en proceso de cierre o liquidación, o en notable estado de descapitalización, disminución de actividades, o desmantelamiento que pueda hacer nugatorio el derecho de jubilación de los trabajadores”. O sea que, a “contrario sensu“, cuando las empresas no se encuentren en alguna o algunas de las situaciones expresamente contempladas en la disposición que acaba de transcribirse, no habrá lugar a la conmutación referida.
“TERCERO. Y el texto de los Artículos SEXTO (6o.), SEPTIMO (7o.) y NOVENO (9o.) del Decreto Reglamentario acusado es del siguiente tenor:
Artículo 6o. Los patronos o empresas legalmente obligados a pagar las pensiones de jubilación deberán, en desarrollo de lo dispuesto por el Artículo 13 de la Ley 171 de 1961 calcular y contabilizar las reservas destinadas a cubrir dichas obligaciones, teniendo en cuenta los mismos factores señalados en el Artículo 4o. del presente Decreto, y constituirán por orden del Ministro, la garantía de que trata el Artículo 13 de la mencionada Ley”.
“Para tal efecto las empresas contarán con un plazo máximo de diez (10) años, a partir de la vigencia de este Decreto, para formar efectivamente contra su estado de pérdidas y ganancias el fondo necesario para el reconocimiento de sus riesgos actuales o eventuales por pensiones de jubilación a su cargo”.
“Artículo 7o. La amortización anual de la obligación prevista en el Artículo anterior, no será inferior durante los primeros cinco (5) años al cinco por ciento (5%) de su valor actuarial, para los siguientes cinco (5) años, esta proposición será de un mínimo del quince por ciento (15%) anual.
Parágrafo. Las entidades oficiales que tienen a su cargo la supervigilancia y el control de las empresas podrán, en casos excepcionales previo estudio de la situación financiera, técnica o administrativa de una empresa y de la exigibilidad de sus obligaciones pensionaIes modificar el plazo de la anterior amortización”.
“Artículo 9o. Los patronos o empresas a cuyo cargo existen obligaciones pensionales, y que aún no tengan constituida garantía suficiente para pagarlas, no podrán efectuar enajenación de sus haberes, ni negociación alguna con respecto a ellos, desde el momento en que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social haya iniciado los estudios de que trata este Decreto, lo cual se hará saber al patrono o empresa por comunicación oficial”.
Parágrafo. La enajenación o negociación que las empresas o patronos efectúen con violación de este Artículo tendrá causa ilícita”.
“CUARTO. Por su parte el Artículo 13 de la Ley 171 reglamentado reza:
“Toda empresa privada cuyo capital no sea interior a ochocientos mil pesos (5800.000.00) deberá contratar con una compañía de seguros a satisfacción del ministerio del trabajo, el cumplimiento de las obligaciones actuales o eventuales que la afecten en materia de pensiones, u otorgar caución real o bancaria por el monto, en las condiciones y dentro del plazo que el ministerio le señale, para responder de tales obligaciones”.
“QUINTO. Sin embargo, de la confrontación del texto del Decreto -Ley y del Artículo 13 de la Ley presuntamente reglamentados con el del Artículo sexto de su reglamento, se observa:
a). Que ni el Decreto 2677 de 1971 ni el Artículo 13 de la Ley 171 de 1961 establecen la obligación de crear un fondo o reserva para jubilaciones, menos aún para las sociedades que no se encuentren en situación descapitalización, liquidación o merma de actividades, toda vez que estas sociedades únicamente están obligadas a contratar con una compañía de seguros el pago de sus pensiones y otorgar causal real o bancaria por el monto de las mismas para responder de tales obligaciones.
b). Que el Decreto Reglamentario 1572 de 1973 establece una obligación no prevista ni en el Decreto-Ley 2677 de 1971 ni en el Artículo 13 de la Ley 171 de 1961, cual es la de crear un fondo o reserva para jubilaciones.
c). Que el Decreto demandado -impone la obligación de la reserva para jubilaciones a todas las empresas en general sin distinción alguna, es decir, incluso para aquéllas que, de conformidad con el Artículo 2o. del Decreto-Ley 2677 de 1971, no se encuentran obligadas a conmutar sus pensiones.
d). Que el contenido del precepto reglamentario enjuiciado excede lo previsto en el Artículo 13 de la Ley 171 de 1961 puesto que esta norma se limita a establecer para las empresas con capital no inferior a ochocientos mil pesos ($800.000.00) la obligación de contratar con compañías de seguros el cumplimiento de sus obligaciones pensionales, o de otorgar caución, ya sea real o bancaria, para garantizar su pago; en tanto que el Artículo 6o. del Decreto reglamentario 1572 de 1973 impone la obligación, no prevista en la Ley reglamentada, de formar un fondo o reserva para cubrir dichas pensiones, la que inclusive hace extensiva a las empresas que no se encuentren dentro de las previsiones del Artículo 2o. del Decreto 2677 de 1971 que se dice reglamentar, es decir, a las no obligadas a conmutar sus pensiones”.
e). En tal medida es incuestionable que las normas reglamentarias cuya nulidad se impetra rebasan el campo reglamentado por manera que adolecen del vicio denominado exceso en la potestad reglamentaria.
“SEXTO’ Pero es más aún; lo dispuesto por el Artículo Noveno (9o) del Decreto Rega1ientario 1572 de 1973 no sólo contraría la letra y espíritu de los estatutos reglamentados, sino que implica el desconocimiento expreso de los derechos y garantías que sobre libertad y propiedad instituye el Título III de la Constitución Nacional, toda vez que se atribuye al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la facultad especialísima de congelar y colocar fuera del comercio la totalidad de los haberes de empresas y patronos, mediante una simple ‘comunicación oficial”. Se erige de este modo la pena de inmovilidad de la propiedad raíz, que distorsiona y contradice lo reglado por el Artículo 37 de la Carta Fundamental que predica que “no habrá en Colombia bienes raíces que no sean de libre enajenación, ni obligaciones irredimibles” y por el Artículo 27 de la Ley 57 de 1887, según el cual “las personas jurídicas pueden adquirir bienes de todas clases, por cualquier título, con el carácter de enajenables”.
“SEPTIMO. No culminan allí, sin embargo, los excesos antijurídicos del reglamento querellado; ciertamente-, el parágrafo único del citado Artículo Noveno (9o.) del Decreto 1572 de 1973 pretende sustituir la misma Ley, en cuanto viene a modificar lo dispuesto por los Artículos 1524 y 1602 del Código Civil y demás normas reguladoras de los contratos civiles y comerciales, agregando a las causales legales de su ilicitud la que consiste en “la enajenación o negociación que las personas o patronos efectúen con violación de este Artículo”. Es, en una palabra, la pena de muerte civil por simple decisión administrativa; la amortización de ‘Manos Muertas abolida desde hace años en nuestra legislación.
“OCTAVO Como corolario de los anteriores razonamientos es pertinente deducir que con la expedición del Decreto reglamentario No. 1572 de 1973 el Gobierno Nacional desbordó la potestad reglamentaria y quebrantó ostensiblemente las normas constitucionales y legales que adelante se mencionan y analizan”.
“NOVENO. Los actos administrativos que adolecen de los vicios jurídicos antedichos son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por cualquier persona, y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el Artículo 66 del C.C.A.”.
Tramitado el juicio en legal forma sin que se observe nulidad alguna que invalide lo actuado, corresponde a la Sala proferir su fallo a lo cual procede teniendo en cuenta que el distinguido Agente del Ministerio Público solicita en muy claro concepto que se acceda a las súplicas de la demanda.
La Sala comparte íntegramente el concepto de la fiscalía que dice así:
“Sea lo primero observar que con apoyo en las facultades extraordinarias concedidas al Gobierno Nacional, por virtud de la Ley 25 de 1971, se dictó el Decreto-Ley 2677 del mismo año, por el cual se fijan las normas sobre conmutación de pensiones de jubilación, legales y convencionales, a través del Instituto Colombiano de Seguros Sociales y sólo para casos excepcionales así:
“Decreto 2677 de 1971 Artículo Segundo “Habrá lugar a conmutación cuando una empresa nacional o extranjera, con pensiones de jubilación pendientes, ENTRE EN PROCESO DE CIERRE O LIQUIDACION, O EN NOTABLE ESTADO DE DESCAPITALIZACION, DISMINUCION DE ACTIVIDADES O DESMANTELAMIENTO QUE PUEDA HACER NUGATORIO EL DERECHO DE JUBILACION DE LOS TRABAJADORES”, (Mayúsculas de la Fiscalía).
A su vez, en el Artículo tercero del mismo Decreto, se dispuso: “Para los efectos de la conmutación, las pensiones de jubilación pendientes a que se refiere el Artículo anterior, son las causadas y las eventuales”.
“PARAGRAFO. Por eventuales se entiende las que están en curso de adquisición por los trabajadores que tengan más de diez (10) años de servicios en la respectiva empresa”.
Por su parte el artículo 13 de la ley 171 de 1961, prescribe:
“Toda empresa privada cuyo capital no sea inferior a ochocientos mil pesos ($ 800.000.00) deberá contratar con una compañía. de seguros, a satisfacción del Ministerio de Trabajo, el cumplimiento de las obligaciones actuales o eventuales que la afecten en materia de pensiones y otorgar caución real o bancaria por el monto, en las condiciones y dentro del plazo que el Ministerio le señale, para responder de tales obligaciones”.
“De lo anterior se desprende que ni en el texto del Decreto-Ley 2677 de 1971, ni en la norma últimamente transcrita, se impone a las empresas de que allí se trata, la creación de un fondo o reserva para jubilaciones, pues solo está previsto, para las que tengan un capital no inferior ochocientos mil pesos, la- obligación de contratar con una compañía de seguros “a satisfacción del Ministerio de Trabajo, el cumplimiento de las obligaciones actuales o eventuales» que las afecten en materias pensionales, u otorgar caución real o bancaria por el monto, en las condiciones y dentro del plazo que el mismo Ministerio señale. Si esto es así, mal podía el Decreto reglamentario de dichos estatutos, crear una obligación no prevista en aquellos, extendiéndola inclusive a las empresas que no se encuentran obligadas a conmutar sus pensiones. Luego, el Decreto Reglamentario, en cuanto respecta al Artículo 6o. que se comenta, excede la potestad reglamentaria que ha sido dada, como es bien sabido, para la cumplida ejecución de las Leyes, vale decir, para darle vida práctica a la Ley que pretende desarrollar y por lo tanto solo puede contener “lo que explícita o implícitamente” esté comprendido en ella. En otras palabras: No se pueden introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de las disposiciones que se reglamentan. Lo contrario implica una extralimitación de funciones: lo cual constituye una intromisión indebida en el campo propio del legislador. Así lo ha dicho el Consejo de- Estado en innúmeras ocasiones.
“Si el Artículo 6o. del Decreto 1572 de 1973 por virtud de lo apuntado, excedió la potestad reglamentaria, lo mismo cabe predicar del Artículo 7º contenido en el mismo estatuto por cuanto en él se distribuye la amortización anual de la obligación creada en el Artículo anterior en el porcentaje y en el tiempo allí señalados.
“Así mismo el Artículo 9o. del. Decreto en cuestión desborda en forma ostensible, la potestad reglamentaria por cuanto su contenido como se afirma en la demanda “no solo contraría la letra y el espíritu de los estatutos reglamentados, sino que implica el desconocimiento, expreso de los derechos y garantías que sobre libertad y propiedad instituye el Título III de la Constitución Nacional, toda vez que se atribuye al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la facultad especialísima de congelar y colocar fuera del comercio la totalidad de los haberes de empresas y patronos, mediante una simple “comunicación oficial”. Se erige de este modo la pena de inmovilidad de la propiedad raíz, que distorsiona y contradice lo reglado por el Artículo 37 de la Carta Fundamental que predica que “no habrá en Colombia bienes raíces que no sean de libre enajenación, ni obligaciones irredimibles” y por el Artículo 27 de la Ley 57 de 1887, según el cual “las personas jurídicas pueden adquirir bienes de todas clases, por cualquier título, con el carácter de enajenables”. SEPTIMO. No culmina allí, sin embargo, los excesos antijurídicos del reglamento querellado; ciertamente, el parágrafo único del citado Artículo Noveno (9o.) del Decreto 1572 de 1973 pretende sustituir la misma Ley, en cuanto viene a modificar lo dispuesto por los Artículos 1524 y 1602 del Código Civil y demás normas reguladoras de los contratos civiles y comerciales, agregando a las causales legales de su ilicitud la que consiste en “la enajenación o negociación que las empresas o patronos efectúen con violación de este Artículo”. Es, en una palabra, la pena de muerte civil por simple decisión administrativa; la amortización de manos muertas abolida desde hace años en nuestra legislación”.
“En efecto, el reglamento no puede ser sustitutivo de la Ley aunque si puede ser, en algunos casos supletorios, pues la facultad que se le ha dado al ejecutivo, siempre ha de estar subordinada y limitada por la propia Ley. De manera que el mencionado Artículo 9o. del Decreto Reglamentario del artículo 13 de la Ley 171 de 1961 y del Decreto 2677 de 1971, transcritos antes en lo pertinente, en cuanto pretende sustituir la Ley y modificar lo previsto en los estatutos que regulan los contratos comerciales y civiles agregando a las causales legales de ilicitud una nueva, ha desbordado la potestad reglamentaria, ha incurrido en extralimitación de funciones y, en consecuencia, es violatorio de las normas constitucionales y legales que se relacionan en la demanda”.
“Finalmente, este Despacho para abundar en los argumentos que son de recibo para demostrar el vicio de nulidad del Artículo 9o. ya destacado, se permite transcribir, por encontrarlos adecuados, los siguientes apartes de la demanda:
“Considero que el Artículo Noveno (9o.) del acto acusado también infringe los Artículos 26 y 28 de la Constitución porque, contra la doctrina de la potestad reglamentaria, atribuye competencia al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social para sancionar hechos no erigidos por la Ley en punibles, sin juicio previo que se sustituye por una mera “comunicación oficial” e imponiendo una pena que, como atrás se vio, no ha sido determinada tampoco por Ley alguna sino, por el contrario prohibida por mandato constitucional expreso. Las transgresiones perpetrada por los Artículos SEXTO (6o.), SEPTIMO (7o.) y NOVENO (9o.) del Decreto Reglamentario 1572 de 1973 de las Leyes 171 de 1961 (Artículo 13) y 25 de 1971 y del Decreto 2677 de éste último año son también evidentes y, las describí precedentemente al referir los hechos y antecedentes; fundamentales de esta acción; dichas violaciones fluyen con espontaneidad, sin esfuerzo mental alguno, del solo cotejo que el intérprete haga entre la norma superior y la inferior, sin más pauta de hermenéutica que las impuestas por el inciso 1o del Artículo 27 del C. C.; así, pues, ninguna de las disposiciones reglamentadas dispone crear reserva o fondo para pago de pensiones, ni somete bajo su régimen legal a las sociedades o empresas que no se encuentren en dificultades económicas, ni prevé la sanción de inmovilidad de haberes, ni la de la ilicitud de causa para determinados contratos, pero todo ello si hace parte del proveimiento reglamentario impugnado, contra todo principio de jerarquía de las normas”.
“Define el Artículo 1524 del C. C. que se entiende por causa de las obligaciones y las especies de ella y, en forma por demás taxativa, los eventos en que la causa pueda ser ilícita. Por su parte el Artículo 1602 del mismo Código expresa que el contrato es Ley para los contratantes y que no puede ser invalidado sino por consentimiento mutuo o por causas legales; pero el supuesto contemplado por el Artículo Noveno (9o.) del Decreto 1572 de 1973 y definido en su parágrafo como causa ilícita, no está incluido como tal ni en los Artículos 1524 y 1602 del C. C., ni en precepto alguno de jerarquía legal, luego hay discrepancia manifiesta de la norma reglamentaria con las expresadas Leyes, y, por lo tanto, dicho acto administrativo es ilegal.. Los anteriores razonamientos demuestran que el Decreto Reglamentario No. 1572 de 1973 es inconstitucional e ilegal por haber sido expedido con desconocimiento de las normas superiores analizadas y con abuso y desviación de las atribuciones propias del presidente de la República y que, en consecuencia, debe accederse a la nulidad impetrada al principio de este escrito”.
En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
Son nulos los Artículos SEXTO (6o.), SEPTIMO (7o.) y NOVENO (9o.) del Decreto Reglamentario No. 1572 de 1973, por el cual el Gobierno Nacional (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) reglamentó el Decreto No. 2677 de 1971, y el Artículo 13 de la Ley 171 de 1961.
Copíese, notifíquese y devuélvase.
Se deja constancia que el anterior proyecto de fallo fue discutido y aprobado por la Sección Segunda, en sesión del día 25 de octubre de 1974.
NEMESIO CAMACHO RODRIGUEZ EDUARDO AGUILAR VELEZ
ALVARO OREJUELA GOMEZ RAFAEL TAFUR HERRAN
ALVARO SOTO ANGEL
SECRETARIO